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INSPECTION GENERALE
DES AFFAIRES SOCIALES
INSPECTION GENERALE
DE LA JEUNESSE ET DES SPORTS
N° RM2011-156P
N° 11-I-19
Mission relative à
l’inter-départementalisation
des missions des DDCS(PP)
et des DRJSCS
RAPPORT
TOME 1
Établi par
Stéphanie Fillion
Vincent Maymil
Inspectrice et inspecteur général des affaires sociales
Céline Mounier
Conseillère générale des établissements de santé
Pierre François
Inspecteur général de la jeunesse et des sports
- Octobre 2011 -
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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Synthèse
Le cadre et le déroulement de la mission IGAS-IGJS
[1]
Par lettre du 4 mai 2011, les directeurs de cabinet des ministres de l’éducation nationale, de la
jeunesse et de la vie associative, des solidarités et de la cohésion sociale, de la ville et des sports
ont demandé à l’IGAS et à l’IGJS de conduire une mission d’appui conjointe relative « à l’exercice
des missions des DRJSCS et DDCS et leurs évolutions ». Cette mission relève du plan d’action
plus général élaboré par le secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales (SG) et
intitulé « L’adéquation missions/moyens des services déconcentrés chargés de la jeunesse, des
sports et de la cohésion sociale DRJSCS – DDCS – DDCSPP ».
[2]
Après une importante phase de cadrage avec le SG nécessaire pour définir l’interdépartementalisation, l’objet de la mission d’appui conjointe IGAS-IGJS a été précisé. Son travail a
consisté à étudier la faisabilité de l’inter-départementalisation, identifier, sélectionner puis analyser,
quelques missions ou procédures pour lesquelles il serait pertinent d’envisager cette démarche.
L’inter-départementalisation vise à organiser la mobilisation des ressources métiers dans un cadre
de coopération associant plusieurs DDCS(PP) et/ou la DRJSCS.
[3]
Pour ce faire, la mission IGAS-IGJS a travaillé en lien avec les directions d’administration
centrale (Acsé, DGCS, DS, DJEPVA, SGCIV, SGG, DMAT, DRH, DAFIIS) et s’est rendue dans
une région pour préciser sa méthode de travail (Haute-Normandie), puis dans trois régions (Alsace,
Rhône-Alpes, Centre) au sein desquelles elle a visité six départements.
[4]
Ces divers déplacements ont conduit la mission IGAS-IGJS à analyser cinq mesures, dans le
but de déterminer la faisabilité et la pertinence d’une éventuelle inter-départementalisation : trois
concernent le champ du sport (homologation des enceintes sportives, demandes de libre
établissement et de libre prestation de service d’éducateur sportif, organisation du certificat
d’aptitude à l’exercice de la profession de maître nageur sauveteur), une quatrième porte sur la
politique de la ville (procédure d’instruction et de suivi administratif des demandes de subventions
Acsé) et la dernière est de nature transversale (constitution de « réseaux d’experts »). Ces analyses
figurent en annexe.
[5]
Le présent rapport rend compte de la complexité de la situation, des résistances des acteurs et
des conditions de la réussite d’une démarche d’inter-départementalisation.
Les constats
[6]
L’ensemble des investigations de la mission IGAS-IGJS, au niveau central et dans les régions
visitées, ainsi que les analyses menées sur les cinq mesures sélectionnées, permettent de dégager
certains constats.
[7]
Du fait de sa complexité et des risques de confusion avec des notions proches telles que
« régionalisation » ou « mutualisation », l’inter-départementalisation nécessite au préalable une
définition claire, sur la base de ses modalités de mise en œuvre. La définition adoptée par la
mission est la suivante : l’inter-départementalisation est une forme de coopération entre services
territoriaux de l’Etat qui exclut tout transfert de compétences (droit constant) et qui obéit à trois
modalités possibles :

la modalité M1 (une DRJSCS agit pour le compte de tout ou partie des DDCS(PP) de la
région, sur une compétence départementale) ;

la modalité M2 (une DDCS(PP) agit pour le compte de la DRJSCS, et pour tout ou partie
des DDCS(PP) de la région, sur une compétence régionale) ;
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
la modalité M3 (une DDCS(PP) agit pour le compte de tout ou partie des DDCS(PP) de la
région sur une compétence départementale).
[8]
Sur la base de cette définition précise et au regard des conclusions des expertises menées, la
mission IGAS-IGJS a déterminé les facteurs favorables et défavorables de l’interdépartementalisation. Ainsi, alors que les risques de perte de proximité et d’attractivité constituent
des freins certains à cette démarche, la rareté de l’expertise et la disparité des volumes d’activité
entre territoires apparaissent comme des critères pertinents. Enfin, les analyses ont également
conduit la mission IGAS-IGJS à ne pas considérer comme opérationnelle la distinction
traditionnelle entre « back et front office » en vue de procéder à telle ou telle interdépartementalisation.
[9]
La mission IGAS-IGJS a pu également constater la grande complexité du cadre juridique de
l’inter-départementalisation, fondé sur une répartition des compétences peu claire entre DRJSCS et
DDCS(PP). En outre, elle a observé que chaque modalité de l’inter-départementalisation fait l’objet
d’un fondement juridique différent, plus ou moins fort et plus ou moins souple. Ainsi, alors que la
modalité M1 (DR agit pour DD) est largement promue par les textes, la modalité M2 (DD agit pour
DR) est juridiquement très fragile et la modalité M3 (DD agit pour DD) induit un formalisme
juridique. Enfin, la mission IGAS-IGJS a déploré la méconnaissance, voire la mauvaise utilisation
des supports juridiques de l’inter-départementalisation qui en résulte (délégations de signature,
délégations de gestion, engagements de service, examen en CAR suivi de la décision du préfet de
région), ceux-ci ne faisant pas l’objet de règles d’emploi précises et partagées.
[10]
Sur le terrain, la mission IGAS-IGJS a observé le scepticisme voire l’hostilité des acteurs
rencontrés (directeurs régionaux et départementaux, agents, préfets) et la quasi inexistence de
pratiques inter-départementales. En effet, pour ces acteurs, l’inter-départementalisation accroit
l’illisibilité de la répartition des compétences alors même que la priorité aujourd’hui devrait être de
faire une « pause » dans les réformes en vue de stabiliser les structures. En outre, l’interdépartementalisation est souvent vue comme un moyen de pallier les problèmes de ressources
humaines, voire une étape vers la régionalisation.
[11]
Dans un tel contexte, la mission IGAS-IGJS a déterminé des conditions de réussite fondées sur
la nécessité de convaincre les acteurs locaux via la promotion des avantages de l’interdépartementalisation, tant en termes de renforcement de l’échelon départemental, de valorisation
des compétences, de qualité du service rendu à l’usager que de réversibilité et modularité. Au-delà,
il s’agit également de développer les mécanismes compensatoires aux charges induites (ressources
humaines et fonctionnement) par la délégation d’une mission à une direction « prestataire », qui
intervient pour le compte d’une direction « bénéficiaire ». Enfin, la mission IGAS-IGJS constate
que la démarche d’inter-départementalisation ne pourra se développer sans un cadre volontariste et
de confiance entre acteurs, impliquant une impulsion de l’administration centrale mais surtout une
animation régionale dynamique et une implication forte des DDCS(PP) concernées.
Les recommandations du rapport
[12]
Après une phase d’incertitude sur l’intérêt et la faisabilité de l’inter-départementalisation, la
mission est arrivée à la conclusion que, si l’inter-départementalisation est loin d’être la « recette
miracle » pour faire face aux difficultés de moyens que connaissent les DRJSCS et DDCS(PP), elle
est cependant faisable et utile.
[13]
Sur la base de ces différents constats, la mission IGAS-IGJS a formulé les principales
recommandations suivantes :
 Clarifier, mieux faire connaître et encourager la démarche d’inter-départementalisation
[14]
L’inter-départementalisation ne pourra se développer sans une clarification de son cadre
juridique et la promotion de ses qualités. Par conséquent, la mission IGAS-IGJS formule cinq
recommandations sur ce point, pouvant être mises en œuvre en deux phases.
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[15]
A terme, il conviendrait que le SGG établisse et diffuse un « mode d’emploi » de l’interdépartementalisation, en vue de la définir, de préciser ses avantages, ses limites et ses outils.
Pourrait être y annexé un guide juridique, élaboré par le ministère de l’Intérieur, afin de clarifier et
mieux faire connaître le cadre juridique.
[16]
Sans attendre la diffusion de ce « mode d’emploi » et de ce guide juridique, la mission IGASIGJS préconise que les ministères chargés des affaires sociales, des sports et de la vie associative
promeuvent en priorité :
-
la modalité M3 (DD agit pour DD) plus conforme à l’esprit de la RéATE et de l’interdépartementalisation, ou à défaut M1 (DR agit pour DD),
-
la délégation de gestion comme support de la démarche d’inter-départementalisation en
raison de sa souplesse, de sa simplicité et de sa solidité juridique.
[17]
Ce support devra être utilisé comme instrument de droit commun des contreparties lorsque les
missions inter-départementalisées induisent des dépenses de fonctionnement significatives pour le
prestataire.
[18]
Il convient par ailleurs d’appuyer les travaux relatifs à l’inter-départementalisation sur une
réflexion régionale sur les métiers, les compétences, l’optimisation des moyens et la rationalisation
des processus.
 Sécuriser les relations entre « prestataire » et « bénéficiaire » en vue de consolider la confiance
entre les directions mettant en œuvre l’inter-départementalisation
[19]
Dans le prolongement de cette clarification et promotion de la démarche, la mission IGASIGJS considère qu’il est indispensable de bien encadrer les relations entre « prestataires » et
« bénéficiaires », cette sécurisation étant garante de la confiance entre les acteurs concernés. Pour
ce faire, deux recommandations sont formulées. Il s’agit tout d’abord pour les directions
prestataire(s) et bénéficiaire(s) de déterminer, préalablement à l’inter-départementalisation, des
règles communes et de formaliser la coordination entre les acteurs en présence selon leurs besoins.
Ces précautions sont de nature à permettre d’assurer la qualité du service rendu par le prestataire
tout en garantissant la confiance indispensable entre bénéficiaire et prestataire. En outre, il s’agit de
sécuriser la situation de l’agent prestataire, notamment en mentionnant explicitement la prestation
inter-départementalisée au sein de la fiche de poste de l’agent concerné. La gestion prévisionnelle
des emplois et des compétences mise en place au sein des services territoriaux de l’Etat doit
permettre une « passation de savoirs » lorsque l’agent prestataire sait qu’il va quitter sa direction
d’origine.
 Développer une animation régionale de l’inter-départementalisation
[20]
Au-delà des actions de clarification, promotion et sécurisation de la démarche, la mission
IGAS-IGJS considère que l’inter-départementalisation doit faire l’objet d’une animation régionale
dynamique. Trois recommandations visent explicitement cet objectif, dont les deux premières
peuvent être mises en place immédiatement.
[21]
Les DRJSCS peuvent réaliser sans délai, avec les DDCS(PP), une cartographie régionale des
besoins des directions en termes de missions pas ou mal remplies, d’expertises rares présentes et de
coopérations existantes ou à créer. Ceci peut être fait dans le cadre du pilotage par les DRJSCS de
l’inter-départementalisation à travers des réunions régulières avec les DDCS(PP) ou dans le cadre
d’une instance dédiée. En outre, le comité de l’administration régionale (CAR) doit être érigé dès à
présent en instance de validation des projets d’inter-départementalisation.
[22]
Un équilibre des charges doit être recherché entre la ou les direction(s) prestataire(s) et la ou
les direction(s) bénéficiaire(s) par des mécanismes d’objectivation des prestations (ressources
humaines) ou de contreparties (crédits de fonctionnement).
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[23]
Ces recommandations formulées par la mission IGAS-IGJS prennent en compte à la fois les
conclusions des analyses menées, les réserves émises par les acteurs de terrain et la complexité de
la problématique, entravant le développement des pratiques. Elles visent donc à faciliter une mise
en œuvre rapide de l’inter-départementalisation dans les territoires en fonction de leurs besoins.
Conclusion et plan d’action
[24]
L’inter-départementalisation se justifie particulièrement dans un contexte où :

la RGPP prévoit le non remplacement d’un agent sur deux partant à la retraite ;

la réorganisation des services territoriaux de l’Etat se fait sans mobilité géographique
imposée ;

certaines compétences se raréfient.
[25]
De ce fait, la localisation des compétences ne correspond plus à celle des missions et il devient
nécessaire d’aller chercher les compétences là où elles se trouvent.
[26]
La mission considère donc que l’inter-départementalisation est une réponse pertinente, faisable
et utile, quoique partielle, aux difficultés des services territoriaux de l’Etat. D’une part, elle peut
facilement être mise en œuvre via la délégation de gestion (hors « réseau d’experts »). D’autre part,
elle valorise les compétences et les métiers du niveau départemental, elle permet de capitaliser les
expériences et donc d’offrir un meilleur service rendu, et particulièrement dans la modalité M3
(DD agit pour DD), l’inter-départementalisation renforce le niveau départemental en permettant
aux DDCS(PP) de remplir la totalité de leurs missions. La mission IGAS-IGJS suggère, au vu de ce
qui précède, le plan d’action suivant.
[27]
[28]
Il conviendrait d’une part :

d’expérimenter l’inter-départementalisation des demandes de subventions de l’Acsé sur la
base du volontariat des directions éligibles ;

de généraliser deux mesures (LE-LPS, CAEPMNS) via un pilotage par la DS ;

de s’appuyer, s’agissant de l’homologation des enceintes sportives, sur les travaux en cours
visant à la modification de la réglementation, pour assouplir les règles de représentation
dans les CCDSA ;

de promouvoir immédiatement les réseaux d’experts.
Il conviendrait d’autre part de :

diffuser le présent rapport, sous couvert de leur préfet, à tous les directeurs de DRJSCS et
de DDCS(PP) ;

demander aux DRJSCS, à l’occasion de cette diffusion, de faire chacune, dans les 4 à 6
mois suivants, un minimum de six propositions d’inter-départementalisation obéissant à la
modalité M3 (DD agit pour DD) ou, à défaut, M1 (DR agit pour DD) ;

demander que trois de ces six propositions :

portent sur des missions « métiers » des DRJSCS et DDCS(PP) à raison d’une
proposition, au minimum, par grand domaine : cohésion sociale au sens large, sports,
jeunesse, éducation populaire et vie associative ;

excluent les fonctions supports (dans l’attente des travaux en cours pilotés par le SGG)
et les fonctions inspection, contrôle, évaluation (dans l’attente des travaux de l’IGAS et
de l’IGJS en cours) ;
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
demander que les trois autres propositions concernent des « réseaux d’experts » au sens
que le présent rapport donne à cette expression, à raison d’une proposition au minimum par
grand domaine précité.
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Sommaire
SYNTHESE .......................................................................................................................................... 3
INTRODUCTION............................................................................................................................... 11
1. L’INTER-DEPARTEMENTALISATION EST AUJOURD’HUI UNE DEMARCHE PEU ACCEPTEE ET PEU
PRATIQUEE, NOTAMENT EN RAISON D’UN CADRE CONCEPTUEL ET JURIDIQUE COMPLEXE .............. 15
1.1. L’inter-départementalisation peut revêtir diverses formes mais elle n’est ni naturelle ni
répandue sur le terrain ................................................................................................................ 15
1.1.1. L’inter-départementalisation est une « coopération » qui doit être entendue à droit
constant et peut se définir par ses modalités de mise en œuvre........................................... 15
1.1.2. Les acteurs rencontrés par la mission IGAS-IGJS sont, sauf exception, sceptiques
voire opposés à la démarche d’inter-départementalisation .................................................. 16
1.1.3. Les pratiques observées dans les régions visitées par la mission IGAS-IGJS sont
rares et peu formalisées........................................................................................................ 19
1.2. Le cadre juridique actuel de l’inter-départementalisation constitue un maquis peu
incitatif......................................................................................................................................... 21
1.2.1. Les textes ne donnent pas une vision claire et lisible de la répartition des
compétences entre DRJSCS et DDCS(PP) .......................................................................... 21
1.2.2. Le cadre juridique est plus ou moins incitatif en fonction des modalités de l’interdépartementalisation ............................................................................................................ 22
1.2.3. Les supports juridiques de l’inter-départementalisation sont variés mais méconnus
et n’obéissent pas à des règles d’emploi précises et partagées ............................................ 25
2. L’EXPERTISE DE CINQ MESURES A PERMIS D’IDENTIFIER D’AUTRES FREINS AINSI QUE DES
FACTEURS FAVORABLES A L’INTER-DEPARTEMENTALISATION ........................................................ 28
2.1. Il existe des freins et des facteurs favorables à la démarche d’inter-départementalisation 28
2.1.1. Les freins à l’inter-départementalisation nécessitent une analyse au cas par cas ...... 28
2.1.2. Le distinguo “front office” / “back office” n’est pas suffisamment opérant pour
inter-départementaliser ........................................................................................................ 30
2.1.3. Les facteurs favorables à l’inter-départementalisation sont à identifier et à
promouvoir par le niveau régional....................................................................................... 30
2.1.4. C’est à partir d’une analyse des métiers, des compétences et des processus que la
démarche d’inter-départementalisation doit se développer ................................................. 32
2.2. Le processus de sélection a conduit à choisir cinq mesures représentatives de l’action des
directions départementales.......................................................................................................... 32
2.2.1. Les directions d’administration centrale et les services territoriaux de l’Etat puis le
SG sont intervenus dans la démarche de sélection .............................................................. 32
2.2.2. Les mesures choisies illustrent de fait plusieurs « familles » de l’action quotidienne
des DDCS(PP) ..................................................................................................................... 34
2.3. L’analyse des cinq mesures montre que l’inter-départementalisation est possible dans des
conditions techniques propres à chacune d’elles ........................................................................ 34
2.3.1. Gestion des demandes de LE-LPS d’éducateur sportif : développer une logique
inter-régionale sur le modèle des activités à environnement spécifique.............................. 34
2.3.2. Homologation des enceintes sportives : assouplir les conditions de nomination dans
les commissions départementales ........................................................................................ 35
2.3.3. Certificat d’aptitude à l’exercice de la profession de maître nageur sauveteur :
rationnaliser l’organisation en la confiant à moins de départements ................................... 37
10
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2.3.4. Procédure d'instruction et de suivi administratif des demandes de subventions
Acsé : concentrer les volumes d'activité en préservant la proximité ................................... 37
2.3.5. « Réseaux d’experts » : une inter-départementalisation possible par une forte
animation régionale et la rénovation du management ......................................................... 38
2.3.6. Conclusion de l’analyse des cinq mesures ................................................................ 39
3. L’INTER-DEPARTEMENTALISATION PASSE PAR UNE ACTION VOLONTARISTE DE PROMOTION DE
SES ATOUTS ET DE RECONNAISSANCE DES CHARGES INDUITES PAR LES PRESTATIONS CROISEES ... 39
3.1. L’inter-départementalisation présente des avantages qu’il faut promouvoir ..................... 39
3.1.1. L’inter-départementalisation renforce le niveau départemental en permettant aux
DDCS(PP) de remplir la totalité de leurs missions.............................................................. 40
3.1.2. L’inter-départementalisation valorise les compétences et les métiers au niveau
départemental et offre un meilleur service rendu ................................................................ 40
3.1.3. L’inter-départementalisation est réversible et modulable.......................................... 41
3.2. L’inter-départementalisation appelle l’objectivation des charges induites par les
prestations croisées (ressources humaines) et des contreparties (crédits de fonctionnement) ... 42
3.2.1. Aujourd’hui, les mesures d’inter-départementalisation existantes ne sont pas
identifiées............................................................................................................................. 42
3.2.2. En matière de ressources humaines, il convient a minima d’objectiver les charges . 44
3.2.3. Les dépenses de fonctionnement peuvent être compensées de façon simple,
déconcentrée et peu formaliste ............................................................................................ 46
3.3. L’inter-départementalisation ne peut se développer que dans un cadre volontariste et de
confiance ..................................................................................................................................... 49
3.3.1. Le niveau central doit lancer les dynamiques régionales .......................................... 49
3.3.2. Le rôle fondamental des acteurs locaux : les DDCS(PP) proposent, la DRJSCS
pilote et anime la démarche, le CAR valide ........................................................................ 50
CONCLUSION ET PLAN D’ACTION ............................................................................................. 53
LES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION.............................................................................. 55
LETTRE DE MISSION ...................................................................................................................... 57
LISTE DES PERSONNES RENCONTREES OU INTERVIEWEES ............................................... 59
SIGLES UTILISES............................................................................................................................. 65
LISTE DES PIECES JOINTES .......................................................................................................... 67
PIECE JOINTE N°1 : NOTE DU SGG DU 17 JUIN 2011 RELATIVE AUX MISSIONS DES DDI69
PIECE JOINTE N° 2 : DECRET N°2004-1085 DU 14 OCTOBRE 2004 RELATIF A LA
DELEGATION DE GESTION DANS LES SERVICES DE L’ETAT.............................................. 79
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Introduction
Cadrage de la mission
[29]
Par lettre jointe au présent rapport datée du 4 mai 2011, les directeurs de cabinet des ministres
de l’éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative, des solidarités et de la cohésion
sociale, de la ville et des sports ont demandé à l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) et
à l’inspection générale de la jeunesse et des sports (IGJS) de conduire une mission d’appui
conjointe relative « à l’exercice des missions des directions régionales de jeunesse, des sports et de
la cohésion sociale (DRJSCS) et directions départementales de la cohésion sociale (DDCS) et leurs
évolutions ».
[30]
[31]
Cette lettre fixait trois objectifs à la mission :
La mission confiée à l’IGAS et l’IGJS relève par ailleurs du troisième axe d’analyse d’un plan
d’action plus général élaboré par le secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales
(SG) et intitulé « L’adéquation missions/moyens des services déconcentrés chargés de la jeunesse,
des sports et de la cohésion sociale DRJSCS – DDCS – DDCSPP ». Ce plan d’action 1 est lié aux
travaux concomitants du secrétariat général du gouvernement (SGG) relatifs à la mise en œuvre de
la réorganisation de l’administration territoriale de l’Etat (RéATE) ; il fait suite aux récents
rapports sur ces sujets. Après plusieurs échanges avec la mission, le secrétariat général des
ministères des affaires sociales (SG) a précisé la commande et l’a formalisée, à l’occasion du
séminaire des DDCS et DDCSPP des 21-23 juin 2011, dans les termes suivants :
A l’initiative du secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales (SG) l’Inspection générale des
affaires sociales et l’Inspection générale de la jeunesse et des sports réalisent une mission d’appui dont le
principal objet est l’organisation de « l’interdépartementalité ».
Il s’agit d’identifier les missions pour lesquelles il serait envisageable et pertinent d’organiser la mobilisation
des ressources métiers dans un cadre de coopération associant plusieurs DDCS(PP) et/ou la DRJSCS.
Autrement dit, comment peut-on mobiliser des agents détenant une compétence et affectés dans une
DDCS(PP) ou à la DRJSCS et les faire intervenir pour aider une autre DDCS(PP) dans l’exercice de ces
missions ?
Outre l’identification des missions pour lesquelles cela peut s’avérer pertinent, les deux inspections devront
en analyser les conditions juridiques. La mission d’appui proposera également des modalités opérationnelles
et un cadre conventionnel qui permettrait de poser les règles de fonctionnement. Cet exercice doit s’entendre
dans le respect du schéma de compétences.
1
Ce plan d’action est structuré en trois axes : ajustement des missions au regard de la nouvelle organisation
territoriale de l’Etat, définition des organisations cibles en DR et en DD et allocation des moyens, pilotage et
mise en œuvre des politiques.
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[32]
En parallèle des échanges que la mission IGAS–IGJS avait déjà commencé à nouer avec les
administrations centrales et à la définition de sa méthode de travail avec les services territoriaux de
l’Etat, le SGG a diffusé le 17 juin 2011 un document de synthèse des travaux qu’il avait conduit
avec les ministères « métiers » (cf. : pièce jointe n°1) 2 . Ce document est notamment venu apporter
des précisions sur les missions incombant aux DDCS(PP) dans leurs différents domaines de
compétence et sur l’articulation entre l’échelon régional et l’échelon départemental. Sur ce dernier
point, le SGG a ouvert un certain nombre de pistes d’inter-départementalisation au sens donné par
la présente mission à ce concept. Le choix, par la mission IGAS–IGJS, des thèmes d’interdépartementalisation à expertiser, même si l’un d’entre eux rejoint une des pistes évoquées par le
SGG (demandes de libre établissement LE - libre prestation de service LPS d’éducateur sportif), a
été fait indépendamment du document du SGG. En effet, cela n’était pas la commande qui lui avait
été passée initialement et la mission a fait l’hypothèse que cette expertise avait été faite
préalablement dans le cadre des groupes de travail SGG auxquels participaient les directions
d’administration centrale (DAC) concernées.
[33]
Il a par ailleurs été convenu avec le SG que n’entraient pas dans le champ de la mission :

les fonctions supports : leur mutualisation est déjà instruite dans le cadre de l’instance
nationale pilotée par les services du Premier ministre ; elles feront l’objet de schémas
régionaux et départementaux de mutualisation 3 ;

la fonction inspection, contrôle, évaluation (ICE) : elle est étudiée, sur le champ de la
cohésion sociale, par la mission IGAS relative à l’état des lieux de la fonction ICE dans les
agences régionales de santé (ARS), les DRJSCS et les DDCS(PP), et par une mission IGJS
qui analyse pour sa part la fonction ICE dans le secteur jeunesse, sport, vie associative
(JSVA) ;

l’inter-régionalisation qui, même si elle présente des problématiques communes avec
l’inter-départementalisation, relève cependant d’une analyse différente ;

les mesures relatives au dialogue et au contrôle de gestion : une mission interministérielle a
été mandatée sur ce champ ;

les processus de travail mis en œuvre dans le réseau jeunesse, sport, et cohésion sociale
(JSCS) : ils sont analysés par une mission pilotée par la direction générale de la
modernisation de l’Etat (DGME) ;

les mesures de décentralisation (par exemple, la gestion des conseils de famille) : elles sont
instruites dans un autre cadre, notamment la mission du sénateur Eric Doligé ;

les effectifs cibles, traités par le SG avec les DAC concernées à partir d’une enquête
nationale lancée fin mai 2011.
Déroulement de la mission
[34]
[35]
Les travaux de la mission se sont déroulés en cinq phases.
Elle a, dans un premier temps, rencontré les directions d’administration centrale « métiers »
concernées (direction générale de la cohésion sociale / DGCS, direction des sports / DS, direction
de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative / DJEPVA, secrétariat général du
comité interministériel des villes / SG/CIV, agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité
des chances / Acsé) afin d’établir avec elles une première liste des missions des DDCS(PP)
susceptibles d’être inter-départementalisées. Elle a également rencontré, afin de traiter des
problèmes généraux et juridiques posées par l’inter-départementalisation, le SGG et la direction de
la modernisation de l’administration territoriale (DMAT) du ministère de l’Intérieur, de l’Outre
mer, des Collectivités territoriales et de l’immigration (MIOMCTI).
2
3
Lettre du 17 juin 2011 relative à la réorganisation des missions des services déconcentrés de l’Etat.
Exemples : accueil, véhicules de services, locaux, imprimerie etc.
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13
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[36]
Dans un deuxième temps, après avoir rencontré le directeur régional de la DRJSCS de HauteNormandie afin de préciser et tester sa méthode de travail, la mission s’est rendue dans deux
régions - Alsace et Rhône-Alpes - pour recueillir des réactions sur la première liste des missions
inter-départementalisables établie avec les DAC et des propositions nouvelles. Dans chaque région,
la mission a rencontré le préfet de région ou son représentant, le DRJSCS et le DDCS(PP) du
département chef lieu (Bas-Rhin et Rhône), ainsi que le préfet et le DDCS(PP) d’un autre
département de la région (Haut-Rhin et Drôme).
[37]
La mission a, dans un troisième temps, rencontré les deux DAC « supports » des ministères
sociaux chargées des ressources humaines (DRH) et des finances (direction des affaires financières,
informatiques, immobilières et des services / DAFIIS) afin de recueillir leur avis, notamment sur la
question des compensations possibles à l’inter-départementalisation.
[38]
Dans un quatrième temps, la mission a, conjointement avec le SG, listé et étudié l’ensemble
des différentes propositions d’inter-départementalisation faites au niveau central et au niveau local
pour choisir d’en expertiser cinq. Trois concernent le champ du sport (homologation des enceintes
sportives, demandes de libre établissement et de libre prestation de service d’éducateurs sportifs,
organisation du certificat d’aptitude à l’exercice de la profession de maître nageur sauveteur ou
CAEPMNS), une quatrième porte sur la politique de la ville (procédure d’instruction et de suivi
administratif des demandes de subventions Acsé) et la dernière est de nature transversale
(constitution de « réseaux d’experts »). Ces mesures ne présentaient a priori pas d’enjeux
particuliers en termes de masse financière, de volumétrie des dossiers ou d’équivalents temps plein
(ETP) mobilisés ; leur choix est le résultat de filtrages successifs que le rapport explique, et qui
débouchent in fine sur des enseignements exploitables et généralisables.
[39]
Les trois régions et des départements choisis permettaient de couvrir une large gamme de
situations :
[40]

les deux extrêmes en nombre de départements (deux pour l’Alsace et huit pour RhôneAlpes) ;

des régions présentant des caractéristiques à la fois rurales et urbaines ;

des départements dans lesquels on trouve des DDCS et DDCSPP ;

deux régions frontalières ;

des directeurs de DDCS(PP) ayant des origines professionnelles variées (préfecture,
services vétérinaires, jeunesse et sports, action sanitaire et sociale) ;

une région spécifique en termes d’activité sportive du fait de sa géographie (montagne).
La mission s’est enfin, dans un cinquième temps, déplacée en région Centre où elle a rencontré
les mêmes responsables que dans les deux régions précitées afin de consolider les informations déjà
recueillies et d’analyser sur le terrain les cinq missions retenues (Loiret et Loir-et-Cher). Dans le
département du Loir-et-Cher, les syndicats ont, à leur demande, été reçus par la mission. Elle a
également adressé aux trois régions visitées (DRJSCS et toutes les DDCS(PP) un questionnaire
destiné à compléter son analyse et ses données sur les cinq missions à expertiser 4 . Elle a enfin
rencontré les représentants de l’association des directeurs départementaux et adjoints des DDCS,
DDPP, DDCSPP.
4
Quatre questionnaires (hors réseau d’experts) ont été envoyés aux 16 départements des trois régions visitées
et aux trois DRJSCS concernées.
14
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[41]
Au terme de ses rencontres et des travaux d’analyse et de synthèse qui ont suivi, et compte tenu
des pré-requis à l’inter-départementalisation qu’elle a identifiés, la mission IGAS-IGJS a été
conduite à produire non pas un « guide pratique de l’inter-départementalisation » comme cela lui
avait été initialement demandé par le SG, mais un rapport rendant compte de la complexité de la
situation, des résistances des acteurs et des conditions de la réussite d’une telle démarche. Eu égard
à la faiblesse des pratiques (numériquement et qualitativement) et à la complexité des supports
existants, l’examen de chacune des cinq mesures analysées par la mission est présenté sous forme
d’annexes au présent rapport qui traite pour sa part des aspects plus généraux de l’interdépartementalisation.
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1.
L’INTER-DEPARTEMENTALISATION EST AUJOURD’HUI UNE DEMARCHE
PEU ACCEPTEE ET PEU PRATIQUEE, NOTAMENT EN RAISON D’UN CADRE
CONCEPTUEL ET JURIDIQUE COMPLEXE
1.1.
[42]
L’inter-départementalisation peut revêtir diverses formes mais elle n’est ni
naturelle ni répandue sur le terrain
« L’inter-départementalisation » est un concept récent pouvant facilement être confondue avec
des notions proches telles que la « régionalisation » ou la « mutualisation ». La première tâche de la
mission IGAS-IGJS a donc consisté à définir précisément ce concept, à travers trois modalités. Cet
effort de définition est d’autant plus important que dans le contexte actuel d’empilement des
réformes, les interlocuteurs de la mission IGAS-IGJS ont estimé que l’inter-départementalisation
était au mieux intéressante à étudier, au pire contre-productive. Par conséquent, peu de pratiques
ont été observées dans les régions visitées.
1.1.1.
L’inter-départementalisation est une « coopération » qui doit être entendue à
droit constant et peut se définir par ses modalités de mise en œuvre
1.1.1.1.
[43]
L’inter-départementalisation n’implique aucune modification de la répartition des compétences
et des pouvoirs entre préfets de région et préfets de département d’une part, et entre DRJSCS et
DDCS(PP) d’autre part, au regard du décret n° 2009-1540 du 10 décembre 2009 relatif à
l'organisation et aux missions des DRJSCS, du décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux
directions départementales interministérielles (DDI) et du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004
modifié relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les
régions et départements. Il s’agit par conséquent, pour une (ou plusieurs) direction(s), dite(s)
« prestataire(s) », d’exercer une mission pour le compte d’une ou plusieurs direction(s), dite(s)
« bénéficiaire(s) ». La direction bénéficiaire reste juridiquement la direction compétente. Elle peut
d’ailleurs décider à tout moment de reprendre l’exercice de cette mission.
1.1.1.2.
[44]
L’inter-départementalisation doit être entendue à droit constant
L’inter-départementalisation ne doit pas être confondue avec la notion
de « mutualisation »
Les fonctions supports n’ont pas été étudiées par la mission IGAS-IGJS mais les travaux en
cours sur la mutualisation de ces fonctions étaient présents dans l’esprit des interlocuteurs qui,
souvent, confondaient les deux notions. Or, l’inter-départementalisation se veut plus large que la
mutualisation et orientée vers les fonctions métiers. Il faut donc en l’espèce bannir le terme
« mutualisation », trop connotée, pour lui préférer le terme de « coopération ».
1.1.1.3.
L’inter-départementalisation peut obéir à trois modalités distinctes
 La modalité « M1 » : une DRJSCS agit pour le compte de tout ou partie des DDCS(PP) de la
région, sur une compétence départementale.
[45]
Cette modalité d’inter-départementalisation doit être distinguée de la « régionalisation » dans la
mesure où la DDCS(PP) bénéficiaire conserve sa compétence. Seul l’exercice d’une mission est
délégué à la DRJSCS prestataire. A l’inverse, une « régionalisation » consisterait à transférer
juridiquement cette compétence à la DRJSCS, provoquant un dessaisissement total de la
DDCS(PP). La « régionalisation » d’une compétence, au sens propre du mot, ne peut donc, par
définition, être faite à droit constant puisqu’elle induit nécessairement, et contrairement à l’interdépartementalisation, une modification de la répartition formelle des compétences (et non des
tâches) entre les DRJSCS et les DDCS(PP).
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 La modalité « M2 » : une DDCS(PP) agit pour le compte de la DRJSCS, et pour tout ou partie
des DDCS(PP) de la région, sur une compétence régionale.
 La modalité « M3 » : une DDCS(PP) agit pour le compte de tout ou partie des DDCS(PP) de la
région 5 sur une compétence départementale. Il s’agit de la modalité se rapprochant le plus de la
notion d’« inter-départementalisation » au sens strict, perçue comme une démarche visant à
mettre en place des coopérations entre départements.
1.1.1.4.
Les « réseaux d’experts » constituent un cas particulier
[46]
En dehors de ces trois modalités, les « réseaux d’experts » constituent un autre type d’interdépartementalisation qui se superpose aux trois modalités car pouvant relever alternativement de
l’une ou l’autre de ces dernières ; ils ne sont en général pas ou peu formalisés. La formulation
« réseau d’experts » ne répond ni précisément à la notion de « réseau », ni à celle « d’expert » mais
illustre une forme de coopération. Ces experts sont d’ailleurs plutôt des « spécialistes ». Cette
formule a néanmoins été conservée par la mission IGAS-IGJS car elle est employée par le terrain.
[47]
Deux formes de « réseaux d’experts » peuvent être distinguées dans le cadre d’une interdépartementalisation :

le réseau d’experts, fondé sur le modèle des experts nationaux, consistant à désigner un
référent interdépartemental en vue d’assurer une coordination sur tel ou tel sujet (par
exemple, la médiation lors d’évènements festifs) ;

l’identification « d’experts », référents ou « personnes ressources » pour l’exercice de
compétences rares, ces personnes assurant, dans leur domaine de compétence et en plus des
fonctions qu’elles exercent au sein d’une direction, la veille et le conseil à destination
d’agents d’autres directions (par exemple, l’accès des personnes handicapées aux pratiques
sportives et les vacances adaptées organisées).
1.1.2.
[48]
Les acteurs rencontrés par la mission IGAS-IGJS sont, sauf exception,
sceptiques voire opposés à la démarche d’inter-départementalisation
Les DAC, ouvertes à la démarche d’inter-départementalisation, n’ont généralement pas été en
mesure d’émettre beaucoup de propositions opérationnelles ; elles ont été relativement neutres sur
les modalités de l’inter-départementalisation. Dans la présente partie, la mission IGAS-IGJS
s’attache donc à faire état de la position des acteurs de terrain.
1.1.2.1.
[49]
L’inter-départementalisation accentuerait le manque de lisibilité de la
répartition des compétences entre services territoriaux de l’Etat
Les personnes rencontrées ont volontiers joué le jeu consistant à réfléchir de façon ouverte sur
l’inter-départementalisation. Toutefois, si les arguments de la proximité et de la perte d’attractivité
ont souvent été avancés pour ne pas entrer dans la démarche, à tort ou à raison (cf. : 2.1.1), les
directions ont également mis en avant le risque de confusion qu’elle pouvait engendrer dans la
répartition des compétences établie entre la DRJSCS, chargée de missions de
pilotage / coordination, et les DDCS(PP), exerçant des missions de mise en œuvre (cf. : 1.2.1.). En
effet, l’inter-départementalisation, et notamment ses modalités M1 (DR agit pour DD) et M2
(DD agit pour DR) peuvent rendre encore moins lisible la répartition des compétences, à la fois
pour les agents, les partenaires (collectivités locales, associations, etc.) et les usagers. Le
croisement de missions entre les niveaux régional et départemental, en confiant des missions
départementales à la DRJSCS ou des missions régionales à la DDCS(PP), peut donc être une
source de confusion. De même que confier le dossier d’une DDCS(PP) X à une DDSC(PP) Y (M3)
peut générer de l’ambigüité, voire de l’opacité, pour les usagers et les partenaires de ces directions.
5
Voire pour des DDCS(PP) d’une autre région.
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[50]
L’inter-départementalisation est d’autant plus mal perçue par les acteurs qu’elle se mettrait en
place dans un contexte de modularité qui permet aux préfets de répartir, avec une certaine marge de
manœuvre, une partie des missions 6 . De fait, les directions départementales, si elles tiennent un
discours prudent et mitigé (du type « pourquoi pas ? »), ont davantage mis en avant les
inconvénients de l’inter-départementalisation.
[51]
Par conséquent, la mission IGAS-IGJS estime que si l’inter-départementalisation doit se
traduire par du « gagnant-gagnant » pour les directions et leurs agents, elle doit être la plus
transparente possible pour les usagers et les partenaires.
1.1.2.2.
L’inter-départementalisation s’opposerait à la stabilisation des missions
et des structures
[52]
La réticence des DDCS(PP) rejoint un souhait partagé par l’ensemble des acteurs locaux et déjà
relevé dans les précédents travaux des inspections générales relatifs à la RéATE, qui vise à « faire
une pause ». Tant les services territoriaux de l’Etat que les préfectures et les DAC ont mis en avant
la succession rapide voire la superposition de réformes qui ont profondément remanié
l’administration déconcentrée de l’Etat. RéATE, RGPP et création des ARS, pour ne citer que les
plus récentes et les plus visibles, dans un contexte de fluctuation des périmètres des portefeuilles
ministériels, ont généré la création de structures où cohabitent des cultures professionnelles
différentes, une nouvelle répartition des missions et le repositionnement des acteurs ; tout cela en
maintenant et en garantissant la continuité du service public.
[53]
Le caractère interministériel des DDI notamment, crée des problèmes spécifiques qui s’ajoutent
à la baisse des effectifs : multiplication des budgets opérationnels de programmes (BOP),
empilement de textes, absence de priorisation des missions entre ministères, gestion parallèle des
plafonds d’emplois et absence de mobilité des agents. Ces réorganisations majeures n’ont pas fait
l’objet d’un accompagnement jugé suffisant par les acteurs rencontrés.
[54]
Ainsi, la majorité des interlocuteurs de la mission IGAS-IGJS ont-ils plaidé, à défaut d’une
pause dans l’application des changements engagés, contre la survenue de toute nouvelle réforme et
en faveur d’une stabilisation des missions. Plus exactement, ils ont souhaité que soient clarifiées les
missions actuellement confiées à chaque direction puis stabilisées au moins le temps que « chacun
trouve sa place ».
[55]
Compte tenu de ce climat, la mission IGAS-IGJS estime indispensable que l’interdépartementalisation soit perçue pour ce qu’elle est, c'est-à-dire, non pas une nouvelle réforme
mais une forme de coopération. Elle préconise que l’échelon central, via le SGG, explicite aux
services territoriaux de l’Etat ce que recouvre cette nouvelle modalité de travail (cf. infra).
1.1.2.3.
[56]
L’inter-départementalisation ne servirait qu’à réparer les « erreurs » de
la RéATE et favoriserait la régionalisation
Les organisations syndicales (que la mission IGAS-IGJS n’a rencontrées que dans un seul
département, à leur demande), dénoncent, en sus de ces arguments, la coupure des DDI avec les
« ministères métiers » d’une part, et avec les DRJSCS d’autre part, et son corollaire supposé, la
« préfectoralisation » et « l’abandon de leurs agents » par ces ministères. Elles mettent en avant par
ailleurs le caractère individuel de l’inter-départementalisation, qui reposerait sur quelques
spécialistes, et la difficulté à valoriser les fonctions inter-départementalisées.
6
Par exemple, certaines DDCS(PP) interviennent sur la politique de la ville et d’autres pas comme dans le
Haut-Rhin ; certaines préfectures ont conservé l’accueil et l’insertion des immigrés et l’accueil des
demandeurs d’asile alors que d’autres ont confié ces missions à la DDCS(PP).
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[57]
Elles rappellent en outre, comme d’autres acteurs l’ont fait, que l’inter-départementalisation
préexistait à la RéATE en ce qui concerne la DRJS (direction régionale de la jeunesse et des sports)
et la DDJS (direction départementale de la jeunesse et des ports) dans la ville chef lieu de région
sous le nom de « recomposition fonctionnelle ». Beaucoup insistent sur le fait que les DDCS(PP)
sont impactées par la réduction du nombre de postes et que l’inter-départementalisation ne serait
qu’un palliatif des « effets négatifs » de la RéATE. Pour elles, l’inter-départementalisation pourrait
donc se résumer à vouloir « déshabiller Pierre pour habiller Paul ».
[58]
Ainsi, les réflexions sur l’inter-départementalisation sont-elles polluées par les questions de
l’insuffisance et de la réduction des effectifs, qu’il s’agisse de ceux relevant du champ de la
cohésion sociale (postes vacants, réductions continues ces dernières années et application de la
règle du « un sur deux »), ou de ceux que les autres ministères « prêtent » aux DDCS(PP) 7 . Un
certain nombre d’interlocuteurs craint que l’on ne demande aux agents d’être davantage
polyvalents compte tenu de la réduction des postes mais surtout que l’inter-départementalisation ne
se traduise par des transferts de missions aux régions, devenues les seules en capacité de les
exercer.
[59]
Cet argument est largement partagé, l’inter-départementalisation et particulièrement sa
modalité M1 (DR agit pour DD), étant perçue par les acteurs rencontrés comme une étape vers la
régionalisation pure et simple, c'est-à-dire un transfert de missions. A ce titre, la note SGG du
17 juin les conforte dans cette évolution qu’ils redoutent. Pour autant, malgré cette crainte, les
interlocuteurs départementaux préfèrent bien souvent se référer à la région et non pas à un autre
département lorsqu’il s’agit de mettre en place des coopérations. Paradoxalement, la région leur
apparaît in fine comme légitime pour mettre en commun, échanger et venir en aide aux autres
directions, y compris en prenant à son compte certaines de leurs missions. Ils vont même plus loin :
la DRJSCS est vue comme étant la plus équitable pour répartir les moyens à se partager compte
tenu de son rôle de responsable des budgets opérationnels de programmes (RBOP). Pour beaucoup,
si une expertise est rare, la DRJSCS sera la plus à même de la répartir équitablement en fonction
des besoins des DDCS(PP).
[60]
Le discours ambivalent entendu par la mission IGAS-IGJS a donc finalement souvent
commencé par une dénonciation du risque de régionalisation pour aboutir à des propositions
d’inter-départementalisation selon la modalité M1 (DR agit pour DD). La mission estime par
conséquent que le niveau central doit s’appuyer sur sa définition de l’inter-départementalisation,
tout comme les DRJSCS en tant qu’animateurs régionaux doivent le faire à leur niveau. Elle
propose que soit promue en priorité la modalité M3 (DD agit pour DD) et qu’elle soit appliquée, en
vue, dans toute la mesure du possible, d’améliorer le service rendu par l’échelon départemental.
7
Par exemple, les effectifs des directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement
(DRéAL) non honorés ou non remplacés pour le logement social ; postes vacants de déléguées
départementales aux droits des femmes.
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1.1.2.4.
Deux positions tranchées et opposées : le corps préfectoral et
l’association des directeurs départementaux et adjoints des DDCS,
DDPP et DDCSPP
[61]
Si la majorité des préfets de région et de département rencontrés partagent les remarques et
craintes des autres acteurs, et notamment la nécessité de laisser le temps à la RéATE et à la RGPP
de produire leurs effets, ils sont surtout soucieux de valoriser les mutualisations horizontales des
fonctions supports au niveau départemental (entre DDI, cf. : introduction). Ils mettent d’abord en
avant les synergies départementales et, s’ils acceptent l’animation par les DRJSCS des réseaux
métiers, c’est avec beaucoup de réserve. Pour autant, l’inter-départementalisation, notamment dans
sa modalité M3 (DD agit pour DD), n’est pas davantage plébiscitée. Outre l’argument de la
proximité déjà cité, les préfets rencontrés rappellent qu’ils sont amenés à établir des priorités
locales. Ils ont souvent dit à la mission IGAS-IGJS que si ces priorités étaient dictées par les
baisses d’effectifs, ils privilégieraient les « missions régaliennes » au détriment de celles présentant
moins de risques juridiques et contentieux. Ainsi, à une exception près, les préfets rencontrés
estiment que l’inter-départementalisation ne peut que répondre provisoirement à la réduction des
moyens pour des missions sans enjeux départementaux : la solution passe d’abord pour eux par
l’abandon de missions, la priorisation des missions restantes et la polyvalence des agents.
[62]
A l’inverse, les représentants de l’association des directeurs départementaux et adjoints des
DDCS, DDPP et DDCSPP est plus encline à étudier l’inter-départementalisation. Ils estiment que
cette démarche peut être un moyen de développer, valoriser et conserver les compétences au niveau
départemental. Ils mettent en avant les critères d’inter-départementalisation relatifs à la
concentration d’une expertise rare et au maintien d’une réponse de proximité au niveau
départemental. Souplesse, adaptabilité, pragmatisme et ancrage local sont les conditions de réussite
mises en avant par les représentants de l’association.
1.1.3.
[63]
Les pratiques observées dans les régions visitées par la mission IGAS-IGJS
sont rares et peu formalisées
Conséquence directe des réserves émises par les interlocuteurs de la mission IGAS-IGJS, les
pratiques observées sont peu nombreuses, peu formalisées et se limitent à M2 (DD agit pour DR) et
aux « réseaux d’experts ». Elles sont surtout développées dans le secteur de la jeunesse et des
sports et mises en œuvre par la DRJSCS et la DDCS(PP) du chef lieu de région, ceci s’expliquant
par la proximité géographique de ces deux structures et/ou par des raisons historiques (telle que la
« recomposition fonctionnelle » dans les services jeunesse et sports).
1.1.3.1.
La majorité des pratiques observées relève de la modalité « DD agit
pour DR »
[64]
Dans les régions visitées, la mission IGAS-IGJS a constaté que les pratiques mentionnées par
les interlocuteurs relevaient majoritairement de la modalité M2 (DD agit pour DR).
[65]
A titre d’exemple, la DDCS du Rhône agit pour le compte de la DRJSCS de Rhône-Alpes, sur
les missions relatives à la gestion des formations conduisant aux diplômes du brevet d’aptitude aux
fonctions de directeur (BAFD), et à l’organisation des jurys correspondants. Ainsi, ces missions
sont assurées par la DDCS du Rhône pour toutes les DDCS(PP) de la région pour le compte de la
DRJSCS. La DRJSCS de Rhône-Alpes a également délégué la gestion des formations des sports de
montagne à environnement spécifique (alpinisme, ski, etc.) à la DDCS de l’Isère.
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[66]
Par ailleurs, dans toutes les régions visitées et conformément aux dispositions nouvelles
introduites par l’ordonnance n° 2010-177 du 23 février 2010 prise en application de la loi HPST du
21 juillet 2009 8 , la tarification des prestations fournies par les établissements et services sociaux
financés par le budget de l'Etat ou par les organismes de sécurité sociale est désormais arrêtée
chaque année par les DRJSCS, par délégation des préfets de région 9 , et non plus par les DDCS(PP)
par délégation des préfets de départements comme c’était le cas des directions départementales des
affaires sanitaires et sociales (DDASS). Or, conformément aux instructions données par la
DGCS 10 , les opérations de tarification continuent à être concrètement réalisées dans les DDCS(PP),
en leur qualité d’ex-DDASS, par les agents qui assuraient précédemment cette mission, cette
organisation reposant sur des délégations de gestion en principe provisoires, signées entre les
préfets de région et les préfets des départements. Il s’agit donc d’une inter-départementalisation en
mode M2 (DD agit pour DR).
1.1.3.2.
Quelques pratiques relevant de la modalité « DR agit pour DD » ont été
observées mais aucune relevant de la modalité « DD agit pour DD »
[67]
La modalité M1 (DR agit pour DD) est très fréquemment choisie par les acteurs pour procéder
à des inter-départementalisations dans le domaine de l’ICE, qui ne fait toutefois pas partie du
champ de la mission IGAS-IGJS. Ainsi, la DRJSCS d’Alsace participe durant l’été à la mise en
œuvre des contrôles pilotés par les deux DDCS(PP) du Bas-Rhin et du Haut-Rhin dans le champ
des accueils collectifs de mineurs (ACM) et des établissements d’activités physiques et sportives
(APS) dans une optique de mise en commun et de renfort d’effectifs durant la période estivale. Il en
est de même en Haute-Normandie.
[68]
En revanche, aucune pratique relevant de la modalité M3 (DD agit pour DD) n’a été constatée.
Il est en effet historiquement et culturellement difficile pour certains départements visités de
concevoir l’exercice d’une compétence par le département voisin car ceci suscite rapidement des
craintes face à d’éventuels risques de fusion (l’Ardèche absorbée par la Drôme / le Haut-Rhin
absorbé par le Bas-Rhin, etc.).
1.1.3.3.
[69]
Des pratiques de « réseaux d’experts » ont été citées, en particulier dans le domaine du sport :
sport et handicap en Alsace et en Haute-Normandie (DD agit pour DR), sports de nature en Alsace
(DR agit pour DD), prévention des incivilités et lutte contre la violence dans le sport en HauteNormandie (DR agit pour DD). Le caractère informel de ces réseaux est le plus souvent présenté
comme un atout.
1.1.3.4.
[70]
Les « réseaux d’experts » non formalisés constituent une pratique
souvent citée en exemple
Pour la totalité des cas observés, il n’y a pas de contreparties entre
direction(s) bénéficiaire(s) et prestataire(s)
La mission IGAS-IGJS a constaté que les pratiques observées ne faisaient pas l’objet de
contreparties, aussi bien en termes de moyens humains qu’en termes de crédits de fonctionnement.
Des « échanges de bons procédés » sont cependant parfois constatés : la DRJSCS effectue par
exemple des missions de contrôle pour la DDCS(PP) et cette dernière tarifie les établissements
sociaux pour le compte de la DRJSCS. Ces échanges « spontanés » ne font pas l’objet d’une
quantification précise.
8
Loi n°2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux
territoires (HPST).
9
Cf. : article L. 314-1 du code de l’action sociale et des familles CASF)
10
Instructions DGCS du 26 avril et du 11 mai 2010
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1.2.
[71]
Le cadre juridique actuel de l’inter-départementalisation constitue un
maquis peu incitatif
Le cadre juridique de l’inter-départementalisation, ainsi que les supports permettant de la
mettre en œuvre, ne sont pas clairs et manquent de lisibilité. Les textes en vigueur constituent un
maquis dans lequel il est difficile pour les préfets et les services territoriaux de l’Etat de se
retrouver. Cette complexité constitue à l’évidence un frein à l’inter-départementalisation.
1.2.1.
Les textes ne donnent pas une vision claire et lisible de la répartition des
compétences entre DRJSCS et DDCS(PP)
1.2.1.1.
[72]
Les
DRJSCS
exercent
en
principe
des
missions
de
pilotage / coordination et les DDCS(PP) des missions de mise en œuvre
La répartition des compétences entre DRJSCS et DDCS(PP) est précisée dans le décret du
10 décembre 2009 relatif à l'organisation et aux missions des DRJSCS, dans le décret du
3 décembre 2009 relatif aux DDI et dans le décret du 29 avril 2004 modifié relatif aux pouvoirs des
préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements. Ces
textes posent le principe de répartition suivant : les DRJSCS sont chargées des missions de pilotage
et de coordination, alors que les DDCS(PP) mettent en œuvre les politiques publiques.
1.2.1.2.
Cette répartition des compétences est cependant peu claire et lisible
[73]
Tout d’abord, les textes rendent possibles certaines coopérations entre les niveaux régional et
départemental qui bouleversent le principe général de répartition des compétences. Le 4° de
l’article 2 du décret du 10 décembre 2009 relatif aux DRJSCS précise que la DRJSCS apporte
« son expertise et son appui technique » aux préfets de département, notamment en matière de
contrôle et d’inspection des ACM, des établissements d’APS et des établissements sociaux. A
l’inverse, le V de l’article 3 du même décret dispose que dans le domaine de la formation 11 , le
DRJSCS peut solliciter le concours des personnels et des moyens des DDCS(PP) de la région, en
accord avec les préfets des départements concernés. Enfin, le II de l’article 4 du décret du 3
décembre 2009 sur les DDI précise que la DDCS(PP) concourt « 1. A l’identification et à la prise
en compte des besoins prioritaires de santé des populations les plus vulnérables et à la lutte contre
les toxicomanies et les dépendances ; 2. A la prévention du dopage ; 3. A la planification et à la
programmation des équipements sociaux et sportifs ; 4. A la prévention des crises et à la
planification de sécurité nationale ; 5. A l’insertion professionnelle des jeunes et des personnes
vulnérables ; 6. A la formation, à la certification et à l’observation des métiers et de l’emploi dans
les domaines des sports, de la jeunesse et de l’éducation populaire ainsi que dans le champ
social ». La mise en œuvre de ces coopérations nécessite en principe un examen en comité de
l’administration régionale (CAR).
[74]
Au-delà de ces coopérations organisées par des dispositions réglementaires, certains textes
confient une même mission à la fois à la DDCS(PP) et à la DRJSCS, alimentant la confusion quant
à la détermination de la structure compétente. C’est notamment le cas du CAEPMNS, dont
l’organisation des stages de formation peut relever indifféremment de la DRJSCS ou de la
DDCS(PP), en vertu de l’arrêté du 26 mai 1983 relatif à l’exercice de la profession de maitre
nageur sauveteur (cf. : annexe 4).
11
La formation est une compétence à la fois de pilotage et de mise en œuvre confiée explicitement à
l’échelon régional par le I de l’article 3 du décret du 10 décembre 2009 sur les DRJSCS.
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[75]
Enfin, les textes remettent parfois totalement en cause la distinction entre pilotage et mise en
œuvre, fondement de la répartition des compétences issue de la RéATE. Par exemple, ils confient à
l’échelon départemental une mission de planification à travers l’élaboration des plans
départementaux d’accueil, d’hébergement et d’insertion des personnes défavorisées (cf. : article
L. 312-5-3 du CASF). A contrario, conformément à l’ordonnance du 23 février 2010 (cf. : 1.1.3.1.),
le préfet de région est compétent pour arrêter la tarification des établissements sociaux, alors même
qu’il s’agit d’une compétence de mise en œuvre. Ces dispositions peuvent favoriser des pratiques
interdépartementales dans la mesure où les ressources permettant d’accomplir ces missions ne se
trouvent pas toujours au sein des directions juridiquement compétentes. C’est le cas pour la
tarification des établissements sociaux.
[76]
Ces diverses dérogations témoignent des limites de la répartition des compétences établie entre
DRJSCS et DDCS(PP). Il est difficile en pratique de distinguer précisément les notions de
pilotage / coordination de celles de mise en œuvre. Les frontières entre ces deux types de
compétences sont donc floues et mouvantes, pouvant même créer des situations dans lesquelles les
directions elles-mêmes ne savent pas si telle ou telle mission relève du niveau régional ou
départemental.
[77]
Le cadre juridique des missions des DRJSCS et des DDCS(PP) manque ainsi de clarté et de
lisibilité. L’inter-départementalisation peut donc apparaître, en fonction de son objet et de ses
modalités, comme une démarche perturbatrice renforçant l’illisibilité de la répartition des
compétences (s’il s’agissait par exemple pour une DDCS(PP) de réaliser des tâches de pilotage
pour le compte de la DRJSCS) ou, à l’inverse, comme un palliatif permettant de réduire la
complexité introduite par les textes (s’il s’agissait par exemple pour une DRJSCS d’intervenir sur
des missions de pilotage pour le compte de la DDCS(PP)).
1.2.2.
[78]
Le cadre juridique est plus ou moins incitatif en fonction des modalités de
l’inter-départementalisation
Alors que la modalité M1 (DR agit pour DD) est promue par les textes, la modalité M2 (DD
agit pour DR) est juridiquement fragile et la modalité M3 (DD agit pour DD) se heurte à un cadre
juridique formaliste (cf. : annexe 1).
1.2.2.1.
[79]
[80]
La modalité « DR agit pour DD » est la plus encadrée juridiquement et
la plus simple à mettre en oeuvre
Les textes prévoient deux possibilités :

une DRJSCS agit pour le compte des DDCS(PP) de sa région ;

une DRJSCS agit pour le compte de DDCS(PP) extérieures à sa région (article 24 du décret
du 29 avril 2004 modifié), sous réserve d’un arrêté du ministre compétent confiant la
mission à la DRJSCS et avec la possibilité d’une délégation de signature au profit du
directeur régional.
S’agissant de la première possibilité, les textes prévoient explicitement l’interdépartementalisation en mode M1 (DR agit pour DD), qu’il s’agisse de compétences de pilotage,
ou de mise en œuvre, dans l’hypothèse où l’échelon départemental ne dispose pas des ressources
nécessaires. En effet, la définition large des missions des DRJSCS dans le décret du 10 décembre
2009 (article 2) combinée à l’autorité fonctionnelle dont bénéficie le préfet de département sur les
DRJSCS intervenant dans son champ de compétence, autorise cette modalité avec possibilité de
délégation de signature du préfet de département vers le directeur régional (article 18 et 11° de
l’article 43 du décret du 29 avril 2004 modifié).
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[81]
Hors délégation de signature, des délégations de gestion peuvent être utilisées, tout comme des
engagements de service. Ces outils permettent l’intervention de la DRJSCS sur tout ou partie de la
mission d’une DDCS(PP) selon des modalités concertées, sans constituer cependant une délégation
de responsabilité via une délégation de signature 12 . Le passage en CAR permet quant à lui de
valider l’engagement de service ou la convention de délégation de gestion.
[82]
M1 (DR agit pour DD) est donc la modalité la plus encadrée juridiquement et la plus simple à
mettre en oeuvre car son champ d’application couvre l’ensemble des missions des DDCS(PP), tout
en s’appuyant sur toute la palette des supports juridiques disponibles. Pour autant, cette modalité va
à l’encontre de la répartition de principe des compétences entre niveau régional et départemental
puisqu’elle peut consister à déléguer une mission de mise en œuvre à l’échelon régional.
L’intervention de cet échelon s’inscrit alors dans le cadre de la compétence générale du préfet de
département dans la mise en œuvre des politiques publiques.
1.2.2.2.
[83]
Bien que très pratiquée, la modalité « DD agit pour DR » est
juridiquement fragile
Cette modalité est juridiquement fragile, à double titre :
12

lorsque l’inter-départementalisation consiste à confier à une DDCS(PP) l’exercice d’une
compétence de pilotage pour le compte de la DRJSCS, cette modalité va à l’encontre de
l’esprit et des textes de la RéATE. En effet, alors que M1 (DR agit pour DD) est
explicitement mentionnée, par exception à la répartition des compétences et si l’échelon
départemental ne dispose pas des ressources nécessaires, M2 (DD agit pour DR) n’a pas été
envisagée par les textes. Il est donc juridiquement possible pour une DRJSCS d’exercer
une compétence de mise en oeuvre mais, à l’inverse, il n’est pas prévu, même si
l’exclusion n’est pas explicite, qu’une DDCS(PP) puisse exercer une compétence de
pilotage. La mission IGAS-IGJS n’a pas relevé de pratique relevant de ce cas de figure.

Lorsque l’inter-départementalisation consiste à confier à une DDCS(PP) l’exercice d’une
compétence de mise en œuvre pour le compte de la DRJSCS, ce schéma est également
juridiquement très fragile 13 . En effet, les DRJSCS ne peuvent, sous peine d’alimenter la
confusion d’ensemble, se voir octroyer, par dérogation à la répartition des compétences
établie par la RéATE, des compétences de mise en œuvre, pour ensuite déléguer, via
l’inter-départementalisation, l’exercice de ces compétences aux DDCS(PP). Cette situation
est paradoxale : octroi d’une compétence en principe départementale (mise en œuvre) à la
DRJSCS qui délègue ensuite son exercice aux DDSC(PP). Ce type d’interdépartementalisation permet certes de renouer avec la répartition des compétences
reconnue par les textes (le niveau départemental est alors à nouveau chargé de la mise en
œuvre) mais de manière fragile (les délégations de gestion sont transitoires), artificielle (la
DRJSCS demeure l’autorité juridiquement compétente) et peu lisible (identification
difficile de la direction compétente).
L’engagement de service et la délégation de gestion peuvent être assortis d’une délégation de signature. Ils
ne constituent pas en eux même une délégation de signature.
13
Il s’agit du schéma retenu pour l’exercice de la mission de tarification des établissements sociaux.
24
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[84]
Il existe par conséquent une contradiction entre ce qui ressort de l’expertise juridique (qui
souligne la fragilité de M2 (DD agit pour DR), et les constats faits lors des déplacements de la
mission sur le terrain (qui ont permis de rendre compte de nombreuses pratiques s’inscrivant dans
le cadre de cette modalité). La mission IGAS-IGJS a, en sus, relevé que certaines d’entre elles
étaient formellement illégales puisqu’elles consistaient à mettre en place des délégations de
signature entre préfet de région et préfet de département, voire directement entre directeur régional
et directeur départementaL. En effet, les textes n’autorisant aucune délégation de signature de
l’échelon régional vers l’échelon départemental, les supports juridiques pour mettre en œuvre M2
(DD agit pour DR) sont limités à la délégation de gestion, éventuellement assortie d’un examen en
CAR.
[85]
Malgré les possibilités de recourir à des délégations de gestion, cette modalité M2 (DD agit
pour DR) n’étant pas prévue dans les textes, elle présente une forte insécurité juridique et son
utilisation doit par conséquent être découragée.
1.2.2.3.
Le cadre juridique de la modalité « DD agit pour DD » ne favorise pas
son utilisation via une délégation de signature
[86]
Alors que les possibilités de délégation de signature des préfets de département vers la
DRJSCS sont largement ouvertes dans le cadre de M1 (DR agit pour DD), on observe que celles-ci
sont très restrictives lorsqu’il s’agit de prévoir une inter-départementalisation en mode M3
(DD agit pour DD).
[87]
En effet, les délégations de signature des préfets de département vers le directeur de la
DDCS(PP) prestataire sont limitées aux cas prévus par un arrêté du Premier ministre (article 7 du
décret du 3 décembre 2009 relatif aux DDI et 3° de l’article 43 du décret du 29 avril 2004 modifié),
pour des missions qui, compte tenu de ce formalisme, doivent être permanentes et clairement
définies 14 .
[88]
Hors application de l’article 7 du décret du 3 décembre 2009, le directeur départemental chargé
d’exercer des missions interdépartementales n’est pas placé sous l’autorité fonctionnelle de chacun
des préfets de département intéressés. Les délégations de signature ne sont donc pas autorisées. En
revanche, la délégation de gestion reste toujours possible, tout comme l’examen en CAR, qui
permet de parachever la formalisation de l’inter-départementalisation. Cette modalité M3 (DD agit
pour DD) se heurte donc au formalisme juridique requis : un arrêté du Premier ministre dès lors
qu’elle doit s’accompagner d’une délégation de signature 15 .
[89]
Le cadre juridique favorise donc surtout M1 (DR agit pour DD). En revanche, la possibilité de
délégation de responsabilité dans le cas de M3 (DD agit pour DD) est très réduite. Enfin, les cas de
M2 (DD agit pour DR), pourtant les plus répandus, ne doivent pas être encouragés, ni par
l’administration centrale, ni par les préfets, si l’on ne veut pas accroître la confusion et laisser se
développer des pratiques juridiquement contestables.
14
Cette procédure n’a à l’heure actuelle été utilisée qu’une seule fois, pour les directions départementales des
territoires (DDT), notamment pour les missions suivantes (arrêté du 12 janvier 2010 relatif aux missions
interdépartementales des directions départementales interministérielles) : surveillance des crues, prévision et
transmission de l'information sur les crues concernant les bassins hydrographiques et les cours d'eau ; police
de l’eau ; transport fluvial, police de la navigation sur le domaine public fluvial et gestion du domaine public
fluvial ; etc.
15
L’article 69 du décret du 29 avril 2004 modifié précise les conditions de mise en œuvre des compétences
inter-départementales des préfets de département mais cette disposition s’applique exclusivement à des
actions de coordination limitées dans le temps et ne concerne que la compétence des préfets (et non les
missions des services). Ce support juridique n’a donc pas été examiné de manière plus approfondie par la
mission IGAS-IGJS.
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1.2.3.
[90]
Les supports juridiques de l’inter-départementalisation sont variés mais
méconnus et n’obéissent pas à des règles d’emploi précises et partagées
La principale difficulté rencontrée par les acteurs en vue de la mise en place d’une interdépartementalisation réside dans le manque de clarté et la complexité des différents supports
juridiques existants (délégation de signature, délégation de gestion, engagements de service,
examen en CAR puis décision du préfet de région), d’autant que les possibilités d’utilisation de ces
supports varient en fonction de chacune des trois modalités à laquelle ils s’appliquent.
1.2.3.1.
[91]
[92]
L’usage de la délégation de signature, support a priori adapté à l’interdépartementalisation, est en réalité très contraint
Pour être régulière, une délégation de signature doit être prévue par une disposition législative
ou réglementaire. Les délégations de signature ne sont pas possibles entre préfets (au niveau
régional comme départemental) pour respecter les responsabilités des préfets qui représentent
chacun l'Etat et les ministres dans leurs territoires respectifs. Au-delà, la délégation de signature est
possible dans deux cas précis prévus par les textes (cf. : 1.2.2) :

entre préfets de département et directeur de DRJSCS (11° de l’article 43 conjugué aux
articles 18 et 24 du décret du 29 avril 2004 modifié) ;

entre préfets de département et directeur de DDCS(PP) d’un autre département (article 7 du
décret du 3 décembre 2009 sur les DDI et 3° de l’article 43 du décret du 29 avril 2004
modifié).
La délégation de signature, qui constitue une délégation de responsabilité, est a priori un bon
outil de mise en œuvre de l’inter-départementalisation puisqu’elle confie en totalité une mission à
une direction prestataire et permet également de réduire les délais, en diminuant le nombre d’allerretours entre le déléguant et le délégataire. Pour autant, sa mise en œuvre est très contrainte dans le
cadre de M3 (DD agit pour DD) puisqu’elle nécessite un arrêté du Premier ministre.
1.2.3.2.
Les autres supports juridiques (délégation de gestion, engagement de
service et examen en CAR) sont méconnus ou mal utilisés
[93]
Hors délégation de signature, il existe trois types de supports juridiques alternatifs permettant
de procéder à des inter-départementalisations (sans transfert de responsabilité).
[94]
La délégation de gestion permet à un service de l’État de confier à un autre service de l’État la
réalisation, pour son compte, d’actes juridiques, de prestations ou d’activités déterminées
concourant à l’accomplissement de ses missions. Il s’agit donc d’une forme de sous-traitance de
prestations entre services de l’État. Le décret n° 2004-1085 du 14 octobre 2004 relatif à la
délégation de gestion dans les services de l’Etat (cf. : pièce jointe n° 2) précise les modalités de
mise en œuvre de cet outil dont le champ d’application couvre l’ensemble des missions des
services territoriaux de l’Etat, mais pour une durée en principe limitée, éventuellement
reconductible. Elle fait l’objet d’un document écrit, une convention, qui précise la mission confiée
au délégataire, les modalités d’exécution financière de la mission ainsi que les obligations des
services intéressés. Elle n’implique pas que le préfet délégant ait autorité fonctionnelle sur le
service prestataire. Elle peut donc être conclue entre des entités n’ayant aucune relation
hiérarchique entre elles.
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[95]
L’engagement de service est applicable à toutes les DR intervenant pour le compte des DD,
qu’elles disposent d’unités territoriales (UT) ou non. Ce support peut donc être utilisé
exclusivement pour procéder à des inter-départementalisations de type M1 (DR agit pour DD). Ce
sont notamment la circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2008 relative à l’organisation de
l’administration départementale de l’Etat et le guide pour les relations de travail entre le niveau
régional et le niveau départemental du 26 mars 2010 qui font référence à ce mode de relations :
« Le concours des directions régionales, notamment à travers leurs unités territoriales, est précisé
par des engagements de service. Le DR devra présenter aux préfets de département des
engagements de service qui seront arrêtés par le préfet de région » (extrait du guide des relations
DR-DD).
[96]
Le CAR assiste le préfet de région dans l’exercice de ses attributions. Il est consulté sur les
orientations stratégiques de l’État dans la région et examine les moyens nécessaires à la mise en
œuvre des politiques de l’État. Son compte-rendu matérialise les décisions du préfet de région et
vaut instruction, tant pour les acteurs régionaux que pour les préfets de département et,
indirectement, les DDI. Le compte-rendu du CAR n’a pas vocation à être opposable dans la mesure
où il n’est pas rendu public mais s’impose aux administrations. Dans le cas d’une interdépartementalisation, un examen en CAR permet d’officialiser la délégation de gestion ou
l’engagement de service.
[97]
Ces supports juridiques alternatifs à la délégation de signature n’emportent aucune délégation
de responsabilité de la part du délégant ; ils sont de valeur juridique inégale, rarement connus, peu
ou mal utilisés et n’obéissent à aucune règle d’emploi précise et partagée. Sous ces réserves, la
délégation de gestion reste, avec l’examen en CAR, le support juridique approprié commun à toutes
les modalités de l’inter-départementalisation. La délégation de gestion est d’ailleurs, après la
délégation de signature, l’outil présentant la plus forte valeur juridique (il est prévu par décret),
contrairement à l’engagement de service (prévu par simple circulaire).
Recommandation n°1 :
Le ministère de l’Intérieur doit clarifier et mieux faire connaître
le cadre juridique de l’inter-départementalisation. Pour ce faire, il doit élaborer et diffuser,
en lien avec le SGG, un guide juridique de l’inter-départementalisation visant à déterminer
clairement les supports juridiques adaptés à chaque mode de coopération, et élaborer par
ailleurs des conventions types nécessaires à leur mise en œuvre.
Recommandation n°2 :
Sans attendre la diffusion de ce
d’administration centrale doivent promouvoir prioritairement :
guide,
les
directions

la délégation de gestion comme support de l’inter-départementalisation car elle allie
souplesse, simplicité et solidité juridique ;

la modalité M3 (DD agit pour DD) plus conforme à l’esprit de la RéATE et à la notion
d’inter-départementalisation, ou à défaut M1 (DR agit pour DD).
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Tableau 1 : Tableau récapitulatif des supports juridiques correspondants à chaque modalité
Fondement juridique
de l’interdépartementalité
Délégation de
signature (préfet
vers chef de service)
Délégation de gestion
Examen en
CAR
Engagements
de service
Oui, sur des missions
bien identifiées et pour
une durée limitée, à
l’exception des
missions d’expertise et
de conseil dont l’interdépartementalisation
est organisée par
l’article 2 du décret
DRJSCS du 10
décembre 2009
Oui (via un
engagement de
service en cas
de délégation de
signature d’une
part –
complémentaire
d’autre part en
cas de
délégation de
gestion)
Oui
Oui, sur des missions
bien identifiées et pour
une durée limitée
Oui
Non
Oui
Non
Oui
Non
Oui
- Prévue à l’article 2 du
décret DRJSCS du 10
décembre 2009
M1 (DR
agit pour
DD)
M2 (DD
agit pour
DR)
- Prévue à l’article 24
du décret préfet du 29
avril 2004 modifié
2 hypothèses :
DR agit pour DD de
la région (article 18 et
11° de l’article 43 du
décret préfet de 2004)
-Mentionnée dans le
guide des relations
entre niveaux régional
et départemental, dans
la synthèse des
synthèses du SGG
DR agit pour DD
autres régions (article
24 du même décret)
sous la condition
d’un arrêté du
ministre compétent
confiant la mission à
la DR
Non prévue
Non
- Prévue à l’article 7 du
décret DDI du 3
décembre 2009
M3 (DD
agit pour
DD)
Réseaux
d’experts
- Prévue à l’article 69
du décret préfet de
2004 pour des actions
de coordination
limitées dans le temps
(dispositif très
spécifique car d’une
part concerne la
compétence des préfets
et non les missions des
services et, d’autre
part, ne permet pas au
préfet coordonnateur
de prendre des
décisions opposables
en lieu et place des
préfets concernés par la
coordination)
Sans objet
Oui : article 7 du
décret DDI du 3
décembre 2009
(nécessité d’un arrêté
du Premier ministre)
+ 3° de l’article 43 du
décret préfet de 2004
Non
Oui, sur des missions
bien identifiées et pour
une durée limitée
Non
Source : Mission IGAS-IGJS
NB : le pôle de compétence n’est pas un outil opérant car il s’agit d’un support juridique infra-départemental.
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2.
[98]
L’EXPERTISE DE CINQ MESURES A PERMIS D’IDENTIFIER D’AUTRES
FREINS AINSI QUE DES FACTEURS FAVORABLES A L’INTERDEPARTEMENTALISATION
Dans les parties 2.1 et 2.2, la mission IGAS-IGJS s’appuie sur des exemples qui seront
développés dans la partie 2.3 et en annexes.
2.1.
[99]
Il existe des freins et des facteurs favorables à la démarche d’interdépartementalisation
De nombreux facteurs ou critères défavorables ou favorables à l’inter-départementalisation ont
été indiqués à la mission ou identifiés par elle lors des entretiens qu’elle a eus à différents niveaux.
L’absence ou l’insuffisance des moyens ont souvent été avancées comme motifs d’interdépartementalisation.
2.1.1.
Les freins à l’inter-départementalisation nécessitent une analyse au cas
par cas
2.1.1.1.
La perte de proximité
[100]
Questionnés sur les avantages et inconvénients de l’inter-départementalisation de certaines
missions aujourd’hui exercées par les DRJSCS ou les DDCS(PP), de nombreux interlocuteurs de la
mission ont mis en avant le risque de perte de proximité qu’elle induirait nécessairement.
[101]
Le risque apparaît comme réel pour toutes les missions qui exigent de fréquents échanges et
contacts physiques entre les responsables et/ou agents d’une direction et les partenaires de cette
direction. Ainsi en va-t-il des échanges avec les collectivités territoriales pour les dispositifs
cofinancés (cf. : subventions Acsé), avec les associations, opérateurs locaux et clubs sportifs pour
l’attribution des financements Etat (subventions, tarification, conventionnement des établissements
sociaux). Ainsi en va-t-il également des échanges avec les usagers lorsqu’un service de l’Etat sert
une prestation individuelle, intervient dans son attribution (aide sociale aux personnes âgées,
handicapées et sans domicile fixe) ou délivre un document ou un titre (cf. : diplôme, certificat
d’aptitude, carte professionnelle). Dans le premier cas, le besoin de proximité n’est pas seulement
lié à la géographie mais résulte de l’organisation institutionnelle et des principes de décentralisation
et de déconcentration qui obligent les communes, départements et régions d’une part, et services de
l’Etat d’autre part, à travailler ensemble, à coopérer voire à co-piloter certaines politiques qui, de
fait, sont locales. Dans le second cas, le besoin de proximité est essentiellement géographique
puisque la proximité se mesure alors par la distance ou le temps de trajet qui sépare une
administration de ses usagers. Notons que dans le cadre des politiques JSCS, la proximité
s’applique de façon prédominante plutôt vis-à-vis des partenaires des services territoriaux de l’Etat
que des usagers.
[102]
Il convient de garder en mémoire que la proximité constitue l’un des principes fondateurs de la
RéATE : « La circonscription régionale devient le niveau de droit commun du pilotage des
politiques de l’Etat sur le territoire » alors que « L’organisation départementale obéit à une
logique différente. Elle doit être conçue pour répondre aux besoins des citoyens sur le
territoire ». 16 . La proximité avec les usagers apparaît donc comme inscrite dans les gènes du
niveau départemental et donc comme un déterminant fort des missions des DDCS(PP). De la même
façon, la RéATE a été l’occasion de réaffirmer la nécessité d’un lien de proximité entre les services
de l’Etat et les collectivités locales : « a été retenu le principe selon lequel l’administration
territoriale de l’Etat à l’échelon départemental devait être organisée à partir des besoins
prioritaires de la population et devait faciliter un dialogue efficace avec les élus locaux… » 17 .
16
17
Circulaire premier ministre n°5285/SG du 19 mars 2008.
Circulaire premier ministre n°5316/SG du 7 juillet 2008.
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[103]
Si le besoin de proximité doit être pris en considération dans l’analyse et le choix des missions
inter-départementalisables puisque les trois modalités possibles de l’inter-départementalisation
conduisent nécessairement à éloigner les usagers et partenaires de la DRJSCS ou de la DDCS(PP)
bénéficiaire, il ne doit cependant pas pour autant être utilisé comme prétexte pour refuser a priori
d’inter-départementaliser une mission. Cette problématique du risque de perte de proximité est
présente dans chacune des quatre mesures (hors réseaux d’experts) d’inter-départementalisation
expertisées par la mission IGAS–IGJS, tout particulièrement dans les mesures relatives à
l’instruction des demandes de subvention Acsé et au CAEPMNS. Il a parfois fallu trouver un
compromis, ce qui montre que seule une analyse au cas par cas de chaque mission, de ses enjeux,
de ses bénéficiaires et des processus de travail associés, permet de valider ou non le besoin de
proximité et de doser les aménagements qui peuvent lui être apportés.
2.1.1.2.
La perte d’attractivité pour les DDCS(PP) et leurs agents
[104]
Là encore, plusieurs des interlocuteurs de la mission ont fait valoir le risque de perte
d’attractivité pour les services territoriaux de l’Etat qu’induirait nécessairement l’interdépartementalisation de certaines missions aujourd’hui exercées par les DRJSCS ou d’autres
DDCS(PP). L’argument vaut essentiellement pour les DDCS(PP) car c’est sur elles que, dans la
modalité M1 (DR agit pour DD), pèse le risque de voir les agents privilégier une affectation en
DRJSCS plutôt qu’en DDCS(PP) au motif que le métier y est plus intéressant et/ou les fonctions
plus variées et/ou les responsabilités plus importantes.
[105]
Cette problématique est étroitement liée au risque de dévitalisation des DDCS(PP) sur lequel
l’attention de la mission IGAS-IGJS a été plusieurs fois attirée, tant au niveau national que local.
Le sujet est d’autant plus sensible que la création récente des ARS et de leurs délégations
territoriales a fréquemment été vécue par les agents des services territoriaux de l’Etat du secteur
social - santé comme une première et importante étape de la dévitalisation des ex directions
régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales (DRASS) – DDASS (notamment
pour les cadres de catégorie A). La création des DRJSCS a également été vécue comme
« dévitalisante » pour les DDCS(PP), les DRJSCS ayant alors, d’après les acteurs rencontrés par la
mission IGAS-IGJS, attiré les agents les plus jeunes et les plus dynamiques.
[106]
S’agissant du CAEPMNS 18 , la mission IGAS-IGJS considère que l’argument ne peut pas être
retenu dans la mesure où la proposition d’inter-départementalisation qui est faite ne vise pas à
retirer à l’ensemble des DDCS(PP) l’organisation des sessions de CAEPMNS mais à la concentrer
sur une ou quelques-unes d’entre elles selon des critères liés à la géographie de la région, à la
localisation de la demande et des installations nautiques, et à la démographie régionale des maîtres
nageurs sauveteurs.
[107]
S’agissant de l’homologation des enceintes sportives, le nombre de dossiers est trop faible pour
que cette mission puisse être considérée comme attractive.
[108]
S’agissant de la mesure de libre établissement / libre prestation de service et compte tenu du
faible nombre de dossiers à traiter d’une part, et de la nécessité de connaissances pointues sur un
champ étendu d’autre part, l’ensemble des interlocuteurs de la mission IGAS-IGJS a considéré
pertinente une concentration de l’expertise. Pour les directions qui seraient amenées à réaliser
l’instruction technique des dossiers pour d’autres directions, l’inter-départementalisation pourrait
devenir un facteur d’attractivité au travers du développement d’une expertise rare sur telle ou telle
activité.
[109]
Là encore, la solution réside donc dans un compromis, et seule une analyse au cas par cas de
chaque mission, de ses enjeux, des conditions de son exercice par les agents en charge de sa mise
en œuvre et des processus de travail associés, permet de valider ou non les contraintes d’attractivité
et de doser les aménagements qui peuvent lui être apportés.
18
Il s’agit de la vérification des aptitudes et des connaissances des maitres nageurs sauveteurs à poursuivre
l’exercice de leur activité professionnelle, tout particulièrement en matière de sécurité.
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2.1.2.
[110]
[111]
A ce stade de la réflexion, la mission IGAS-IGJS estime nécessaire d’aborder la question de la
distinction traditionnelle entre « front office » et « back office ». Cette distinction, même si elle
reste pertinente dans certaines situations et notamment dans l’organisation interne des directions
(en particulier pour les prestations et services en mode « guichet »), est difficilement applicable en
matière d’inter-départementalisation des missions et tâches des DRJSCS et DDCS(PP) dans la
mesure où :

elle soulève d’importants problèmes pratiques liés à la nécessité de transmettre au moins
deux fois les dossiers à instruire entre la direction bénéficiaire et la direction prestataire :
a minima, une fois dans un sens pour instruction, une seconde fois en retour pour signature
par la direction responsable. Rares sont par ailleurs aujourd’hui les dossiers dématérialisés
et/ou les procédures reposant sur des systèmes d’information partagés (parmi les cinq
mesures expertisées par la mission, l’instruction des demandes de subventions Acsé est la
plus dématérialisée). Ces aller-retour papier induisent des délais supplémentaires alors
même que l’administration est souvent contrainte d’instruire et de répondre au demandeur
dans des délais précis et courts imposés par la réglementation (cf. : la réglementation
européenne dans le cas de la mesure « libre prestation de service / libre établissement ») ;

elle est à l’origine d’une perte de sens et d’intérêt du travail pour les agents auxquels il est
alors demandé de réaliser des tâches purement administratives « pour compte d’autrui », ce
qui nuit à l’attractivité de la direction prestataire ;

chaque dispositif, chaque politique, chaque budget et chaque bénéficiaire obéit à des règles
de gestion si spécifiques et s’inscrit dans un cadre partenarial si singulier qu’il est très
complexe, voire impossible, sauf au prix d’un alourdissement de la procédure susceptible
de se traduire par une perte d’efficacité, de segmenter en deux niveaux et deux sites le ou
les processus administratifs associés ;

elle présente enfin le risque, déjà cité, en particulier dans la modalité M1 (DR agit pour
DD), de se traduire par une dévitalisation de la DDCS(PP) assurant le « front office ».
Parmi les mesures expertisées par la mission IGAS-IGJS, l’inter-départementalisation des
demandes de LE-LPS et de l’instruction des demandes de subventions Acsé excluent donc, pour les
raisons ci-dessus exposées, l’introduction du distinguo « front office » - « back office » ; en
l’espèce, c’est la totalité du processus qu’il est suggéré de faire exercer par une DDCS(PP)
« urbaine » au bénéfice de sa voisine « rurale ».
2.1.3.
[112]
Le distinguo “front office” / “back office” n’est pas suffisamment opérant
pour inter-départementaliser
Les facteurs favorables à l’inter-départementalisation sont à identifier et à
promouvoir par le niveau régional
A contrario, la mission IGAS–IGJS a identifié deux facteurs favorables à l’interdépartementalisation.
2.1.3.1.
[113]
La rareté des compétences
Ainsi en est-il de l’exigence d’un niveau d’expertise technique pointu, ou de compétences
spécifiques voire d’une habilitation (parfois liée à l’appartenance à un corps disposant de pouvoirs
propres). Parmi les mesures analysées par la mission IGAS-IGJS, les « réseaux d’experts » et la
mesure « libre établissement / libre prestation de service » relèvent au premier chef de cette
catégorie ; il en va de même, mais de façon moins prégnante, pour l’instruction des demandes de
subvention Acsé et l’homologation des enceintes sportives.
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[114]
Dans ce cas, la spécialisation va de pair avec la rareté des agents qui la possèdent et
l’impossibilité d’exiger de chaque direction qu’elle dispose ou entretienne en son sein tout le
spectre des qualifications aussi bien dans des domaines techniques (par exemple : analyse
financière et comptable pour l’étude des budgets des associations, connaissance des conditions
d’octroi de l’allocation adulte handicapé ou AAH) que sur des segments de politiques publiques
(par exemple : sports et handicap, lutte contre les discriminations).
[115]
L’érosion des effectifs combinée à l’absence de mobilité géographique imposée ont pour
conséquences une raréfaction et une répartition aléatoire des compétences. Beaucoup de services
territoriaux de l’Etat, notamment les plus petits, n’ont pas ou plus la masse critique leur permettant
de disposer ou d’entretenir toutes les compétences nécessaires à l’exercice de leurs missions. Ainsi
dans le Loir-et-Cher, hors politique de la ville et logement, la DDCS(PP) ne dispose-t-elle plus que
de six agents (huit en plafond d’emploi mais six effectivement présents) pour traiter de l’ensemble
du champ social, dont un seul de catégorie A.
[116]
La seule solution pour faire face à une telle situation est de mettre en commun les compétences
rares, soit en demandant aux directions qui possèdent un spécialiste d’exercer certaines missions
des directions qui n’en possèdent pas (nous nous situons là sur le champ des trois modalités), soit,
lorsque la mission ne nécessite que des actions ponctuelles et limitées dans le temps, en identifiant
le spécialiste d’un sujet au niveau régional et en le désignant comme référent ou personne ressource
dans son domaine d’expertise. C’est bien entendu le niveau régional qui est le mieux placé pour
cartographier les besoins et l’existant en compétences rares, répartir en conséquence les missions
entre les directions et/ou conduire une politique de gestion des ressources humaines et de formation
permettant d’acquérir ou de développer la ou les expertises manquantes (cf. : infra).
2.1.3.2.
Les écarts de volume d’activité entre directions
[117]
L’existence de volumes d’activité très disparates entre DDCS(PP) peut justifier, notamment sur
des processus complets, que la DDCS(PP) ayant un gros volume « absorbe » l’activité de celle,
géographiquement proche, dont l’activité est faible.
[118]
Dans les « petites » directions, c’est souvent une fraction modeste d’ETP qui assume certaines
missions ou gère certains processus en plus d’autres missions et tâches, alors que dans les
« grandes » directions, c’est un (ou plusieurs) ETP qui se consacre à la même mission, du simple
fait qu’elle génère un volume d’activité, notamment en nombre de dossiers à instruire, plus, voire
beaucoup plus, élevé.
[119]
Parmi les cinq mesures expertisées par la mission, quatre d’entre elles présentent de grandes
différences de volumes dans le nombre de dossiers traités : l’instruction et le suivi administratif des
demandes de subventions Acsé, l’homologation des enceintes sportives, la mesure « libre
établissement / libre prestation de service » et le CAEPMNS, mais de façon moins nette. Il s’agit là
de tâches d’instruction de dossiers ou de prestation de service qu’il peut être intéressant, pour une
DDCS(PP) ayant peu de dossiers (ou d’usagers), de confier à une DDCS(PP) (= M3) ou une
DRJSCS (= M1) ayant un fort volume de dossiers (ou d’usagers). Ceci n’est envisageable qu’en
l’absence d’un besoin affirmé de proximité (cf. : 2.1.1.1).
[120]
C’est là encore le niveau régional qui est le mieux placé pour identifier les écarts d’activité et,
en tant que RBOP, susciter les coopérations inter-départementales pertinentes.
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2.1.4.
C’est à partir d’une analyse des métiers, des compétences et des processus que
la démarche d’inter-départementalisation doit se développer
[121]
Nombre des propositions d’inter-départementalisation qui ont été faites à la mission IGASIGJS étaient justifiées par le fait qu’il n’y avait plus (ou qu’il n’y aurait bientôt plus) de personnel
en nombre ou en qualité capable de remplir la mission ou de réaliser la tâche (cf. : AAH, logement
social, droit des femmes). Mais lorsque la mission a étudié dans le détail les conditions précises de
mise en œuvre de la proposition, il s’avérait le plus souvent que l’inter-départementalisation était
techniquement et juridiquement peu réaliste, ou qu’elle allait à l’encontre du principe de proximité
et/ou de l’attractivité de la direction. A l’inverse, d’autres facteurs, indépendants du seul problème
d’effectifs, ont été mis en avant (notamment la rareté des compétences ou la disparité de volume
d’activité entre directions).
[122]
Le critère de l’absence de moyens humains disponibles ne peut en effet suffire à justifier une
mesure d’inter-départementalisation ; il est théorique et non opérant dans un contexte de raréfaction
généralisée des moyens et risque d’ouvrir la perspective de « fausses bonnes solutions » dans la
mesure où il a pour conséquence de déplacer le problème d’un service à l’autre.
[123]
Il en va de même, mais dans une moindre mesure, du caractère saisonnier d’une activité dans
une DDCS(PP) qui la conduirait à obtenir de la DRJSCS ou d’une autre DDCS(PP) ayant une
charge moindre un renfort temporaire en agents. Ce critère n’est, en dehors du cas particulier des
fonctions de contrôle (habilitations rares) et des fonctions d’expertise (cf. : supra), pas pertinent dès
lors que la DDCS(PP) de renfort est elle-même confrontée à des problèmes d’effectifs.
[124]
De façon générale, les vacances de postes et les réductions d’effectifs, s’ils peuvent
logiquement constituer le facteur déclenchant d’une démarche d’inter-départementalisation, ne
peuvent en aucun cas en sous-tendre la réflexion et la réalisation car ce sont les métiers et les
compétences et/ou la nécessité de rationaliser les processus qui peuvent seuls guider la démarche,
la rendre réaliste et légitime. Cette affirmation n’exclut pas que des gains en temps agents soient
possibles.
Recommandation n°3 :
Fonder la démarche de l’inter-départementalisation sur une
réflexion à conduire au niveau régional sur les métiers, les compétences, l’optimisation des
moyens et la rationalisation des processus (cf. : recommandation 7).
2.2.
[125]
Le processus de sélection a conduit à choisir cinq mesures représentatives
de l’action des directions départementales
Sur le fondement de ces analyses, la mission IGAS-IGJS a sélectionné cinq mesures dans le
cadre d’une démarche itérative.
2.2.1.
Les directions d’administration centrale et les services territoriaux de l’Etat
puis le SG sont intervenus dans la démarche de sélection
[126]
La sélection des missions susceptibles d’être inter-départementalisées s’est faite en plusieurs
étapes exposées dans l’introduction du présent rapport.
[127]
Après avoir rencontré les DAC et visité deux régions, la mission a, conjointement avec le SG,
listé et étudié l’ensemble des différentes propositions d’inter-départementalisation faites au niveau
central puis, lors des premiers déplacements, au niveau local. Au final, sur 55 propositions d’interdépartementalisation initialement recensées, 45 ont, dans un premier temps, été retenues, une fois
éliminées les propositions « hors sujets » (par exemple, problème relevant d’une gestion de projet,
problème de processus ou de système d’information). Sur ces 45 missions, neuf ont été regroupées
dans une catégorie particulière intitulée « réseaux d’experts ».
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[128]
La mission a ensuite analysé chacune des 36 missions restantes avec ses correspondants au SG
au regard des objectifs qui lui avaient été fixés. Ainsi, ont été successivement éliminées les
missions ICE, celles devant donner lieu à simplification, transfert, celles dont le cadre est en forte
évolution (cf. : régionalisation suite aux travaux du SGG), celles qui font l’objet d’un travail de la
part de la DGME (cf. : centre national pour le développement du sport / CNDS) et celles pour
lesquelles l’inter-départementalisation n’apparaît pas pertinente pour diverses raisons. Cinq
missions / processus sont apparus in fine intéressants à analyser. La mission IGAS-IGJS et le SG se
sont accordés pour que soit étudiée la faisabilité de ces cinq mesures.
[129]
Trois concernent le champ du sport (homologation des enceintes sportives, demandes de LELPS d’éducateur sportif, organisation du CAEPMNS), une porte sur la politique de la ville
(procédure d’instruction et de suivi administratif des demandes de subventions Acsé) et la dernière
est de nature transversale (constitution de « réseaux d’experts »).
[130]
Plusieurs remarques peuvent être faites sur les conditions d’élaboration de ce choix final et sur
le contenu des entretiens qui y ont conduit :
[131]

comme déjà dit, les DAC, ouvertes à la démarche d’inter-départementalisation, n’ont
généralement pas été en mesure d’émettre beaucoup de propositions opérationnelles ; elles
ont été relativement neutres sur les modalités de l’inter-départementalisation, mais
attentives à la mise en œuvre effective des politiques publiques et à la consolidation de
leurs résultats, permettant de rendre compte aux ministres et au Parlement ;

les autorités en charge de la politique de la ville (SG-CIV et Acsé) ont témoigné d’une
certaine écoute et de prudence face aux innovations proposées ;

hors cas particulier des réseaux d’experts, la mission IGAS-IGJS n’a pas pu s’appuyer sur
des exemples de « bonnes pratiques », les quelques pratiques observées étant, de plus,
fragiles juridiquement (cf. : partie 1) ;

la mission IGAS-IGJS observe l’absence de dispositif de remontée d’informations sur les
pratiques existantes ;

la plupart des propositions d’inter-départementalisation présentées par les DDCS(PP) sur le
terrain ont été fondées par la diminution des effectifs déjà constatée ou à venir, et par le
souci de « trouver des solutions », si possible pérennes ;

c’est souvent le secteur du sport qui a fait l’objet de propositions, peut-être en raison de la
variété de ses finalités (santé, intégration sociale, éducation, vie associative) et de ses
modalités (règlementation, certification, accompagnement de projets individuels ou
associatifs) ;

en revanche, le secteur cohésion sociale n’a pas fait l’objet de propositions pertinentes,
sans doute du fait que les préfets considèrent que la protection des populations fragiles ne
peut actuellement être inter-départementalisée.
La démarche incrémentale suivie par la mission IGAS–IGJS débouche sur une sélection de
cinq mesures retenues pour expertise. Pour autant, il ne faut pas en déduire que d’autres missions
ne sont pas inter-départementalisables. En effet :

l’impréparation des esprits, la multiplicité des travaux en cours sur les missions des
DRJSCS et des DDCS(PP), notamment ceux pilotés par le SGG, et l’absence de mode
d’emploi préexistant en matière d’inter-départementalisation expliquent sans doute que les
propositions recueillies par la mission IGAS-IGJS étaient dans l’ensemble, hors le cas
particulier des « réseaux d’experts », peu pertinentes ou inadaptées ;

comme il est dit dans la partie 3 de ce rapport, la clarification des concepts, l’identification
des outils et la définition d’un mode d’emploi devraient permettre d’ouvrir le champ des
possibles. Les cinq mesures que la mission IGAS-IGJS a expertisées doivent donc être
considérées comme des cas d’étude susceptibles de donner lieu à transposition et de
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dégager des enseignements utiles pour construire un mode d’emploi – nécessairement
inter-ministériel - de l’inter-départementalisation.
2.2.2.
Les mesures choisies illustrent de fait plusieurs « familles » de l’action
quotidienne des DDCS(PP)
[132]
La procédure LE-LPS s’inscrit dans l’application du droit européen, souvent encore méconnue,
voire redoutée par son apparente complexité. Elle concerne à la fois le champ de la certification et
celui de la formation ; elle comprend un impératif de délai de réponse à l’usager et la formalisation
d’une décision préfectorale. Son analyse révèle que sont déjà mis en place des systèmes d’interdépartementalisation (rôle de la DDCS de l’Isère et de la DRJSCS d’Aquitaine) dans certains
contextes spécifiques.
[133]
La procédure d’homologation des enceintes sportives relève de la police administrative, rôle
exercé par une commission (la commission consultative départementale de sécurité et
d’accessibilité ou CCDSA) dont la composition peut constituer un levier de l’interdépartementalisation.
[134]
L’organisation du CAEPMNS pose la question de l’articulation entre les rôles respectifs des
directions régionales, des directions départementales et de l’établissement public de formation
qu’est un CREPS (centre de ressources, d’expertise et de performance sportives) dans une région
(ou inter-région).
[135]
Les subventions de l’Acsé illustrent une « famille » particulière d’action des administrations
déconcentrées, les décisions d’octroi d’aides financières au terme d’une procédure d’instruction de
dossiers. Cette problématique est enrichie ici par le pilotage central exercé par un établissement
public national, l’Acsé, dont les préfets sont les délégués régionaux ou départementaux.
[136]
Les « réseaux d’experts » représentent quant à eux une forme de mutualisation applicable à
quasiment tous les champs (cohésion sociale, sport, jeunesse…) et déclinable sous une large
gamme de possibilités, allant du simple échange de savoir-faire ou de connaissance à la conduite
concrète d’actions déterminées sur le terrain.
[137]
Dans les cinq analyses présentées, l’applicabilité des trois modalités retenues par la mission
IGAS-IGJS a été recherchée, plutôt que de privilégier a priori l’une ou l’autre des modalités.
2.3.
[138]
Les cinq analyses détaillées et leurs conclusions font chacune l’objet d’une annexe, présentées
dans les annexes 2 à 6.
2.3.1.
[139]
L’analyse des cinq mesures montre que l’inter-départementalisation est
possible dans des conditions techniques propres à chacune d’elles
Gestion des demandes de LE-LPS d’éducateur sportif : développer une
logique inter-régionale sur le modèle des activités à environnement spécifique
L’analyse de la gestion des demandes de LE-LPS d’éducateur sportif a montré que la forte
variation du nombre de dossiers déposés d’un département à l’autre et la très grande technicité que
leur instruction requérait étaient des facteurs favorables à son inter-départementalisation. Malgré
des délais très contraints (l’administration doit répondre sous un mois à une demande de LPS et
sous 3 mois à une demande de LE), la mission IGAS-IGJS a considéré que l’informatisation en
cours, la mise à disposition d’une base nationale opérationnelle en 2012 et le recours à des experts
nationaux étaient de nature à faciliter les coopérations en matière de LE-LPS.
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[140]
Néanmoins, compte tenu du droit commun de l’exercice de la profession d’éducateur sportif en
France et des compétences préfectorales en matière de sécurité des usagers et de contrôle des
établissements et des éducateurs sportifs qui y travaillent, la mission IGAS-IGJS a estimé que le
dépôt de la demande de LE-LPS, ainsi que la délivrance de la carte professionnelle en cas de LE,
doivent se faire dans la DDCS(PP) bénéficiaire, dans laquelle le professionnel exercera à titre
principaL. En revanche, l’acte qui clôture l’instruction relative à la reconnaissance des
qualifications (attestation pour le LE et récépissé de LPS) doit être de la responsabilité de la
direction prestataire via une délégation de signature.
[141]
La mission IGAS-IGJS a étudié plusieurs possibilité d’inter-départementalisation de
l’instruction des dossiers (comprise à partir du dépôt du dossier jusqu’au récépissé de LPS et à
l’attestation de reconnaissance des qualifications pour le LE). Au terme de son analyse, elle estime
qu’au-delà de l’instruction administrative des dossiers, les directions prestataires auraient un vrai
intérêt à développer une véritable expertise au fond sur une APS (ou quelques APS) en particulier,
toujours en lien avec les conseillers techniques sportifs auprès des ligues régionales ou comités
régionaux des fédérations sportives et des inspecteurs coordonnateurs. Si la désignation de la
DRJSCS ou d’une DDCS(PP) de la région pour traiter la totalité des demandes d’une région est
possible, la mission IGAS-IGJS lui préfère une solution permettant véritablement de capitaliser
cette expertise très technique sur quelques directions au niveau national (par exemple, celles où
exercent les inspecteurs coordonnateurs) à travers :
[142]
[143]

soit l’inter-départementalisation de la totalité de la gestion des demandes de LE-LPS au
profit d’une DRJSCS (voire 2 ou 3 DRJSCS) en France à l’instar de ce qui existe pour les
activités à environnement spécifique ;

soit l’inter-départementalisation de la totalité de la gestion des demandes de LE-LPS au
profit d’une DDCS(PP) (voire 2 ou 3 DDCS(PP)) en France s’il existe un pôle d’expertise,
des synergies et/ou une volonté de développer une expertise sur une (ou quelques) APS.
Ces inter-départementalisations ne nécessiteraient pas obligatoirement de phase
d’expérimentation mais pourraient utilement se servir des expériences des régions Provence-AlpesCôte d’Azur (PACA) et Rhône-Alpes. En revanche, le pilotage de la DS serait indispensable afin :

de mettre en avant les avantages de l’inter-départementalisation en matière de LE-LPS ;

et surtout, d’identifier les directions « pilotes » sur telle ou telle APS, en lien fort avec les
services territoriaux de l’Etat ; cette tâche devrait être facilitée par la production en routine,
à compter de 2012, de statistiques relatives à la gestion des LE-LPS.
Enfin, ces inter-départementalisations n’ont de sens que si les délais de traitement des
demandes ne sont pas diminués (projet en cours de discussion au niveau européen 19 ).
2.3.2.
[144]
Homologation des enceintes sportives : assouplir les conditions de nomination
dans les commissions départementales
L'homologation des enceintes sportives est une procédure de police administrative. Elle en
revêt donc certaines des caractéristiques :

19
dépôt par le demandeur d'un dossier strictement composé au regard d'un texte
réglementaire ;
Cf. : annexe 3 ; le Livre Vert « moderniser la directive sur les qualifications professionnelles » qui porte
sur l’ensemble du champ de l’ordonnance 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications
professionnelles propose, dans le champ du sport, entre autres, une réduction des délais administratifs de
gestions des demandes de LE-LPS, l’accès partiel à une profession (dissocier le ski du snowboard), et
l’allègement des dispositions en fonction de la nationalité, propositions qui seraient de nature à remettre en
cause l’organisation actuelle
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
instruction du dossier par l'administration et étude de la conformité aux normes fixées par
le texte ;

rédaction et publication d'un acte administratif par l'autorité compétente, soit ici une
autorisation préalable à l'ouverture au public de l'enceinte sportive concernée, délivrée par
le préfet de département.
[145]
La segmentation des opérations laisse apparaitre une possible application des outils juridiques
recensés pour la mise en œuvre de l'inter-départementalisation.
[146]
Ainsi, le mécanisme d’inter-départementalisation entre DDCS(PP) prévu à l'article 7 du décret
n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux DDI a-t-il été étudié par la mission IGAS-IGJS. Mais
sa forme - il suppose un arrêté du Premier ministre - parait peu compatible avec le caractère
aléatoire des homologations d'enceintes sportives prévues dans un avenir proche 20 . De plus, ce
mécanisme suppose nécessairement l'identification préalable des compétences particulières
recherchées, pour permettre ensuite, dans l'arrêté du Premier ministre, la désignation précise des
DDI en charge des missions ainsi définies. A la lourdeur formelle s'ajoute donc une lourdeur du
travail préalable disproportionné avec le gain attendu, sauf à procéder à une répartition arbitraire
des charges de travail.
[147]
Le mécanisme de la délégation de gestion parait plus souple puisqu'il est défini dans le décret
de 2004 précité comme « l'acte par lequel un ou plusieurs services de l'Etat confient à un autre
service de l'Etat, pour une durée limitée éventuellement reconductible, la réalisation, pour leur
compte, d'actes juridiques, de prestations ou d'activités déterminées concourant à
l'accomplissement de leurs missions. »
[148]
Mais il se heurte lui aussi - comme le précédent - à la question de la définition des « prestations
ou [des] activités déterminées concourant à l'accomplissement de leurs missions », car en réalité,
celles-ci ne sont pas exercées par un « service », mais pour une grande partie, par une commission
départementale, à savoir la CCDSA (commission consultative départementale de sécurité et
d’accessibilité).
[149]
La CCDSA est précisément définie par le décret n° 95-260 du 8 mars 1995. Sa modification est
actuellement envisagée dans le cadre d’un groupe de travail piloté par le ministère de l’Intérieur. Le
directeur de la DDCS(PP) - en charge des homologations d'enceintes sportives dans son
département - fait partie de cette commission. Actuellement, il s'agit strictement du DDCS(PP) du
département concerné.
[150]
Le DDCS(PP) ou son suppléant sont donc supposés posséder les compétences nécessaires à la
conduite de la procédure, y compris dans la phase qui relève en fait de la CCDSA. Or, la mission
IGAS-IGJS a pu constater que les compétences requises ne sont plus disponibles dans l'ensemble
des départements. En conséquence, elle estime qu’il convient de pouvoir aller les rechercher là où
elles existent.
[151]
A cette fin, la modification envisagée du décret précité permettrait d’explorer la piste d'une
plus grande souplesse dans la désignation par les préfets des membres de leur commission
départementale. Cette désignation pourrait ne plus obéir à une règle d'irrédentisme départemental,
mais permettre la mobilisation de la compétence recherchée. Ainsi, un article du décret sus
mentionné permettant la désignation par le préfet de département du DRJSCS ou d'un DDCS(PP)
de la région et d'un suppléant (qui est souvent le spécialiste recherché) serait de nature à permettre
l'inter-départementalisation (DR agit pour DD ou DD agit pour DD) de l’homologation des
enceintes sportives.
20
En effet, le nombre d’homologations à venir dépend des décisions des collectivités territoriales, décisions
elles-mêmes conditionnées par la mobilisation de financements.
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
37
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2.3.3.
Certificat d’aptitude à l’exercice de la profession de maître nageur sauveteur :
rationnaliser l’organisation en la confiant à moins de départements
[152]
L'analyse des textes a montré que l'inter-départementalisation du CAEPMNS était possible.
L'observation des pratiques indique qu'elle est mise en œuvre dans les trois régions fort différentes
de l'échantillon de la mission IGAS-IGJS, tant par la taille (deux départements pour l'une, six pour
une autre, huit pour la troisième) que par la présence ou non d'un établissement public de formation
(CREPS).
[153]
L'examen des flux d'usagers a montré que sur ce plan également, l'inter-départementalisation
était une réalité, l'enjeu pour le public concerné étant ici celui de l'autorisation d'exercer une
profession, à titre permanent ou saisonnier selon les situations, mais enjeu majeur dans tous les cas.
[154]
En revanche, les modalités de mise en œuvre ont montré une certaine diversité, celle-ci va de la
planification organisée par la DRJSCS en Alsace, avec appui logistique du CREPS et collaboration
des agents des DDCS(PP), à l'organisation autonome par les DDCS(PP), avec ou sans la
collaboration du CREPS, dans les deux autres cas.
[155]
Cette diversité a été soumise à une analyse de la performance, dont les résultats montrent
clairement que des gains en ETP sont possibles avec une rationalisation accrue, passant par une
coordination des calendriers, la fixation de seuils, au moins indicatifs, pour le nombre de stagiaires
par session et par le respect des normes réglementaires relatives au programme des sessions.
[156]
Une modification des textes relatifs au CAEPMNS, datant de presque trente ans (arrêté et
circulaire de 1983), pourrait permettre cette rationalisation en même temps que de clarifier les
possibilités d'inter-départementalisation.
[157]
En conclusion, la mission IGAS-IGJS considère que, sur la base de l’échantillon des trois
régions étudiées qui révèle des pratiques et des situations très contrastées :
[158]

il apparaît aujourd’hui possible, dans les régions où le nombre de stagiaires par
département et par session est inférieur à 20 - 30 (cf. : région Centre), de concentrer, dans
un ou plusieurs départements d’une même région (voire de régions différentes proches),
l’organisation matérielle des sessions ;

l’inter-départementalisation de cette organisation pourrait contribuer à une telle
optimisation et donc, ce faisant, à réduire les charges que ces sessions induisent pour les
DDCS(PP).
La généralisation de l’inter-départementalisation pourrait donc être mise en œuvre, selon les
modalités M3 (DD agit pour DD) ou à défaut M1 (DR agit pour DD), dans les régions dans
lesquelles la DS mettrait en évidence que l’offre de formation n’est aujourd’hui pas optimale 21
(cf. : région Centre).
2.3.4.
[159]
Procédure d'instruction et de suivi administratif des demandes de subventions
Acsé : concentrer les volumes d'activité en préservant la proximité
Après avoir analysé la procédure d’instruction et de suivi administratif des demandes de
subventions de l'Acsé, la mission IGAS-IGJS a constaté une très grande diversité des volumes
d’activité entre départements. Cette disparité des volumétries constitue le critère sur lequel la
mission IGAS-IGJS a fondé son expertise de l’inter-départementalisation, considérant que cette
démarche pouvait s’envisager pour les départements ayant une activité inférieure à 50 dossiers
instruits annuellement. La rénovation en cours du système d’information GIS PRO constitue
d’ailleurs un levier en faveur de cette inter-départementalisation.
21
L’échantillon sur lequel a porté l’étude de la mission et l’absence de données nationales disponibles n’ont
pas permis à la mission d’identifier ces régions.
38
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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[160]
Sur la base de ce constat, la mission IGAS-IGJS a bâti deux scénarii : l'interdépartementalisation partielle, avec segmentation des opérations d'instruction et de suivi
administratif des demandes de subvention (scénario n°1), et l'inter-départementalisation totale
(scénario n°2). Le support juridique est le même quel que soit le scénario envisagé, à savoir la
délégation de gestion. A chacun de ces deux scénarii ont été appliquées les modalités M1 (DR agit
pour DD) et M3 (DD agit pour DD). Le bilan avantages / inconvénients en a été dressé.
[161]
Le scénario d’inter-départementalisation partielle selon les modalités M1 (DR agit pour DD)
ou M3 (DD agit pour DD) n’a pas paru convaincant à la mission. Les avantages de la centralisation
des tâches administratives sont en effet moindres que les inconvénients provoqués par la lourdeur
des procédures nouvelles et les pertes de temps ainsi engendrées. Par conséquent, la mission IGASIGJS a jugé le scénario d'inter-départementalisation partielle trop peu pertinent pour être retenu.
[162]
Le scénario d'inter-départementalisation totale a été lui aussi décliné selon les deux modalités
M1 (DR agit pour DD) et M3 (DD agit pour DD). La modalité M1, dont le champ d’application a
été limité aux DDCS(PP) situées dans le chef lieu de région, est apparue inapplicable en l’absence
de directions départementales éligibles (ayant une volumétrie inférieure à 50 dossiers instruits). En
revanche, la modalité M3, bien que présentant certains inconvénients, a été retenue par la mission
IGAS-IGJS à titre expérimental, et sous plusieurs conditions. Cette hypothèse évite une
segmentation contre-productive de la procédure tout en permettant de concentrer les volumes
d’activité et de mieux mobiliser les compétences. Elle se heurte cependant à des obstacles
importants dans la mesure où elle peut contrevenir aux besoins de proximité impliquée par la
procédure. Elle est en ce sens unanimement condamnée par les acteurs locaux.
[163]
Par conséquent, l’expérimentation préconisée par la mission IGAS-IGJS serait dans un premier
temps limitée aux départements dont le volume d’activité est inférieur à 30 dossiers annuellement
traités (une quinzaine de départements seraient éligibles). La mission IGAS-IGJS insiste également
sur la nécessité de réunir les conditions de réussite développées en annexe. Seule cette phase
d’expérimentation permettra in fine de déterminer la faisabilité et la pertinence de la démarche, en
particulier au regard des enjeux liés à la proximité entre le prestataire et le terrain.
2.3.5.
« Réseaux d’experts » : une inter-départementalisation possible par une forte
animation régionale et la rénovation du management
[164]
La notion de « réseau d'experts », tel qu'il peut être conçu dans une perspective d'interdépartementalisation, n'est pas seulement la pratique du service rendu entre agents par des
solidarités de diverses natures. Il n'est pas non plus le système, plus élaboré, de coordination souvent exercée par le niveau régional - entre agents ayant les mêmes objectifs professionnels au
niveau régional et aux niveaux départementaux. Il vise de façon plus ambitieuse à mettre en œuvre
l’interactivité des « éléments d’une organisation en différents points », (ce qui est la définition d'un
réseau au sens du Petit Robert) après avoir déterminé les compétences requises pour le faire, c'està-dire la notion d'expertise.
[165]
A ce titre, la construction des « réseaux d'experts » suppose la mobilisation de l'ensemble des
acteurs concernés. La mission IGAS-IGJS donne en annexe différents exemples de « réseaux
d’experts » qu’elle a rencontrés ou qui lui ont été suggérés.
[166]
Les actions à conduire, souvent indiquées de façon globale par les ministres dans les
programmes et les directives nationales d'orientation, doivent être précisément identifiées et
classées par ordre de priorité puis, si possible, quantifiées par les décideurs locaux (préfets,
directeurs) de façon à savoir si les capacités de réponses locales sont à la hauteur voulue. De même
doivent être identifiées les compétences localement disponibles pour mener à bien ces actions.
[167]
La conclusion de ces deux temps d'analyse permet d'envisager ou non de faire appel à des
compétences extérieures à la circonscription administrative considérée (le département, la région),
et en même temps, de prévoir les contreparties à l’échange de prestations dont l'hypothèse se
dessine.
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[168]
Un tel dispositif de « réseaux d'experts » se structure donc de proche en proche, en permettant
une valorisation des compétences métiers des agents et une concentration de leur expertise ou de
leurs savoir-faire.
[169]
Cette construction pragmatique (repérage des compétences, politique de formation, etc.)
suppose un pilotage et une légitimation qui font apparaitre d’une part le CAR et le préfet de région,
d’autre part, la DRJSCS, comme les clés de voûte d'un système applicable aux trois modalités
retenues par la mission IGAS-IGJS.
2.3.6.
[170]
Après avoir analysé l’inter-départementalisation de cinq mesures, la mission IGAS-IGJS
préconise :
3.

l’expérimentation, dans les régions éligibles, de la procédure d’instruction et de suivi
administratif des demandes de subventions de l’Acsé ;

une généralisation de l’inter-départementalisation pour les quatre autres missions
investiguées, étant donné que des formes de coopération existent déjà pour trois d’entre
elles ;

pour deux missions (homologation des enceintes sportives et CAEPMNS), des
modifications de textes permettant de mettre en œuvre ou de généraliser l’interdépartementalisation ;

pour trois missions (LE-LPS, CAEPMNS, demandes de subventions de l’Acsé), une aide
et/ou un appui d’une DAC (la DS, l’Acsé) pour faciliter la mise en œuvre de l’interdépartementalisation
(identification
des
directions
potentiellement
prestataires / bénéficiaires notamment) ;

l’utilisation de la modalité M3, soit DD agit pour DD (Acsé, CAEPMNS), ou de M1, soit
DR agit pour DD (LE-LPS, homologation des enceintes sportives), voire des trois
modalités dans le cas des réseaux d’experts.
L’INTER-DEPARTEMENTALISATION
PASSE
PAR
UNE
ACTION
VOLONTARISTE DE PROMOTION DE SES ATOUTS ET DE RECONNAISSANCE
DES CHARGES INDUITES PAR LES PRESTATIONS CROISEES
3.1.
[171]
Conclusion de l’analyse des cinq mesures
L’inter-départementalisation
promouvoir
présente
des
avantages
qu’il
faut
Malgré les réactions mitigées recueillies sur le terrain, la mission IGAS-IGJS, au terme de ses
analyses estime que les avantages de l’inter-départementalisation existent bien au-delà d’un simple
« colmatage » de la RéATE. Il s’agit souvent de préserver, voir de renforcer les directions
départementales ; cela ne se traduit certes pas nécessairement au niveau de chaque DDCS(PP),
mais peut participer de la consolidation de l’échelon départemental dans sa globalité. Au niveau
d’une région, il revient aux acteurs locaux de se répartir les missions inter-départementalisées de
telle façon que chaque direction y gagne (ou y trouve un apport), ou à défaut, n’y perde pas en
moyens ou en intérêt des tâches.
40
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3.1.1.
L’inter-départementalisation renforce le niveau départemental en permettant
aux DDCS(PP) de remplir la totalité de leurs missions
[172]
L’ensemble des interlocuteurs de la mission IGAS-IGJS l’a dit : il devient particulièrement
difficile pour les DDCS(PP) de remplir la totalité de leurs missions. Et des facteurs objectifs
conduisent à penser que la situation pourrait s’aggraver : parce que les missions croissent
(l’exemple de l’AAH a été souvent cité) et parce que les réductions d’effectifs vont se poursuivre.
Dans un tel contexte, l’inter-départementalisation est l’un des moyens qui peut permettre aux
DDCS(PP) de couvrir la totalité du champ de leur mission : pas obligatoirement à l’échelle d’une
DDCS(PP) mais à l’échelle des DDCS(PP) d’une région.
[173]
L’exemple de la participation des DDCS(PP) à un certain nombre de commissions
départementales où elles représentent l’Etat est très probant. Aujourd’hui déjà, toutes ne peuvent
plus assumer ce rôle. Le fait de pouvoir envoyer un agent d’une autre DDCS(PP) participer aux
réunions permettrait que l’Etat, via les DDCS(PP), soit représenté là où il doit l’être (c’est
d’ailleurs l’une des propositions de la mission IGAS-IGJS concernant l’homologation des enceintes
sportives). Confier une mission à un autre département, c’est s’assurer que le niveau départemental
couvre la totalité des « politiques publiques » et ne néglige pas les missions liées à l’éducation et à
la prévention que les interlocuteurs de la mission IGAS-IGJS ont parfois jugé « abandonnées ».
[174]
C’est également s’assurer que les missions ne « remontent » pas à la région. Lorsque
l’expertise est rare mais qu’elle existe au niveau départemental, inter-départementaliser selon la
modalité M3 (DD agit pour DD) permet de conserver l’exercice de la mission à cet échelon. C’est
ce que la mission IGAS-IGJS propose dans le cadre des réseaux d’experts et de l’homologation des
enceintes sportives.
[175]
C’est d’ailleurs l’objectif qui a été poursuivi quand la tarification des établissements sociaux a
été confiée aux DDCS(PP) selon la modalité M2 (DD agit pour DR) dans la plupart des régions
françaises alors que la compétence revenait, selon les textes, aux DRJSCS selon un montage
juridique fragile et par nature provisoire (cf. : partie 1.2.2.2). De ce fait, non seulement les
DDCS(PP) conservent des agents pour accomplir cette mission, mais encore des agents spécialisés
dont le savoir-faire sert également au financement des autres établissements dont la DDCS(PP) a la
charge. Ainsi, pour certaines DDCS(PP) aux effectifs limités, l’inter-départementalisation peut
permettre de conserver une masse critique et donc participer de leur attractivité.
3.1.2.
[176]
L’inter-départementalisation valorise les compétences et les métiers au niveau
départemental et offre un meilleur service rendu
L’inter-départementalisation est un moyen de lutter contre la dévitalisation des DDCS(PP) en
conservant des agents de « corps techniques » et/ou de spécialistes de certains secteurs mais
surtout, de les valoriser, voire de les attirer. Si la création des DRJSCS s’est traduite, aux dires des
personnes rencontrées, par une certaine « fuite des experts », ce mouvement n’est pas inexorable.
Par exemple, concentrer l’expertise de l’homologation des enceintes sportives sur une DDCS(PP)
de la région, mission qui demande une certaine technicité, offre une visibilité à l’agent (ou aux
agents) qui en est chargé et place la DDCS(PP) en position d’interlocuteur de tous les acteurs du
dossier dans la région. L’inter-départementalisation peut même devenir un facteur d’attractivité
pour une direction, au travers du développement d’une expertise rare. C’est d’ailleurs déjà le cas –
historique - de la DDCS de l’Isère et de son pôle montagne, qui peut notamment attirer les
professeurs de sport, étant donné que sa notoriété dépasse le cadre régional voire national dans le
contexte de reconnaissance des qualifications au niveau européen.
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[177]
En centralisant l’expertise sur une direction, on favorise la capitalisation et l’harmonisation des
pratiques. La direction prestataire, qui aura plus de dossiers que si elle n’agit que pour son propre
compte, aura davantage d’expérience, pourra mieux comparer les situations et peut-être prendre des
décisions plus équitables. Cela peut être vrai pour toutes les décisions qui font grief. Le
regroupement de dossiers permet également une certaine rationalisation des procédures (comme la
DDCS de l’Isère et la DRJSCS de PACA l’ont fait pour les demandes de LE-LPS des activités à
environnement spécifique) et donc un gain de temps pour les agents. Cette rationalisation peut
également passer par une meilleure utilisation des moyens disponibles. Par exemple, les sessions de
CAEPMNS comptent en région Centre entre 13 et 25 stagiaires : on peut imaginer définir un seuil
optimal permettant à la fois de rendre un service de qualité et de rentabiliser les moyens humains et
matériels nécessaires à l’organisation des journées de formation. En tout état de cause, si concentrer
les dossiers peut permettre une meilleure égalité de traitement, cela passe par le maintien d’un
examen au cas par cas des dossiers et un respect du seuil où l’efficience cède le pas à la
standardisation au détriment de la qualité.
[178]
Par ailleurs, concentrer la gestion de certains dossiers sur une direction, c’est permettre aux
agents qui en sont chargés d’entretenir leur expertise sur un sujet, voir de la développer : c’est
particulièrement vrai lorsque le nombre de dossier à traiter est très limité (cf. : l’homologation des
enceintes sportives ou la gestion des demandes de LE-LPS à l’exception de certaines activités
ciblées).
[179]
Enfin, l’inter-départementalisation participe à l’amélioration du service public et du service
rendu à l’usager. Car elle permet à l’administration d’apporter des réponses plus fondées (en
évitant le saupoudrage de compétences ; en concentrant l’expertise et en l’améliorant) et de
rationnaliser son action (gain de temps et de moyens). De plus, elle assure une certaine continuité
de service : il y a au moins une direction compétente sur chacun des secteurs d’intervention des
DDCS(PP) dans la région.
3.1.3.
L’inter-départementalisation est réversible et modulable
[180]
Comme on l’a vu, l’inter-départementalisation proposée par la mission IGAS-IGJS se fait à
droit constant. C'est-à-dire qu’elle ne remet pas en cause la répartition des compétences entre
préfets et entre services territoriaux de l’Etat. Ainsi, dans ses propositions, la mission IGAS-IGJS a
veillé à ce que l’autorité compétente ne soit pas modifiée. Quels que soient les cas de délégations
étudiés, la compétence reste attachée à l’autorité délégante.
[181]
Par ailleurs, les supports juridiques disponibles permettent soit, dans de rares situations, que
l’autorité compétente délègue sa signature et donc sa responsabilité, soit qu’elle délègue une tâche
de gestion en conservant sa responsabilité. Dans tous les cas, nul ne peut contraindre l’autorité
compétente à déléguer sa signature ou sa gestion : c’est elle seule qui prend sa décision au vu des
avantages et inconvénients offerts par la délégation.
[182]
De plus, à l’exception des cas où un arrêté du Premier ministre (M3, soit DD agit pour DD, via
l’article 7 du décret du 3 décembre 2009) ou de certains ministres (M1, soit DR agit pour DD, via
l’article 24 du décret du 29 avril 2004 modifié) est pris, ces décisions de délégations sont, a priori,
toujours limitées dans le temps. En tout état de cause, celui qui délègue le décide de son propre
chef et peut mettre fin à la délégation dès qu’il le souhaite.
42
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[183]
Enfin, en cas de délégation de gestion, qui est le support le plus facile à mettre en œuvre, le
délégant conserve la responsabilité des décisions prises. Cela signifie qu’il a toujours la possibilité,
de ne pas suivre les préconisations du service instructeur, même si dans les faits, certains délais
peuvent rendre ce droit du délégant difficilement opérationnel 22 . Cette question peut se régler si les
services se mettent d’accord au préalable sur la façon de gérer les dossiers et s’ils échangent
pendant l’instruction, le cas échéant. Ainsi, l’inter-départementalisation doit se développer dans un
climat de confiance (cf. : 3.3.2) qui permette à l’autorité délégante de s’engager sereinement et en
toute connaissance de cause, notamment en cas de délégation de gestion.
[184]
Non seulement l’inter-départementalisation est réversible 23 , mais elle est également modulable.
Ses modalités sont en effet à géométrie variable et ne sont pas étanches entre elles au sens où,
indépendamment des cinq cas expertisés, l’une ou l’autre de ces modalités peut s’appliquer de
façon pertinente dans une région ou entre deux ou plusieurs départements de cette région, alors
qu’une autre modalité pourra être pertinente dans la région voisine ou entre départements voisins
du fait de leur histoire administrative propre et/ou de leurs caractéristiques (en particulier
géographiques). Les modalités de la coopération inter-départementale sont donc à considérer
comme « à la carte ». En tout état de cause, ce sont bien les acteurs locaux qui doivent décider, en
concertation, de mettre en commun telle ou telle mission, selon une organisation et des moyens qui
répondent à leurs besoins propres (cf. : 3.3.2).
3.2.
[185]
Quelle que soit la modalité de l’inter-départementalisation, dès lors qu’une direction régionale
ou départementale exerce une mission pour le compte d’une ou plusieurs autre(s) direction(s), la
question se pose de savoir comment la (ou les) direction(s) bénéficiaire(s) doit concéder une
contrepartie à la direction prestataire. En effet, cette dernière réalise la mission en consommant ses
propres ressources humaines et/ou financières et cette consommation supplémentaire soulève
inévitablement la question des compensations.
3.2.1.
[186]
L’inter-départementalisation appelle l’objectivation des charges induites
par les prestations croisées (ressources humaines) et des contreparties
(crédits de fonctionnement)
Aujourd’hui, les mesures d’inter-départementalisation existantes ne sont pas
identifiées
Comme cela a déjà été dit, la mission IGAS-IGJS a constaté, dans les trois régions visitées, que
quelques missions avaient d’ores et déjà été inter-départementalisées, essentiellement selon les
modalités M1 (DR agit pour DD) et M2 (DD agit pour DR). Parmi les cas d’interdépartementalisation présentés à la mission, aucun ne fait l’objet de contreparties. Cinq exemples
peuvent être cités à l’appui de cette affirmation.
22
Par exemple : la tarification des établissements sociaux doit répondre à la règle des 60 jours et en général,
les services prestataires utilisent totalement cette période pour instruire les dossiers et transmettent à la
DRJSCS les décisions pour signature à l’extrême limite des délais règlementaires, ne lui permettant pas
toujours de juger de la pertinence de la proposition budgétaire et ne lui laissant pas d’autre choix que de
signer « en aveugle ».
23
La mission a conscience que cette réversibilité accroît la complexité dans la répartition des compétences
mais celle-ci est consubstantielle à la RéATE qui a introduit le principe de modularité des organisations.
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[187]
La tarification des établissements et services sociaux, qui constitue désormais une compétence
régionale, continue à être concrètement réalisée dans les DDCS(PP) par les agents qui assuraient
précédemment cette mission, cette organisation reposant sur une délégation de gestion signée entre
le directeur de la DRJSCS et le directeur de la DDCS(PP) approuvée par le préfet de région et le
préfet de département. En l’espèce, afin de ne pas les muter, les agents tarificateurs des ex DDASS
aujourd’hui DDCS(PP) sont restés affectés administrativement et physiquement dans ces directions
si bien que le transfert de la mission de tarification de la DDCS(PP) vers la DRJSCS peut être
qualifié de formel et ne s’est accompagné d’aucune contrepartie en personnel ni en crédits de
fonctionnement.
[188]
Dans la plupart des régions et départements visités, les agents des corps techniques et les
inspecteurs en poste à la DRJSCS sont amenés à participer, en particulier l’été, à la mission de
contrôle des établissements d’APS et des ACM, qui fait l’objet d’un plan annuel élaboré par chaque
DDCS(PP). Ce « prêt » de temps / agent peut être plus que marginal. En Alsace, par exemple, il
représente en 2011 :

en matière d’établissements d’APS : six agents (conseillers d’animation sportive) de la
DRJSCS ont procédé à 23 contrôles d’une durée de quatre heures environ chacun (temps
de trajet compris), ce qui représente donc un total environ 12 jours de travail pour un
agent ;

en matière d’ACM : quatre agents (conseillers d’éducation populaire et de jeunesse,
conseillers techniques et pédagogiques supérieurs) sont intervenus sur 15 journées.
[189]
Ces prestations d’agents de la DRJSCS au profit des DDCS(PP) ne sont pas valorisées par la
DRJSCS et ne donnent pas lieu à contrepartie.
[190]
En région Rhône-Alpes, les formations BAFD 24 constituent une compétence régionale
« déléguée 25 » par la DRJSCS à la DDCS du Rhône (M2), cette « délégation » résultant de
l’intrication ancienne - et préexistante à la RéATE - des missions entre l’ex direction régionale de
la jeunesse et des sports (DRJS) et l’ex direction départementale de la jeunesse et des sports
(DDJS) du chef lieu de région. La solution retenue lors de l’exercice de répartition des moyens
auquel ces directions se sont livrées en 2009 a consisté à laisser les deux emplois à la DRJSCS tout
en permettant aux deux agents concernés d’exercer leurs fonctions au sein de la DDCS du Rhône.
On peut en conclure en l’espèce que le transfert de la mission n’a donc pas été compensé par un
transfert d’emplois mais par une mise à disposition permanente des agents chargés de cette
mission ; il s’agit donc là d’une contrepartie en « trompe l’œil » puisque la mission reste exercée
par les agents de la direction qui l’exerçaient précédemment.
[191]
En région Alsace, la gestion des bourses du brevet d’aptitude aux fonctions d'animateur
(BAFA) / BAFD, est une mission départementale, qui est centralisée à la DRJSCS depuis le
1er janvier 2011. 94 bourses ont été attribuées en 2010 et cette tâche (formation des publics,
traitement administratif, engagement de crédits) a occupé 0,2 ETP. En l’espèce, l’exercice de la
mission par la DRJSCS n’a pas été compensé par une réfaction parallèle des moyens en personnel
de crédits de fonctionnement des DDCS(PP) de la région.
24
La gestion des bourses BAFA / BAFD est également assurée par la DDCS du Rhône pour le compte de
l’ensemble des DDCS(PP) de la région.
25
Sous forme d’une délégation de gestion assortie d’une délégation de signature du DRJSCS au DDCS(PP),
ce qui n’est pas sans poser des problèmes de nature juridique, comme indiqué dans 1.2.
44
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[192]
Des exemples de « réseaux d’experts », dans lequel un agent d’une DDCS(PP) ou de la
DRJSCS est identifié comme coordonnateur ou référent dans un domaine spécialisé, ont également
été cités par les directions rencontrées par la mission IGAS–IGJS (cf. : 1.1.1.4). Cette forme de
mutualisation de l’expertise est en général spontanée car liée au fait qu’un agent est, à un moment
donné et par le hasard des mutations et de la carrière, spécialisé dans un domaine précis et que cette
spécialisation est utile aux autres directions de la même région dans la mesure où elles ne disposent
pas elles-mêmes en leur sein d’un agent ayant une telle spécialisation. Selon les témoignages
recueillis par la mission, cette mise en commun de l’expertise ne donne pas lieu à des contreparties
entre la ou les directions bénéficiaires et la direction prestataire.
3.2.2.
[193]
[194]
Les freins aux contreparties en personnel sont nombreux et puissants.
Par choix ministériel, la reconfiguration d’ensemble des effectifs des directions régionales et
départementales qui est intervenue au cours des années 2009 et 2010 et qui était liée tant à la
création des ARS qu’à la transformation des DRASS - DDASS / DRJS - DDJS en DRJSCS et
DDCS(PP), s’est déroulée sans mobilité géographique imposée. Ce principe, qui reste aujourd’hui
en vigueur, constitue le premier frein objectif à la compensation des charges de personnel induite
par l’inter-départementalisation de certaines missions.
[195]
[196]
En matière de ressources humaines, il convient a minima d’objectiver les
charges
D’autres freins existent :

la gestion statutaire individuelle des agents, qui s’exerce naturellement à l’intérieur de
chaque corps et qui repose donc, s’agissant des affectations, sur le principe de la
centralisation nationale. Les commissions administratives paritaires (CAP) se tiennent au
niveau national et les actes de gestion, notamment les mutations, même demandées et/ou
acceptées par un agent, sont décidées à ce seul niveau ;

les crédits de rémunération des agents d’une même direction régionale ou départementale
sont rattachés à des BOP différents dès lors qu’ils relèvent de ministères et donc de
programmes 26 différents (agents du ministère du logement mis à disposition des DRJSCS
et DDCS(PP) pour la mission « logement social » ; agents de préfecture pour la mission
d’accueil et d’intégration des demandeurs d’asile ; agents chargés des missions Acsé 27 au
sein des DDCS(PP)) ;

le caractère « insécable » d’un agent et d’un emploi : de nombreux agents exercent,
simultanément ou de façon séquentielle, plusieurs missions au sein de leur direction et il
n’est pas possible de ne muter qu’une fraction d’agent ou de n’ouvrir qu’une fraction
d’emploi.
Les conditions qui doivent être réunies pour que la compensation du transfert d’une mission
d’une direction à une autre puisse prendre la forme d’une mutation sont donc très restrictives :
26

l’agent chargé de la mission doit être volontaire pour changer d’affectation ;

l’agent chargé de la mission doit être rémunéré à partir des crédits inscrits sur le
programme de soutien 124 qui héberge l’ensemble des crédits de rémunération des agents
des ministères de la cohésion sociale, de la jeunesse, des sports et de la vie associative.
Dans la négative, il faut que les crédits de rémunération afférents soient transférés d’un
Les crédits de rémunération des agents des DRJSCS et DDCS(PP) sont rattachés au programme n° 124 :
« Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative ».
27
Agents qui relèvent soit du BOP 124, soit du BOP 307 géré par le ministère de l’Intérieur.
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programme à l’autre, ce qui induit la mise en œuvre de procédures budgétaires lourdes et
peu incitatives car génératrices d’effets pérennes, voire définitifs 28 ;

la CAP nationale doit approuver la mutation, ce qui engendre notamment d’importants
délais, et la DRH ministérielle doit ensuite la formaliser ;

l’agent doit être « mono-mission » afin de ne pas priver la direction qu’il quitte de sa force
de travail sur les autres missions qu’il exerce.
[197]
A défaut de mutation, la compensation peut prendre la forme d’un transfert d’emploi (ainsi que
de la masse salariale correspondante) : l’agent exerçant la mission transférée reste alors affecté
dans sa direction d’origine mais la direction prestataire voit son plafond d’emploi augmenter d’un
agent tandis que la direction bénéficiaire voit son plafond d’emploi réduit d’autant. Ce jeu
d’écriture permet ensuite à la direction prestataire de recruter un agent (si elle n’est pas déjà en
surnombre par rapport à « l’effectif de référence » tel qu’il sera déterminé au vu de l’enquête RH
lancée en 2011) tandis que la direction bénéficiaire perd un poste et subira donc, à plus ou moins
long terme, un départ non remplacé. Cette solution est rendue possible et moins lourde que celle de
la mutation par l’existence du BOP 124 géré par les DRJSCS qui peuvent donc procéder
directement à leur niveau à des arbitrages sur la répartition des emplois. Outre l’obstacle du
caractère multi-missions de beaucoup d’agents et de l’insécabilité des emplois, la limite de cette
solution est inhérente à la conséquence irrémédiable qu’elle induit pour la direction bénéficiaire : la
perte d’un emploi.
[198]
On comprend que, dans ces conditions, les transferts de missions ne s’accompagnent
aujourd’hui d’aucune compensation en personnel ou seulement de contreparties purement formelles
ou en « trompe l’œil », comme évoqué plus haut pour la tarification des établissements sociaux
ainsi que les formations BAFD en région Rhône-Alpes.
[199]
Ces freins peuvent être contournés par un dispositif régional de suivi des prestations croisées
consistant à tenir une comptabilité des missions que chaque agent d’une direction exerce pour le
compte d’une autre direction que la sienne, et à organiser un mécanisme régional dans lequel
chaque direction bénéficiaire ou prestataire verrait ainsi les apports et bénéfices qu’elle retire de
l’inter-départementalisation objectivés et affichés.
[200]
Il s’agirait donc en l’espèce de créer une sorte de mécanisme de troc en temps / agent organisé
dans le cadre d’une « chambre de compensation » régionale. Cette solution nécessite toutefois :
28

d’évaluer, au moins de façon approximative, la quotité de temps de travail que représente
chaque mission transférée pour la direction prestataire ;

de tenter, sans en faire pour autant une condition déterminante, de rechercher un équilibre
entre les directions quant aux charges et bénéfices qu’elles tirent de l’ensemble des
transferts de missions.
Le SGG et la DGME expérimentent actuellement un mécanisme dit « de compensation » aux niveaux
régional et national, entre les entrées et les sorties d’agents relevant de différents programmes budgétaires.
Ce mécanisme a vocation à s’appliquer aux mobilités intra-départementales (mobilités internes à une DDI ou
entre DDI d’un même département). En région Rhône–Alpes, il a été présenté à la mission comme inopérant
du fait de la résistance de certains ministères à accepter de procéder aux compensations.
46
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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[201]
La mise en place d’un tel mécanisme suppose que la DRJSCS, en complément de son rôle de
responsable du BOP 124 et de répartiteur des emplois, dresse une cartographie des actions d’interdépartementalisation. Schématiquement, cela reviendrait, pour le niveau régional, à établir un
tableau de ce type :
… (ligne)
exerce cette
mission pour le
compte de …
(colonne)
DR
DD 1
DD 2
DD 3
[202]
DR
X
Formations
BAFA – BAFD
/ 20 jours /
agent / an
DD 1
DD 2
DD 3
Contrôle des
établissements
d’APS et des
ACM (20 jours
/ agent / an)
Gestion des
bourses BAFA
/ BAFD (5
jours / agent /
an)
Contrôle des
établissements
d’APS et des
ACM (30 jours
/ agent / an)
Gestion des
bourses BAFA
/ BAFD (5
jours / agent /
an)
Contrôle des
établissements
d’APS et des
ACM (10 jours
/ agent / an)
Gestion des
bourses BAFA
/ BAFD (5
jours / agent /
an)
X
Référent sport
handicap / 10
jours agent / an
Référent lutte
contre le
dopage / 6
jours / agent /
an
X
Référent sport
handicap / 10
jours agent / an
Référent lutte
contre le
dopage / 6
jours / agent /
an
X
Nombre total
de missions et
temps /agent
correspondant
2 missions pour
3 DD / 75 jours
/ agent / an
1 mission pour
la DR / 20
jours / agent /
an
1 mission pour
2 DD / 20 jours
/ agent / an
1 mission pour
2 DD / 12 jours
/ agent / an
Cette solution souple et facile à mettre en place vise au premier chef à faire connaître les
prestations rendues par chaque direction. A un stade plus avancé de l’inter-départementalisation qui
entrainera une mobilisation importante d’ETP, il conviendra de s’interroger sur la nécessité
d’équilibrer les prestations (les mesures analysées par la mission IGAS-IGJS n’étaient de ce point
de vue pas significatives). En phase de montée en charge, seule la transparence est une condition
sinon suffisante au moins nécessaire de la démarche.
Recommandation n°4 :
Développer et promouvoir, sous l’égide de la DRJSCS et en
liaison avec les DDCS(PP), un mécanisme régional de suivi des prestations croisées en
personnel inspiré du modèle proposé par la mission.
3.2.3.
[203]
Les dépenses de fonctionnement peuvent être compensées de façon simple,
déconcentrée et peu formaliste
L’exercice d’une mission d’une direction par une autre peut aussi générer des dépenses de
fonctionnement pour la direction prestataire, dépenses qu’elle peut estimer légitime de voir
remboursées ou supportées par la direction bénéficiaire. Les témoignages recueillis sur le terrain et
les exemples de transferts de mission précités montrent :

que tous les cas d’inter-départementalisation de missions ne génèrent pas des dépenses
suffisantes pour justifier la mise en place d’un mécanisme de contrepartie ; il en est
notamment ainsi des réseaux d’experts / référents / personnes ressources ;
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
[204]
que les principaux postes de dépenses justifiant des compensations sont les frais de
déplacement (par exemple, le défraiement des membres des jury de concours, le
déplacement d’un agent de contrôle de la DRJSCS dans un département), les frais
d’affranchissement (courriers adressés par une direction aux stagiaires d’une formation ou
aux candidats à une autorisation, comme dans le cas de la mesure LE-LPS et du
CAEPMNS) ou des menus frais divers tels que ceux liés à une location de salle (par
exemple : salle d’examen ou de formation) ou aux communications téléphoniques.
Les compensations en crédits de fonctionnement s’inscrivent dans un cadre budgétaire
cloisonné. En effet :

les crédits de fonctionnement courant des DRJSCS sont inscrits dans l’action n° 6 du
programme n° 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la
jeunesse et de la vie associative » géré par la DAFIIS des ministères sociaux ;

les crédits de fonctionnement courant des DDCS(PP) sont pour leur part, comme ceux de
l’ensemble des DDI, inscrits au programme n° 333 « Moyens mutualisés des
administrations déconcentrées » géré par les services du Premier ministre.
[205]
La compensation peut être organisée à deux stades de la procédure budgétaire : soit en
construction budgétaire, c'est-à-dire au moment où les budgets annuels des services territoriaux de
l’Etat sont fixés par l’administration centrale (ou par le préfet de région responsable de BOP pour
les crédits de fonctionnement des DDI relevant du programme 333) dans le cadre du dialogue de
gestion, soit en cours de gestion, c’est-à-dire au fil des dépenses engagées au cours d’une même
année budgétaire.
[206]
La compensation en construction budgétaire consiste à doter la direction B, dès la constitution
de son budget annuel, des crédits nécessaires pour couvrir les dépenses qu’elle engagera pour le
compte de la direction A. Les compensations en construction budgétaire présentent des rigidités qui
les rendent peu souhaitables.
[207]
La mise en œuvre de cette solution repose sur le ou les responsables de programmes ou de BOP
concernés ; elle doit intervenir dans le cadre des travaux de construction budgétaire annuels 29 .
Outre la lourdeur des procédures qu’elle génère, cette solution n’est adaptée qu’au cas d’un
transfert définitif de mission dans la mesure où le transfert des crédits qu’elle induit a vocation à ne
se produire qu’une seule fois et à être lui-même définitif ; elle suppose en outre que les dépenses
induites par la mission transférée sont précisément évaluées et que leur montant ne varie pas dans
le temps.
29
- si les budgets de la direction bénéficiaire et de la direction prestataire relèvent d’un même programme et
d’un même responsable de BOP, comme c’est le cas des DDCS(PP) entre elles pour le programme 333 qui
héberge les crédits de fonctionnement de toutes les DDI, la DDCS(PP) prestataire peut théoriquement voir
compensées les dépenses qu’elle fera pour le compte d’une autre direction puisque les crédits afférents sont
gérés au niveau régional par le préfet de région (constitué en BOP) et au niveau départemental par le préfet
de département (constitué en unités opérationnelles UO). Un tel scénario suppose un accord entre les préfets
dont relèvent les deux DDCS(PP) concernées et un examen en CAR ;
- si les budgets de la direction bénéficiaire et de la direction prestataire relèvent de deux programmes
différents - comme c’est le cas des transferts de missions entre DRJSCS (programme 124) et DDCS(PP)
(programme 333), et vice-versa -, il appartient aux responsables de chacun de ces programmes de se mettre
d’accord sur le principe et le montant du transfert et d’obtenir de la direction du budget et du Parlement qu’ils
entérinent ces transferts en loi de finances annuelle ou de les réaliser en gestion par décret de transfert.
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[208]
Les compensations en gestion peuvent en revanche être réalisées aisément grâce à la délégation
de gestion. Le décret n° 2004-1085 du 14 octobre 2004 relatif à la délégation de gestion 30 dans les
services de l’Etat (cf. : pièce jointe n°2) prévoit non seulement qu’un service peut exercer une
mission par délégation d’un autre service, mais aussi que, dans ce cas, le service prestataire peut si la délégation de gestion le stipule - imputer directement les dépenses afférentes à cette mission
sur le budget du service bénéficiaire. Conformément à l’article 4 de ce décret 31 , le délégataire peut
en effet être « chargé de la gestion des crédits » et exerce alors « la fonction d’ordonnateur pour le
compte du délégant ». Selon les informations obtenues par la mission, mais qu’elle n’a pas
vérifiées in situ, le logiciel Chorus autoriserait ce type de transaction.
[209]
La délégation de gestion présente la particularité de s’affranchir des cloisonnements entre
programmes et entre BOP puisqu’elle n’emporte pas transfert de crédits et ne change ni la nature de
ces derniers ni leur service affectataire. Elle s’applique donc aux trois modalités de l’interdépartementalisation définies par la mission IGAS-IGJS. Dans ce mécanisme, la direction A
(DRJSCS ou DDCS(PP)) accorde une délégation de gestion à la direction B (DRJSCS ou
DDCS(PP)), délégation qui fait l’objet d’un document écrit approuvé par le ou les préfets
concernés autorisant la direction B à imputer directement des dépenses sur le budget de la direction
A.
[210]
Contrairement à la compensation en construction budgétaire, la délégation de gestion est
adaptée aux cas où les transferts de mission ne sont pas définitifs et/ou aux cas où les dépenses
induites par la mission transférée sont susceptibles de varier d’une année sur l’autre.
[211]
[212]
La délégation de gestion présente donc de nombreux atouts :

elle s’affranchit des barrières entre programmes et entre ministères, et rend donc possibles
les trois modalités de l’inter-départementalisation ;

elle permet de calibrer précisément le montant des transferts financiers puisque c’est la
dépense elle-même qui génère le « remboursement », et non une estimation ex-ante ;

elle repose sur une procédure qui est décentralisée et n’implique ni échange avec le niveau
central ni validation par ce dernier ;

elle constitue une mesure de gestion sans effet sur la construction budgétaire ; le montant
des crédits transférés pouvant donc varier d’une année sur l’autre pour correspondre
précisément à la réalité des prestations servies ;

elle est très peu formaliste (ni décret ni arrêté).
La mission IGAS–IGJS insiste cependant sur le fait que la mise en place d’une délégation de
gestion incluant délégation de l’ordonnancement des dépenses ne vaut que pour l’interdépartementalisation de missions qui induisent des dépenses significatives pour le prestataire. Il
convient donc de l’exclure dans le cas des réseaux d’experts qui :

ne génèrent en principe pas - ou peu - de dépenses de fonctionnement ;

doivent conserver un caractère spontané et volontaire, donc « gratuit » en termes de
ressources humaines.
Recommandation n°5 :
Sans attendre la diffusion du guide mentionné dans la
préconisation n°1, pour les seules missions induisant des dépenses significatives de
fonctionnement pour le prestataire (ce qui exclut le cas des « réseaux d’experts »),
promouvoir la délégation de gestion comme instrument de droit commun des contreparties.
30
Une délégation de gestion peut être conclue entre des chefs de services relevant d’un même ministère,
notamment lorsqu’il ne leur est pas possible de conclure une délégation de signature.
31
Et à la circulaire d’application de la direction du budget et de la direction générale de la comptabilité
publique n°CD-1166 du 27 mai 2005.
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3.3.
L’inter-départementalisation ne peut se développer que dans un cadre
volontariste et de confiance
3.3.1.
Le niveau central doit lancer les dynamiques régionales
[213]
Aujourd’hui, il n’existe, au niveau national, aucun mode d’emploi de l’interdépartementalisation qui n’a d’existence concrète, on l’a vu, qu’à travers quelques initiatives
locales consistant essentiellement à mettre en œuvre des réseaux informels d’experts. Les acteurs
de terrain ne sont ni aidés ni accompagnés dans leur démarche et le niveau régional ne joue qu’un
rôle modeste, faute de mode d’emploi et de mandat pour le faire. Si la mise à disposition d’un
guide juridique sera de nature à faciliter les initiatives locales, la mission IGAS-IGJS estime que le
niveau central, via le SGG, doit aller plus loin en établissant et promouvant un mode d’emploi de la
coopération inter-départementale qui pourrait, s’il le juge souhaitable, dépasser le seul secteur
JSCS.
[214]
Compte tenu de la complexité du sujet et des réticences qu’il génère, une impulsion
nationale est indispensable : l’inter-départementalisation doit être promue comme une modalité
d’organisation nouvelle et de collaboration renforcée entre services territoriaux de l’Etat. Il est
indispensable de leur montrer qu’il ne s’agit pas d’une nouvelle réforme mais simplement d’une
modalité de travail coopérative qui ne remet pas en cause la répartition des compétences issue de la
RéATE. Ses avantages doivent être mis en avant (maintien des missions des services territoriaux,
développement des compétences locales, amélioration du service rendu etc.) au même titre que les
outils de mise en œuvre, avec leur limite. Il ne s’agit pas de faire croire que l’interdépartementalisation va répondre à tous les problèmes des services territoriaux mais de tenir un
discours transparent : elle peut permettre de continuer à remplir certaines missions aujourd’hui
parfois « abandonnées » voire de mieux assurer les autres (quand, à l’heure actuelle, il n’y a d’ores
et déjà plus d’agents compétents).
[215]
Ce « discours vérité » sur l’inter-départementalisation doit venir de l’administration centrale,
car elle est la seule, à partir du travail de la présente mission, à pouvoir expliquer le concept et les
modalités – fort complexes on l’a vu – de mise en œuvre. Pour autant, il est indispensable que
l’inter-départementalisation reste volontaire et parte du terrain. L’administration centrale doit
« se contenter » de donner les outils, et de promouvoir la démarche voire de conseiller les services
territoriaux (sur des aspects très précis) en cas de besoin.
[216]
Dans certains cas, les DAC doivent s’approprier la démarche et la faciliter. Cela peut passer par
la modification de textes permettant de mettre en place l’inter-départementalisation. C’est le cas par
exemple pour le CAEPMNS et l’homologation des enceintes sportives.
[217]
Dans d’autres cas, cela peut passer par de l’appui et de l’accompagnement ponctuels, la
démarche d’animation locale devant revenir à la DRJSCS. Ainsi, dans un contexte particulier où
l’inter-départementalisation pourrait s’organiser extra-régionalement, la mission IGAS-IGJS
préconise que la DS aide les services territoriaux de l’Etat à identifier les directions disposant de
compétences particulières, à informer des disparités de volumes à traiter, à mettre en lien les
directions qui souhaitent inter-départementaliser avec celles qu’ils l’ont déjà fait, etc. On peut
également imaginer que l’Acsé fournisse des données de volumétrie des dossiers traités, par
département d’une région, à partir de son système d’information. En dehors de ces cas très limités,
le niveau central doit se concentrer sur son rôle, majeur, d’impulsion.
Recommandation n°6 :
Le SGG doit établir et diffuser un « mode d’emploi » présentant
la définition de l’inter-départementalisation, ses avantages, ses limites et ses outils, le guide
des supports juridiques (évoqué à la recommandation n°1) pouvant être annexé à ce
document. Ce « mode d’emploi » devra impérativement rappeler que l’interdépartementalisation n’est pas une nouvelle réforme et qu’elle ne modifie pas la répartition
des compétences entre préfets de région et de département et entre DRJSCS et DDCS(PP).
50
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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3.3.2.
[218]
Le rôle fondamental des acteurs locaux : les DDCS(PP) proposent, la DRJSCS
pilote et anime la démarche, le CAR valide
Une fois la démarche et les outils bien établis par le niveau central, il revient aux préfets et aux
directeurs départementaux et régionaux de faire vivre l’inter-départementalisation.
3.3.2.1.
La DRJSCS doit
départementalisation
animer
et
piloter
la
démarche
d’inter-
[219]
L’inter-départementalisation doit venir des directions lorsqu’elles estiment qu’un besoin est
mal ou pas couvert ou a contrario, lorsqu’elles disposent d’une expertise rare dont elles pensent
qu’elle peut servir à d’autres directions.
[220]
Les directeurs départementaux doivent pouvoir échanger sur les missions interdépartementalisables en confrontant leurs besoins aux ressources régionales de façon régulière. La
mission IGAS-IGJS situe cette animation régionale de l’inter-départementalité sous l’égide de la
DRJSCS. Ainsi, la DRJSCS et les DDCS(PP) de la région, à l’initiative de la première, doivent
dresser, en amont de toute décision, une cartographie des coopérations existantes, des besoins
nouveaux et étudier, en fonction de la répartition des compétences et des effectifs dans les
directions de la région, les nouvelles coopérations possibles.
[221]
Une fois les coopérations définies, la DRJSCS doit jouer son rôle d’animateur régional, et en
lien avec la ou les directions prestataires, informer la ou les direction(s) bénéficiaire(s), de la façon
dont sont traités les dossiers, les éventuelles évolutions règlementaires et faire vivre l’échange de
pratiques. A cet égard, les DRJSCS doivent organiser des réunions régulières sur le thème de
l’inter-départementalisation, voire mettre en place une instance dédiée.
Recommandation n°7 :
Dans le cadre de réunions régulières sur le thème de l’interdépartementalisation ou d’une instance dédiée, réaliser sous l’égide de la DRJSCS, avec les
DDCS(PP), la cartographie régionale des besoins des directions en termes de missions pas ou
mal remplies, des expertises rares présentes et des coopérations existantes ou à créer
(cf. : recommandation 3).
3.3.2.2.
[222]
Des règles communes et une formalisation à la carte de l’interdépartementalisation doivent créer les conditions de la confiance
Une fois réalisée cette cartographie et l’identification d’une ou des direction(s) qui pourrai(en)t
être prestataire(s), il est indispensable que les services prestataire(s) et bénéficiaire(s) se mettent
d’accord au fond, sur la façon de gérer le dossier et de répondre aux demandes. Une mise au point
préalable sur la « politique » permet aux services d’être « sur la même ligne » et de traiter le dossier
de façon harmonisée, en respectant la pratique de l’autorité délégante mais au-delà, en se forgeant
des règles communes. Cela peut être formalisé dans un document partagé par les prestataires et les
bénéficiaires, posant les règles du jeu. Il peut être complété par des échanges en cours d’instruction
mais forcément très limités car cela ne doit pas conduire à alourdir la procédure. Les réunions de
coordination et le rapport d’orientation budgétaire, en matière de tarification, sont un exemple de
formalisation préalable.
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[223]
Il parait important que ce document officialisant l’inter-départementalisation (convention de
délégation de gestion par exemple) puisse préciser, en tant que de besoin, les coordinations mises
en place à cette occasion. Afin de rester pragmatique et de ne pas complexifier la mise en œuvre, la
mission IGAS-IGJS estime que les modalités d’organisation de l’inter-départementalisation doivent
être laissées à l’appréciation des acteurs. Il parait évident, eu égard aux missions en jeu et aux
réticences exprimées, que l’inter-départementalisation nécessite l’accord préalable des préfets
concernés et une confiance mutuelle des services. L’établissement de règles communes et le
rattachement de la procédure associée au document officialisant l’interdépartementalisation
(convention de délégation de gestion par exemple) sont de nature à créer les conditions de la
confiance. Mais ce sont les acteurs locaux et eux seuls qui doivent décider du degré de
formalisation qu’ils souhaitent.
Recommandation n°8 :
Assurer à la direction bénéficiaire la qualité du service rendu par
la direction prestataire en se mettant d’accord au préalable sur des règles communes
d’instruction et en formalisant la coordination selon les besoins des acteurs en présence.
3.3.2.3.
Le cadre d’exercice des agents
départementales doit être sécurisé
chargés
de
missions
inter-
[224]
Créer les conditions de la confiance passe également par la « sécurisation » de l’emploi des
ressources humaines. Ainsi, les agents chargés d’une mission pour le compte d’une autre direction
doivent-ils travailler dans un cadre balisé où les règles sont clairement posées.
[225]
La mission IGAS-IGJS estime qu’il est nécessaire que la (ou les) fiche(s) de postes de(s)
agent(s) chargé(s) d’une mission inter-départementalisée mentionne(nt) explicitement cette mission
de prestation au service d’autres directions. La quotité de temps de travail dédiée à cette mission
doit, autant que possible, être évaluée et portée dans la fiche de poste. Des objectifs spécifiques à
cette mission doivent être fixés, en lien avec les directions bénéficiaires, et discutés en entretien
annuel d’évaluation ou dans le cadre d’un contrat d’objectifs (pour les personnels techniques et
pédagogiques de la jeunesse et sports). L’agent est toujours sous la responsabilité de son supérieur
hiérarchique au sein de la direction prestataire et est évalué par lui. Ce dernier prend l’avis des
directions bénéficiaires sur la réalisation des objectifs fixés avec eux. Enfin, il parait nécessaire que
le responsable hiérarchique de l’agent chargé de la mission inter-départementalisée soit informé,
soit par l’agent, soit par la direction bénéficiaire et selon des modalités à définir (tableaux de suivi
de l’activité etc.), des demandes qui lui sont faites. Cela doit lui permettre d’ajuster la charge de
travail de l’agent au regard de ses autres missions. Le texte officialisant l’interdépartementalisation
(convention de gestion par exemple) entre directions peut utilement rappeler ces éléments, ici
encore en fonction du besoin de formalisation des acteurs.
[226]
Enfin, la confiance passe par une relative stabilité des organisations mises en place. L’idéal
serait de bénéficier d’au moins deux agents compétents par mission inter-départementalisée et par
direction prestataire. Compte tenu des ressources disponibles, cela parait peu réaliste. La gestion
prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) mise en place au sein des directions doit
permettre une « passation de savoirs », par compagnonnage, à partir du moment où l’agent
compétent sait qu’il quitte sa direction d’origine.
[227]
La question de la valorisation notamment indemnitaire des agents chargés de missions interdépartementalisées sortait du champ de la mission IGAS-IGJS qui ne l’a donc pas investiguée.
Recommandation n°9 :
Sécuriser la situation des agents chargés des missions interdépartementalisées en formalisant leur intervention dans un document.
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3.3.2.4.
L’inter-départementalisation doit être portée par le CAR
[228]
On l’a vu, le niveau national a un rôle d’impulsion. Les DRJSCS, en lien étroit avec les
DDCS(PP), doivent animer les démarches d’inter-départementalisation. Mais la mission IGASIGJS pense qu’il est nécessaire qu’elles s’inscrivent dans un cadre officiel qui permet la validation
juridique des accords entre directions (cf. : partie 1) et leur donne une valeur symbolique forte.
[229]
En sus du rôle de la DRJSCS, un second niveau d’animation consisterait donc à confier au
préfet de région, via le CAR, la responsabilité de promouvoir, d’entériner (coopérations existantes)
et de décider (coopérations nouvelles) des coopérations inter-départementales. Cette transparence
dans les modalités de coopération doit être valorisée et validée en présence de l’ensemble des
acteurs, à son plus haut niveau. En entérinant la démarche d’inter-départementalisation, le CAR lui
donnera ses lettres de noblesse. Pour ce faire, il pourra s’appuyer sur des réunions ou sur les
propositions d’une instance technique régionale de coopération entre DDCS(PP) et DRJSCS.
Recommandation n°10 : Faire du comité de l’administration régionale (CAR) l’instance de
validation des projets d’inter-départementalisation élaborés conjointement par la DRJSC et
les DDCS(PP).
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Conclusion et plan d’action
[230]
La réflexion sur l’inter-départementalisation se justifie particulièrement dans un contexte où :

la RGPP prévoit le non remplacement d’un agent sur deux partant à la retraite ;

la réorganisation des services territoriaux de l’Etat se fait sans mobilité géographique
imposée ;

certaines compétences se raréfient.
[231]
De ce fait, la localisation des compétences ne correspond plus à celle des missions et il devient
nécessaire d’aller chercher les compétences là où elles se trouvent.
[232]
Après une phase d’incertitude sur l’intérêt et la faisabilité de l’inter-départementalisation, la
mission IGAS-IGJS est arrivée à la conclusion que, si l’inter-départementalisation est une réponse
partielle aux difficultés de moyens que connaissent les DRJSCS et DDCS(PP), elle est cependant
pertinente, faisable et utile. D’une part, elle peut facilement être mise en œuvre via la délégation de
gestion (hors « réseau d’experts »). D’autre part, elle valorise les compétences et les métiers du
niveau départemental, elle permet de capitaliser les expériences et donc d’offrir un meilleur service
rendu, et particulièrement lorsqu’elle se traduit par la modalité M3 (DD agit pour DD), l’interdépartementalisation renforce le niveau départemental en permettant aux DDCS(PP) de remplir la
totalité de leurs missions.
[233]
La mission IGAS-IGJS suggère, au vu de ce qui précède, le plan d’action suivant.
[234]
Il conviendrait d’une part :
[235]

d’expérimenter l’inter-départementalisation des demandes de subventions de l’Acsé sur la
base du volontariat des directions éligibles ;

de généraliser deux mesures (LE-LPS, CAEPMNS), via un pilotage par la DS ;

de s’appuyer, s’agissant de l’homologation des enceintes sportives, sur les travaux en cours
visant à la modification de la réglementation, pour assouplir les règles de représentation
dans les CCDSA ;

de promouvoir immédiatement les « réseaux d’experts ».
Il conviendrait d’autre part de :

diffuser le présent rapport, sous couvert de leur préfet, à tous les directeurs de DRJSCS et
de DDCS(PP) ;

demander aux DRJSCS, à l’occasion de cette diffusion, de faire chacune, dans les 4 à
6 mois suivants, un minimum de six propositions d’inter-départementalisation obéissant à
la modalité M3 (DD agit pour DD) ou, à défaut, M1 (DR agit pour DD);

demander que trois de ces six propositions :
-
portent sur des missions « métiers » des DRJSCS et DDCS(PP) à raison d’une
proposition, au minimum, par grand domaine : cohésion sociale au sens large, sports,
jeunesse, éducation populaire et vie associative ;
-
excluent les fonctions supports (dans l’attente des travaux en cours pilotés par le
SGG) et les fonctions ICE (dans l’attente des travaux de l’IGAS et de l’IGJS en
cours) ;
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
demander que les trois autres propositions concernent des « réseaux d’experts » au sens
que le présent rapport donne à cette expression, à raison d’une proposition au minimum par
grand domaine précité.
Recommandation n°11 : Afin d’initier la démarche d’inter-départementalisation, la
mission IGAS-IGJS préconise un plan d’action volontariste visant, à court terme :

à faire remonter par les DRJSCS les propositions de missions interdépartementalisables émanant du terrain ;

et à mettre en œuvre les conclusions de la mission pour les cinq mesures expertisées.
Stéphanie Fillion
Vincent Maymil
Céline Mounier
Pierre François
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Les recommandations de la mission
N°
1
Autorité
responsable
Echéance
MIOMCTI-SGG
Premier
semestre
2012
DAC
immédiate
Fonder la démarche de l’inter-départementalisation sur une
réflexion à conduire au niveau régional sur les métiers, les
compétences, l’optimisation des moyens et la
rationalisation des processus (cf. : recommandation 7).
Directeurs
DRJSCSDDCS(PP)
Premier
trimestre
2012
Développer et promouvoir, sous l’égide de la DRJSCS, en
liaison avec les DDCS(PP), un mécanisme régional de suivi
des prestations croisées en personnel inspiré du modèle
proposé par la mission.
Directeurs
DRJSCSDDCS(PP)
Premier
trimestre
2012
DAC-SG
immédiate
Recommandation
Le ministère de l’Intérieur doit clarifier et mieux faire
connaître le cadre juridique de l’inter-départementalisation.
Pour ce faire, il doit élaborer et diffuser, en lien avec le
SGG, un guide juridique de l’inter-départementalisation
visant à déterminer clairement les supports juridiques
adaptés à chaque mode de coopération ; et élaborer par
ailleurs des conventions types nécessaires à leur mise en
œuvre.
Sans attendre la diffusion de ce guide, les directions
d’administration
centrale
doivent
promouvoir
prioritairement :

2

3
4
5
la délégation de gestion comme support de l’interdépartementalisation car elle allie souplesse,
simplicité et solidité juridique,
la modalité M3 (DD agit pour DD) plus conforme à
l’esprit de la RéATE et à la notion d’interdépartementalisation, ou à défaut M1 (DR agit pour
DD).
Sans attendre la diffusion du guide mentionné dans la
préconisation n°1, pour les seules missions induisant des
dépenses significatives de fonctionnement pour le
prestataire (ce qui exclut le cas des « réseaux d’experts »),
promouvoir la délégation de gestion comme instrument de
droit commun des contreparties.
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6
7
8
9
10
Le SGG doit établir et diffuser un « mode d’emploi »
présentant la définition de l’inter-départementalisation, ses
avantages, ses limites et ses outils, le guide des supports
juridiques (évoqué à la recommandation n°1) pouvant être
annexé à ce document. Ce mode d’emploi devra
impérativement rappeler que l’inter-départementalisation
n’est pas une nouvelle réforme et qu’elle ne modifie pas la
répartition des compétences entre préfets de région et de
département et entre DRJSCS et DDCS(PP).
Dans le cadre de réunions régulières sur le thème de l’interdépartementalisation ou d’une instance dédiée, réaliser sous
l’égide de la DRJSCS, avec les DDCS(PP), la cartographie
régionale des besoins des directions en termes de missions
pas ou mal remplies, des expertises rares présentes et des
coopérations existantes ou à créer (cf. : recommandation 3).
Assurer à la direction bénéficiaire la qualité du service
rendu par la direction prestataire en se mettant d’accord au
préalable sur des règles communes d’instruction des
dossiers et en formalisant la coordination selon les besoins
des acteurs en présence.
Sécuriser la situation des agents chargés des missions interdépartementalisées en formalisant leur intervention dans un
document.
SGG
Premier
semestre
2012
Directeurs
DRJSCS DDCS(PP)
immédiate
Directeurs
DDCS(PP) DRJSCS
immédiat
Directeurs
DDCS(PP) DRJSCS
immédiate
Faire du comité de l’administration régionale (CAR)
Préfets en lien
l’instance
de
validation
des
projets
d’interdépartementalisation élaborés conjointement par la DRJSC avec les directeurs
DRJSCS
et les DDCS(PP).
immédiate
Afin d’initier la démarche d’inter-départementalisation, la
mission IGAS-IGJS préconise un plan d’action volontariste
visant, à court terme :
11

à faire remonter par les DRJSCS les propositions de
missions inter-départementalisables émanant du
terrain ;

et à mettre en œuvre les conclusions de la mission
pour les cinq mesures expertisées.
SG
immédiate
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Lettre de mission
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Liste des personnes rencontrées ou interviewées
Inspection générale des affaires sociales
Cécile Courrèges
Maryse Fourcade
Pierre Gauthier
Gildas Le Coz
Alain Lopez
Pierre Naves
Inspection générale de la jeunesse et des sports
Patrick Lavaure
Daniel Watrin
Secrétariat général des ministères sociaux
Emmanuelle Wargon, secrétaire générale
Thierry Breton, chargé de mission animation et coordination des réseaux
Eric Ledos, chargé de mission animation et coordination des réseaux
Mireille Vedeau-Ulysse, chargée de mission animation et coordination des réseaux
Secrétariat général du Gouvernement
Jérôme Filipini, directeur adjoint au Secrétaire général du Gouvernement
Frédéric Gueudar-Delahaye, chef de service
Pierre Alégoët, chargé de mission cadres dirigeants de l’Etat
Olivier Mary, chargé de mission coordination générale, organisation territoriale, dossiers
immobiliers et budgétaires, pôle RéATE
Alice Robichon, chargée de mission coordination générale, organisation territoriale, dossiers
immobiliers et budgétaires, pôle RéATE
Cabinet du ministère de la Ville
Laurent Hottiaux, directeur de cabinet
Marion Bazaille, chef du pôle rénovation urbaine
Luce Vidal, chef du pôle développement social
Ministères chargés des affaires sociales
Direction générale de la cohésion sociale
Sabine Fourcade, directrice générale
Virginie Magnant, adjointe à la directrice générale, chef du service des politiques d'appui
Maryse Chaix, sous-directrice professions sociales, emploi, territoires
Cyril Duwoye, adjoint au chef du bureau animation territoriale
60
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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Direction des sports
Annick Wagner, adjointe au directeur
Claudie Sagnac, sous-directrice de l’action territoriale
Annie Lambert-Milon, chef du bureau de la coordination des certifications et du service public de
formation
Audrey Perusin, chef du bureau des métiers, des diplômes et de la réglementation
Denis Roux, chef du bureau des équipements sportifs
Anne Dambeza, chargée de mission, commission de reconnaissance des qualifications
Hélène Fortin, chargée de mission, bureau des équipements sportifs
Mathilde Gouget, sous-direction de l’action territoriale
Direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative
Michel Delagrée, chargé de mission auprès du directeur
Direction des affaires financières, informatiques, immobilières et des services
François Carayon, directeur
Luc Paraire, directeur de projet relations avec les réseaux
Direction des ressources humaines
Michèle Kirry, directrice
Yves Le Nozahic, adjoint au sous-directeur de la gestion du personnel
Ministère de l’Economie – Direction générale de la modernisation de l’Etat
Clarisse Pamies, cheffe de projet
Alexandrine Hommage-Ferroussier, chargée de mission RGPP
Fanny Corman, équipe appui DGME
Ministère de l’Intérieur – Direction de la modernisation et de l’action territoriale
Philippe Castanet, sous-directeur de l’administration territoriale
Sébastien Jallet, chef du bureau de l’organisation et des missions de l’administration territoriale
Yann Gérard, adjoint au chef du bureau de l’organisation et des missions de l’administration
territoriale
Laurent Petiau, bureau de l’organisation et des missions de l’administration territoriale
Secrétariat général à la ville
Pascal Florentin, secrétaire général adjoint
Guillaume de Chanlaire, sous-directeur interministérialité et opérateurs
Michel Didier, chef de la mission de la formation, de l’animation des réseaux et des ressources
Grégory Valot, responsable du département « Acsé – contractualisation »
Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances
Rémi Frentz, directeur général
Michel Villac, secrétaire général
Frédéric Callens, directeur de cabinet
Kaïs Marzouki, responsable du pôle maîtrise d’ouvrage des systèmes d’information d’interventions
Gabrielle de Nadaillac, directrice des affaires financières et du contrôle
Marc di Stefano, directeur des systèmes d’information, de l’organisation et des méthodes
Isabelle Thibout, directrice du service de l’exécution financière, du contrôle et de l’audit
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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DRJSCS de Haute-Normandie
Jacques Murat, directeur régional, DRJSCS de Haute-Normandie
Guillaume Pain, responsable du pôle jeunesse – cohésion sociale
Philippe Leblond, conseiller d’animation sportive au pôle sport
Rhône-Alpes
Préfectures
Marc Challéat, secrétaire général pour les affaires régionales
Alain Marc, préfet pour l’égalité des chances du Rhône
Pierre-André Durand, préfet de la Drôme
Jean Claude Bastion, préfet évaluateur, département du Rhône
Agnès Varnat, chargée de mission cohésion sociale, SGAR Rhône-Alpes
DRJSCS
Alain Parodi, directeur régional
Françoise May-Carle, directrice régionale adjointe
DDCS
DDCS du Rhône
Gilles May-Carle, directeur départemental
Frédéric Fournet, chef du pôle pôle vie associative, sports, protection des usagers
Cécile Delanoë, chef du service solidarité
DDCS de la Drôme
Alain Bleton, directeur départemental
Dominique Inizan, directeur départemental adjoint
Isabelle Bogelmann, chef du service des politiques de solidarité
Olivier Bouleux, chef du service des politiques éducatives et de la citoyenneté
Danielle Rabier-Bouleux, chef du service des politiques territoriales
Alsace
Préfectures
Pierre-Etienne Bisch, préfet de l’Alsace et du Bas-Rhin
Stéphane Guyon, secrétaire général de la préfecture du Haut-Rhin
DRJSCS
Pascal Etienne, directeur régional
Brigitte Dempt, directrice régionale adjointe
Mim Rohimun, secrétaire général
François-Xavier Claudel, responsable du pôle politiques sociales et développement territorial
Damien Kleinmann, adjoint au directeur chargé du pôle des politiques sportives
Philippe Vandais, responsable du pôle formation, certification, emploi
Myriam Champeau, responsable de la mission des politiques éducatives et de jeunesse
Thérèse Chassain, responsable adjoint du pôle formation, certification, emploi
Marie-Hortense Haegy, responsable de la mission des politiques sociales
Pierre Mosthoff, mission d’appui
Martine Roegel, médecin conseiller
Michèle Schneider, chargée des relations avec l'Acsé
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RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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DDCS(PP)
DDCS du Bas-Rhin
Eve Kubicki, directrice départementale
Véronique Masse – Prein, directrice départementale adjointe
Xavier BOOS, chef de service ville, jeunesse, sports
Emeline CERF, chef de service protection sociale et juridique
Emilie MAMCARZ, chef de service hébergement/logement
DDCSPP du Haut-Rhin
Patrick L’Hôte, directeur départemental
Véronique Ducoulombier, cheffe du service inclusion sociale, solidarités et fonctions sociales du
logement
Thomas Guthmann, chef du service jeunesse, sport, vie associative, égalité, intégration
Laurent Dupuy, responsable du pôle sports, équipements et accueil de mineurs
Véronique Mateus, responsable du pôle jeunesse, vie associative, intégration et égalité
Centre
Préfectures
Michel Camux, préfet du Centre et du Loiret
Nicolas Basselier, préfet du Loir-et-Cher
Philippe Jamet, secrétaire général de la préfecture du Loir-et-Cher
DRJSCS
Patrick Bahegne, directeur régional
Brigitte Giovannetti, directrice régionale adjointe
Nadia Bensrhayar, chef du service développement social territorial
Pascal Blum, chef du service certification, formation, emploi
Dieudonné Dondasse, chef du service sport de haut niveau et vie sportive
Florence Cavaillon, IASS, certification, formation, emploi des professions paramédicales
Sophie Cordina, correspondante administrative et financière, politique de la ville
Céline Didier, professeur de sport
Christine Dumans, conseiller d’animation sportive
Rodolphe Legendre, chargé de stratégie, prospective, observation, communication
DDCS (PP)
DDCS du Loiret
Patrick Donnadieu, directeur départemental
Didier Aubineau, directeur départemental adjoint
Nadine Laplanche, responsable du pôle égalité des chances et protection des publics
Guillaume Pichard, chargé des dossiers éducateurs et établissements sportifs, homologations,
manifestations sportives sur la voie publique
DDCSPP du Loir-et-Cher
Didier Guériaux, directeur départemental
Alix Barboux, directrice départementale adjointe
Séverine Gergaud, responsable du service hébergement et logement
Annick Villanfin, IASS, responsable du pôle solidarité
Jean-Raoul Baudry, conseiller sport
Françoise Creach, conseillère d’éducation populaire et de jeunesse
Benoite Rottier, agent chargé de l’instruction des dossiers administratifs de la politique de la ville
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
63
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Marilyn Verdier, conseillère sport
Philippe Niquet, conseiller d’éducation populaire et de jeunesse, représentant CGT SNPJS
Bertrand Pétré, conseiller d’animation sportive, représentant UNSA éducation
André Alix, représentant FO SNTMA
Frédéric Beiguilmaw, représentant CFDT finances
Elodie Marti, représentant SNISPV
Association des directeurs départementaux et adjoints des DDCS, DDPP, DDCSPP
Didier Mamis, président de l’association, directeur départemental, DDCSPP de Savoie
Robert Simon, vice président de l’association, directeur départemental, DDCS du Val-de-Marne
IGAS, RAPPORT N° RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
65
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Sigles utilisés
AAH
ACM
Acsé
ANRU
APS
ARS
BAFA
BAFD
BEESAN
BNSSA
BOP
BP JEPS
CAEPMNS
CAF
CAP
CAR
CASF
CCAS
CCDSA
CNDS
CNSES
COPIL
CPO
CPWIN
CREPS
CRQ
CS
CUCS
DAC
DAFIIS
DDASS
DDCS(PP)
DDI
DDJS
DDT
DDVA
DGCS
DGME
DJEPVA
DMAT
DNO
DRASS
allocation adulte handicapé
accueil collectif de mineurs
agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances
agence nationale pour la rénovation urbaine
activités physiques et sportives
agence régionale de santé
brevet d’aptitude aux fonctions d'animateur
brevet d’aptitude aux fonctions de directeur
brevet d’Etat d’éducateur sportif, option activités de la natation
brevet national sauveteur secourisme aquatique
budget opérationnel de programme
brevet professionnel de la jeunesse, de l'éducation populaire et du sport
certificat d'aptitude à l'exercice de la profession de maitre nageur sauveteur
caisse d'allocations familiales
commissions administratives paritaires
comité de l’administration régionale
code de l’action sociale et des familles
centres communal d’action sociale
commissions consultatives départementales de sécurité et d’accessibilité
centre national pour le développement du sport
commission nationale de sécurité des enceintes sportives
Comité de pilotage
conventions pluriannuelles d’objectifs
comptabilité Publique sous Windows
centre de ressources, d’expertise et de performance sportives
commission de reconnaissance des qualifications
code du sport
contrat urbain de cohésion sociale
direction d'administration centrale
direction des affaires financières, informatiques, immobilières et des services
direction départementale de l'action sanitaire et sociale
direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations
direction départementale interministérielle
direction départementale de la jeunesse et des sports
directions départementales des territoires
délégué départemental à la vie associative
direction générale de la cohésion sociale
direction générale de la modernisation de l'Etat
direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative
direction de la modernisation de l’administration territoriale
directive nationale d’orientation
directions régionales des affaires sanitaires et sociales
66
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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DRéAL
DRH
DRJS
DRJSCS
DS
ETP
FEJ
FIPD
FONJEP
GIP
GPEC
ICE
IGAS
IGJS
JSCS
JSVA
LE
LPS
MIOMCTI
MNS
PACA
PEDEC
PEJA
PRN
PTP
RéATE
RGPP
SAF
SG-CIV
SEMC
SG
SGG
TGI
UE
UO
UT
direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement
direction des ressources humaines
direction régionale de la jeunesse et des sports
direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale
direction des sports
équivalent temps plein
fonds européen pour la jeunesse
fonds interministériel de prévention de la délinquance
fonds jeunesse-éducation populaire
groupement d'intérêt public
gestion prévisionnelle des emplois et des compétences
inspection, contrôle, évaluation
Inspection générale des affaires sociales
Inspection générale de la jeunesse et des sports
jeunesse, sports, cohésion sociale
jeunesse, sports, vie associative
libre établissement
libre prestation de service
Ministère de l’Intérieur, de l’Outre Mer, des collectivités territoriales et de l’immigration
maître nageur sauveteur
Provence-Alpes-Côte d’Azur
Préfet délégué à l’égalité des chances
programme européen jeunesse en action
pôle ressource national
personnel technique et pédagogique
réorganisation de l'administration territoriale de l'Etat
révision générale des politiques publiques
structures associées de formation
secrétariat général du comité interministériel des villes
sport éducation mixité citoyenne
secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales
secrétariat général du gouvernement
Tribunal de grande instance
Union européenne
unités opérationnelles
unité territoriale
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Liste des pièces jointes
Pièce jointe n°1
Note du SGG du 17 juin 2011 relative aux missions des DDI
Pièce jointe n°2
Décret n° 2004-1085 du 14 octobre 2004 relatif à la délégation de
gestion dans les services de l’Etat
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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Pièce jointe n°1 : Note du SGG du 17 juin 2011
relative aux missions des DDI
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RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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Pièce jointe n° 2 : Décret n°2004-1085 du
14 octobre 2004 relatif à la délégation de gestion
dans les services de l’Etat
NOR: ECOX0400238D
Le Président de la République,
Sur le rapport du Premier ministre et du ministre d’Etat, ministre de l’économie, des
finances et de l’industrie,
Vu le décret n° 47-233 du 23 janvier 1947 autorisant les ministres à déléguer, par arrêté,
leur signature, modifié par le décret n° 97-464 du 9 mai 1997 ;
Vu le décret n° 59-178 du 22 janvier 1959 relatif aux attributions des ministres ;
Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 modifié portant règlement général sur la
comptabilité publique ;
Vu le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation
et à l’action des services de l’Etat dans les régions et les départements ;
Vu le décret n° 2004-617 du 29 juin 2004 relatif aux modalités et effets de la publication
sous forme électronique de certains actes administratifs au Journal officiel de la
République française ;
Le Conseil d’Etat entendu ;
Le conseil des ministres entendu,
Article 1
La délégation de gestion est l’acte par lequel un ou plusieurs services de l’Etat confient à
un autre service de l’Etat, pour une durée limitée éventuellement reconductible, la
réalisation, pour leur compte, d’actes juridiques, de prestations ou d’activités déterminées
concourant à l’accomplissement de leurs missions.
Article 2
La délégation de gestion fait l’objet d’un document écrit qui précise la mission confiée au
délégataire, les modalités d’exécution financière de la mission ainsi que les obligations
respectives des services intéressés.
Ce document fixe les conditions dans lesquelles il est rendu compte de l’exécution de la
délégation.
La délégation de gestion est publiée.
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Article 3
Le document mentionné à l’article 2 est signé par les chefs des services intéressés.
S’agissant des services déconcentrés placés sous l’autorité du préfet, la délégation de
gestion est soumise à son approbation.
Article 4 Modifié par Décret n°2005-436 du 9 mai 2005 - art. 19 (V) JORF 10 mai 2005
Le document mentionné à l’article 2 peut prévoir que le délégataire est chargé de la
gestion de crédits. Dans ce cas, il exerce la fonction d’ordonnateur pour le compte du
délégant. Ce document peut prévoir que le délégataire exerce la fonction d’ordonnateur
de recettes pour le compte du délégant. Un exemplaire du document est transmis au
comptable assignataire des dépenses du délégant ainsi qu’au membre du corps du
contrôle général économique et financier placé auprès de lui.
Article 5
Il peut être mis fin à tout moment à la délégation de gestion, à l’initiative d’un des chefs de
service signataires mentionnés à l’article 3, sous réserve du respect d’un préavis de trois
mois.
Article 6
Le Premier ministre, le ministre d’Etat, ministre de l’économie, des finances et de
l’industrie, le ministre de la fonction publique et de la réforme de l’Etat et le secrétaire
d’Etat au budget et à la réforme budgétaire sont responsables, chacun en ce qui le
concerne, de l’application du présent décret, qui sera publié au Journal officiel de la
République française.
Par le Président de la République :
Jacques Chirac
Le Premier ministre,
Jean-Pierre Raffarin
Le ministre d’Etat, ministre de l’économie,
des finances et de l’industrie,
Nicolas Sarkozy
Le ministre de la fonction publique
et de la réforme de l’Etat,
Renaud Dutreil
Le secrétaire d’Etat au budget
et à la réforme budgétaire,
Dominique Bussereau
INSPECTION GENERALE
DES AFFAIRES SOCIALES
INSPECTION GENERALE
DE LA JEUNESSE ET DES SPORTS
N° RM2011-156P
N° 11-I-19
Mission relative à
l’inter-départementalisation
des missions des DDCS(PP)
et des DRJSCS
RAPPORT
TOME 2 - ANNEXES
Établi par
Stéphanie Fillion
Vincent Maymil
Inspectrice et inspecteur général des affaires sociales
Céline Mounier
Conseillère générale des établissements de santé
Pierre François
Inspecteur général de la jeunesse et des sports
- Octobre 2011 -
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Sommaire
ANNEXE 1 : CADRE JURIDIQUE DE L’INTER-DEPARTEMENTALISATION .......................... 9
1. ANALYSE JURIDIQUE – MODALITE N°1 ....................................................................................... 12
1.1. Fondement juridique de l’inter-départementalité................................................................ 12
1.1.1. Sous hypothèse n°1 : la DR intervient en appui à la DD, pour des compétences
d’expertise notamment......................................................................................................... 12
1.1.2. Sous hypothèse n°2 : la DR se substitue totalement à la DD pour la mise en oeuvre
d’une compétence départementale....................................................................................... 12
1.2. Modalités d’exercice de l’inter-départementalité................................................................ 14
1.2.1. Délégations de signature préfet de département / DRJSCS....................................... 14
1.2.2. Délégations de gestion............................................................................................... 16
1.2.3. Autres outils............................................................................................................... 17
2. ANALYSE JURIDIQUE – MODALITE N°2 ....................................................................................... 18
2.1. Délégations de signature préfet de région / DDCS(PP)...................................................... 19
2.2. Délégations de gestion......................................................................................................... 19
3. ANALYSE JURIDIQUE – MODALITE N°3 ....................................................................................... 19
3.1. Fondement juridique de l’inter-départementalité................................................................ 20
3.2. Modalités d’exercice de l’inter-départementalité................................................................ 20
3.2.1. Délégations de signature préfets de département / DDCS(PP) en charge de la
compétence inter-départementalisée.................................................................................... 20
3.2.2. Inter-départementalisation par arrêté du Premier ministre ou interdépartementalisation par délégations de gestion ?............................................................... 21
ANNEXE 2 : L’INTERDEPARTEMENTALISATION DES DOSSIERS DE DEMANDES DE
LIBRE ETABLISSEMENT (LE) ET DE LIBRE PRESTATION DE SERVICES (LPS)
D’EDUCATEUR SPORTIF ............................................................................................................... 23
1. LE CADRE LEGISLATIF ET REGLEMENTAIRE DU LE ET DE LA LPS D’EDUCATEUR SPORTIF ........ 23
1.1. La LE et la LPS permettent aux ressortissants d’un Etat membre de travailler dans un
autre Etat membre soit en s’y établissant, soit en proposant leurs services tout en restant
établi dans leur pays d’origine.................................................................................................... 23
1.2. Le code du sport compte de nombreux articles relatifs au LE et à la LPS et à leur mise en
œuvre ........................................................................................................................................... 23
1.2.1. La législation et la réglementation françaises font du préfet de département la
cheville ouvrière du dispositif.............................................................................................. 23
1.2.2. Le libre établissement : une procédure proche du droit commun applicable aux
éducateurs sportifs nationaux à l’exception du recours à la CRQ et des activités à
environnement spécifique .................................................................................................... 24
1.2.3. Le cas particulier des activités s’exerçant dans un « environnement spécifique » :
un préfet compétent pour la France entière.......................................................................... 25
1.2.4. La libre prestation de service : une procédure accélérée qui ne débouche pas sur la
délivrance d’une carte professionnelle................................................................................. 26
1.3. La compétence des DRJSCS et des DDCS(PP) en matière de LE et de LPS....................... 26
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2. LES PRATIQUES ET LES CRITERES DE L’INTER-DEPARTEMENTALISATION DES DEMANDES DE
LE-LPS ............................................................................................................................................. 27
2.1. Il existe d’ores et déjà des pratiques d’inter-départementalisation mais elles ne sont pas
toutes conformes à la réglementation.......................................................................................... 27
2.1.1. La région Rhône-Alpes : une inter-départementalisation entre la DRJSCS et la
DDCS de l’Isère................................................................................................................... 27
2.1.2. La DRJSCS d’Aquitaine : une inter-départementalisation inter-régionale de
l’épreuve d’aptitude en matière de surf ............................................................................... 28
2.2. Les critères et les gains attendus de l’inter-départementalisation des demandes de LELPS ............................................................................................................................................. 29
2.2.1. Un volume d’activité très différent d’un département à l’autre ................................ 29
2.2.2. La technicité des dossiers et de la procédure............................................................. 30
2.2.3. La géographie ou le climat, la saisonnalité de l’exercice des APS, l’attractivité
« générale » des territoires ................................................................................................... 30
2.2.4. Les gains attendus : un renforcement de la compétence des agents, une plus grande
attractivité des DDCS(PP), un meilleur service rendu......................................................... 31
3. LES CONTRAINTES ET LES LEVIERS DE L’INTER-DEPARTEMENTALISATION DES DEMANDES DE
LE-LPS ............................................................................................................................................... 31
3.1. Les contraintes à l’inter-départementalisation et leurs limites ........................................... 31
3.1.1. Le respect des délais .................................................................................................. 31
3.1.2. La nécessité de la proximité n’est pas évidente......................................................... 32
3.2. Les leviers et les facteurs de réussite de l’inter-départementalisation ................................ 34
3.2.1. L’informatisation et la numérisation des demandes de LE et de LPS devrait
permettre de gagner du temps .............................................................................................. 34
3.2.2. La requalification, lorsque c’est possible, des demandes de LPS en demandes de
LE ................................................................................................................................... 34
3.2.3. La mise à disposition d’une base de données nationale opérationnelle courant 2012
et le recours à des experts nationaux (déjà possible) ........................................................... 35
3.2.4. L’utilisation de la délégation de signature................................................................. 36
4. LES 2 SCENARII D’INTER-DEPARTMENTALISATION ...................................................................... 36
4.1. Les deux partis pris de la mission IGAS-IGJS..................................................................... 37
4.1.1. Le caractère indissociable de l’examen des demandes de LE et des demandes de
LPS 37
4.1.2. Le dépôt de la demande et de la délivrance de la carte professionnelle restent du
ressort de la direction bénéficiaire ....................................................................................... 37
4.2. L’inter-départementalisation partielle (scénario 1) est inopérante car la procédure
d’instruction des demandes LE-LPS constitue un tout indivisible .............................................. 38
4.2.1. L’inter-départementalisation selon un schéma « back office » / « front office »
n’est pas un scénario opérant ............................................................................................... 38
4.2.2. L’inter-départementalisation d’un segment du processus d’instruction des
demandes de LE-LP n’est pas un scénario opérant ............................................................. 38
4.3. L’inter-départementalisation de la « totalité » (scénario 2) de la mission est pertinente ... 39
4.3.1. L’inter-départementalisation des demandes de LE-LPS, selon une logique interrégionale (scénario 2 bis), parait particulièrement appropriée et s’appliquerait selon M1 et
M3 40
4.3.2. L’inter-départementalisation infra-régionale des demandes de LE-LPS (scénario 2
ter) est possible mais parait moins adaptée et plutôt favorable à M1 et aux APS dont
l’exercice est réparti sur l’ensemble du territoire ................................................................ 41
5. SYTNHESE ET CONCLUSION .......................................................................................................... 42
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ANNEXE 3 : L’INTER-DEPARTEMENTALISATION DE L’HOMOLOGATION DES
ENCEINTES SPORTIVES................................................................................................................. 47
1. L’HOMOLOGATION, OBLIGATION LEGALE, VISE A ASSURER LA SECURITE DES USAGERS ........... 47
1.1. Origine................................................................................................................................. 47
1.2. Objectifs............................................................................................................................... 47
2. LES CONDITIONS DE SON APPLICATION LIMITENT LE NOMBRE DES ENCEINTES SPORTIVES
CONCERNEES ET SPECIFIENT LES PROCEDURES ................................................................................ 48
2.1. Nombre d’enceintes concernées (stock)............................................................................... 48
2.2. Nombre d’opérations à venir (flux) ..................................................................................... 48
3. LE PREFET DE DEPARTEMENT EST L’AUTORITE COMPETENTE POUR DELIVRER
L’HOMOLOGATION AU TERME D’UNE PROCEDURE D’INSTRUCTION ET DE CONSULTATION ............. 49
3.1. L’instruction de la demande fait intervenir une commission départementale : la CCDSA. 49
3.2. La consultation de la commission départementale est un point nodal de la procédure ...... 50
4. LA POSSIBILITE D’INTER-DEPARTEMENTALISATION REPOSE SUR LA COMPOSITION DE LA
COMMISSION ..................................................................................................................................... 50
4.1. Deux mécanismes connus et théoriquement possibles sont en fait d’application difficile .. 50
4.1.1. La mise en œuvre de l’article 7 du décret du 3 décembre 2009 relatif aux DDI ....... 50
4.1.2. La délégation de gestion ............................................................................................ 50
4.1.3. Ni l’article 7 du décret du 3 décembre 2009 ni la délégation de gestion ne
conviennent en l’espèce ....................................................................................................... 51
4.2. La réforme projetée du décret de 1995 relatif à la CCDSA peut être l’occasion d’y
introduire des possibilités d’inter-départementalisation............................................................. 51
5. SYNTHESE ET CONCLUSION .......................................................................................................... 51
ANNEXE 4 : L’INTER-DEPARTEMENTALISATION DE L’ORGANISATION DU
CERTIFICAT D’APTITUDE A L’EXERCICE DE LA PROFESSION DE MAITRE NAGEUR
SAUVETEUR (CAEPMNS)............................................................................................................... 53
1. LE CERTIFICAT D’APTITUDE A L’EXERCICE DE LA PROFESSION DE MAITRE NAGEUR
SAUVETEUR (CAEPMNS) A POUR BUT DE CONTROLER L’APTITUDE A EXERCER LA PROFESSION DE
MAITRE NAGEUR SAUVETEUR (MNS) ................................................................................................ 53
1.1. Les diplômes ouvrant droit au statut de maître nageur sauveteur délivrés par le ministère
des sports (articles D212-20 et 212-21du code du sport) ........................................................... 53
1.2. Le statut de maître nageur sauveteur (MNS)....................................................................... 54
1.3. Le certificat d’aptitude à l’exercice de la profession de maître nageur sauveteur
(CAEPMNS) ................................................................................................................................ 55
1.3.1. Réglementation.......................................................................................................... 55
1.3.2. Volumétrie................................................................................................................. 55
2. LES DRJSCS, LES DDCS(PP) ET LES CREPS PEUVENT TOUS TROIS JOUER UN ROLE DANS
L’ORGANISATION ET LA DELIVRANCE DES BP JEPS AAN ET DES CAEPMNS ....................................... 57
2.1. Il appartient en principe aux DRJSCS d’organiser matériellement l’ensemble du
processus d’examen et de délivrance des diplômes du ministère des sports ouvrant droit au
statut de MNS, sauf quand elles décident de le déléguer aux DDCS(PP)................................... 57
2.2. Le stage et la délivrance du CAEPMNS sont normalement organisés par les DRJSCS
mais ils peuvent aussi l’être au niveau départemental « en fonction des situations locales » .... 58
2.3. Les agents des DRJSCS et DDCS(PP) qui organisent le stage du CAEPMNS agissent
parfois pour le compte des CREPS.............................................................................................. 58
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3. L’ORGANISATION
DES
CAEPMNS
PEUT
AISEMENT
ETRE
DAVANTAGE
INTERDEPARTEMENTALISEE QU’ELLE NE L’EST AUJOURD’HUI .................................................................. 59
3.1. L’inter-départementalisation de l’organisation du CAEPMNS est déjà pratiquée et peut
être généralisée à droit constant ................................................................................................. 59
3.2. L’inter-départementalisation de l’organisation du CAEPMNS pourrait être aisément
promue en désignant les DRJSCS comme pivots de cette formation........................................... 60
4. CONCLUSION ............................................................................................................................... 62
ANNEXE 5 : L’INTER-DEPARTEMENTALISATION DE LA PROCEDURE D’INSTRUCTION
ET DE SUIVI ADMINISTRATIF DES DEMANDES DE SUBVENTIONS DE L’ACSE .............. 63
1. DESCRIPTION DE LA PROCEDURE ................................................................................................. 63
1.1. Les textes juridiques applicables ......................................................................................... 63
1.1.1. La loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances et le décret
n° 2006-945 du 28 juillet 2006 modifié fixent les règles d’organisation de l’Acsé,
codifiées au sein du code de l’action sociale et des familles ............................................... 63
1.1.2. Le décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales
interministérielles confie aux DDCS(PP) une mission dans le domaine de la politique de
la ville .................................................................................................................................. 63
1.1.3. Le décret n° 2009-1540 du 10 décembre 2009 relatif à l’organisation et aux
missions des DRJSCS confie également à ces directions des missions dans le domaine de
la politique de la ville, en citant explicitement l’Acsé......................................................... 64
1.1.4. Des circulaires encadrent les relations financières entre l’Etat et les associations.... 64
1.2. Les différents niveaux d’instruction et de suivi administratif .............................................. 65
1.2.1. Eléments généraux de volumétrie.............................................................................. 65
1.2.2. Les niveaux national et régional................................................................................ 65
1.2.3. Le niveau départemental............................................................................................ 66
1.3. Le déroulement de la procédure au niveau départemental.................................................. 67
1.3.1. Cette procédure mobilise des compétences juridiques, comptables et bureautiques
de la part du service qui en a la charge ................................................................................ 67
1.3.2. La variété des types de demandes.............................................................................. 69
1.4. La procédure et son environnement..................................................................................... 71
1.4.1. Les relations avec les organismes demandeurs ......................................................... 71
1.4.2. Les relations avec les collectivités territoriales partenaires....................................... 71
1.5. Les moyens mobilisés dans le cadre de cette procédure...................................................... 72
1.5.1. Moyens humains........................................................................................................ 72
1.5.2. Dépenses de fonctionnement ..................................................................................... 72
2. EXPERTISE DE LA FAISABILITE ET DE LA PERTINENCE D’UNE INTER-DEPARTEMENTALISATION . 73
2.1. Les leviers de l’inter-départementalisation de la procédure d’instruction et de suivi
administratif des demandes de subvention de l’Acsé .................................................................. 73
2.1.1. Un volume d’activité très variable selon le département........................................... 73
2.1.2. Un système d’information en cours de rénovation .................................................... 73
2.2. Le support juridique de l’inter-départementalisation.......................................................... 74
2.2.1. Cette inter-départementalisation n’implique pas de délégation de signature ............ 74
2.2.2. Le support juridique le plus adapté est la délégation de gestion ............................... 74
2.3. Scénario n°1 : une inter-départementalisation partielle de la procédure ........................... 75
2.3.1. Présentation du scénario n°1 ..................................................................................... 75
2.3.2. Modalités de mises en œuvre du scénario n°1........................................................... 75
2.3.3. Avantages et inconvénients du scénario n°1 ............................................................. 76
2.3.4. Position de la mission IGAS-IGJS : rejet de toutes les modalités de l’interdépartementalisation partielle .............................................................................................. 76
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2.4. Scénario n°2 : une inter-départementalisation totale de la procédure ............................... 77
2.4.1. Présentation du scénario n°2 ..................................................................................... 77
2.4.2. Modalités de mise en œuvre du scénario n°2 ............................................................ 77
2.4.3. Avantages et inconvénients du scénario n°2 ............................................................. 78
2.4.4. Position de la mission IGAS-IGJS ............................................................................ 78
3. CONCLUSION ................................................................................................................................ 81
ANNEXE 6 : LES « RESEAUX D’EXPERTS » ............................................................................... 83
1. LES RESEAUX D’EXPERTS SONT ACCEPTES CAR DEJA PRATIQUES, MAIS DOIVENT ETRE
REDEFINIS POUR ETRE AMPLIFIES ..................................................................................................... 83
1.1. Les pratiques antérieures de réseaux en font accepter l’idée, mais des réserves sont
perceptibles.................................................................................................................................. 83
1.2. La notion polysémique de « réseau d’experts » recouvre globalement trois modèles......... 84
1.3. La définition retenue est celle qui fait apparaître l’opérationnalité ................................... 84
1.4. Un réseau national cité en exemple ..................................................................................... 84
2. LES MISSIONS SUSCEPTIBLES D’ETRE INTER-DEPARTEMENTALISEES ONT ETE LISTEES SUR LE
TERRAIN ............................................................................................................................................ 85
2.1. Les exemples donnés par le terrain ..................................................................................... 85
2.2. Les modes d’inter-départementalisation.............................................................................. 87
2.2.1. Le repérage des actions ............................................................................................. 87
2.2.2. Le repérage des compétences .................................................................................... 88
2.2.3. Le dialogue initial avec les agents............................................................................. 89
2.2.4. Le respect de plusieurs principes............................................................................... 89
2.2.5. Une diversité d’outils disponibles ............................................................................. 90
3. SYNTHESE ET CONCLUSION .......................................................................................................... 90
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Annexe 1 : Cadre juridique de
l’inter-départementalisation
SYNTHESE
Le cadre juridique de l’inter-départementalisation, ainsi que les supports permettant de la mettre en
œuvre, ne sont pas clairs et manquent de lisibilité. Les textes en vigueur constituent un maquis dans
lequel il est difficile pour les préfets et les services déconcentrés de se retrouver. Cette complexité
constitue à l’évidence un frein à l’inter-départementalisation.
1.Les modalités de l’inter-départementalisation
Par hypothèse, quelle que soit la modalité retenue, ne peuvent être exercées par une DDCS(PP) ou par une
DRJSCS pour le compte d’une autre direction que les missions que les textes leur confient expréssement
(décret n°2009-1540 du 10 décembre 2009 relatif à l'organisation et aux missions des DRJSCS, et décret
n°2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles (DDI)).
Modalité 1 : les textes prévoient deux possibilités d’inter-départementalisation, dans l’hypothèse où
l’échelon départemental ne dispose pas des ressources nécessaires : une DRJSCS agit pour le compte des
DDCS(PP) de sa région ; une DRJSCS agit pour le compte de DDCS(PP) extérieures à sa région. S’agissant
de la première possibilité, la définition large des missions des DRJSCS dans le décret du 10 décembre 2009
combinée à l’autorité fonctionnelle dont bénéficie ipso facto le préfet de département sur les DR intervenant
dans son champ de compétence autorise cette modalité M1 avec possibilité de délégations de signature du
préfet de département vers le DRJSCS. La délégation de signature s’apparente à une délégation de
responsabilité permettant à la DRJSCS d’exercer l’intégralité de la mission, y compris le cas échéant en
prenant des décisions en lieu et place du délégant. Un passage en CAR s’avère une option pertinente voire
suffisante eu égard à l’existence d’un arrêté de délégation de signature. De plus des engagements de service
doivent préciser les modalités d’intervention de la DR et les objectifs de résultat associés. Ce schéma est
couramment utilisé pour les DREAL, DIRECCTE et DRAC qui, de façon générale, mettent en œuvre des
missions sous l’autorité fonctionnelle des préfets de département. Hors délégation de signature, les
délégations de gestion peuvent être utilisées, tout comme les engagements de service (dans la mesure où leur
champ d’application n’est pas limité aux directions structurées en UT / DT). Ces outils permettent
l’intervention de la DRJSCS sur tout ou partie de la mission d’une DDCS(PP) selon des modalités
concertées, sans autoriser cependant la délégation de responsabilité. Les textes favorisent donc la mise en
œuvre de la modalité 1, qui constitue toutefois une exception au principe de la Réate en confiant à la
DRJSCS une mission de mise en œuvre ; elle est par ailleurs la modalité allant le plus vers la régionalisation
des missions / processus. Quelques pratiques ont été constatées par la mission (par exemple, en Alsace, la
DRJSCS participe à des contrôles d’ACM durant les périodes stratégiques).
 Modalité 2 : cette modalité est juridiquement fragile à double titre. D’une part, lorsque l’interdépartementalisation consiste à confier à une DDCS(PP) l’exercice d’une compétence de pilotage pour le
compte de la DRJSCS, cette modalité va à l’encontre de l’esprit et des textes de la Réate. En effet, alors que
M1 est explicitement mentionnée, par exception à la répartition des compétences et si l’échelon
départemental ne dispose pas des ressources nécessaires, M2 n’a pas été envisagée par les textes. Il est donc
juridiquement possible pour une DRJSCS d’exercer une compétence de mise en oeuvre mais, à l’inverse, il
n’est pas prévu, même si l’exclusion n’est pas explicite, qu’une DDCS(PP) puisse exercer une compétence de
pilotage. D’autre part, lorsque l’inter-départementalisation consiste à confier à une DDCS(PP) l’exercice
d’une compétence de mise en œuvre pour le compte de la DRJSCS, ce schéma est également juridiquement
très fragile. En effet, les DRJSCS ne peuvent, sous peine d’alimenter la confusion, se voir octroyer, par
dérogation à la répartition des compétences établie par la Réate, des compétences de mise en œuvre, pour
ensuite déléguer, via l’inter-départementalisation, l’exercice de ces compétences aux DDCS(PP). Cette
situation est paradoxale : octroi d’une compétence en principe départementale (mise en œuvre) à la DRJSCS
qui délègue ensuite son exercice aux DDSC(PP). Ce type d’inter-départementalisation permet certes de
renouer avec la répartition des compétences reconnue par les textes (le niveau départemental est alors à
nouveau chargé de la mise en œuvre) mais de manière fragile (les délégations de gestion sont transitoires),
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artificielle (la DRJSCS demeure l’autorité juridiquement compétente) et peu lisible (identification difficile de
la direction compétente). Il existe donc un paradoxe entre l’expertise juridique et les constats faits lors des
déplacements de la mission sur le terrain, qui ont permis de rendre compte de pratiques s’inscrivant dans le
cadre de cette hypothèse, pour certaines initiées par l’administration centrale (tarification des établissements
sociaux dans la quasi-totalité des régions, BAFD gérés par la DDCS du Rhône pour le compte de la DRJSCS
de Rhône-Alpes, etc.). Les supports juridiques pour mettre en œuvre M2 sont la délégation de gestion et
l’examen en CAR. Ils ne permettent pas la délégation de responsabilité (délégation de signature du préfet de
région). De façon générale, étant donné que cette modalité n’est pas explicitement prévue dans les textes, M2
présente une certaine insécurité juridique.
 Modalité 3 : alors que les possibilités de délégation de signature des préfets de département vers la
DRJSCS sont largement ouvertes dans le cadre de M1, on observe que celles-ci sont restrictives lorsqu’il
s’agit d’une inter-départementalisation DDCS(PP) agit pour une autre DDCS(PP). En effet, les délégations
de signature des préfets de département vers la DDCS(PP) exerçant la compétence inter-départementale sont
limitées aux cas prévus par arrêté du Premier ministre (pour des missions qui, compte tenu de ce formalisme,
doivent donc être permanentes et clairement définies). En revanche, la délégation de gestion reste toujours
possible, avec examen en CAR préalable pour parachever la formalisation. Dans les faits, seuls des réseaux
d’experts non formalisés ont été observés sur le terrain par la mission.
En conclusion, M1 est la modalité la plus simple à mettre en œuvre car son champ d’application couvre
l’ensemble des missions des DDCS(PP) en s’appuyant sur toute la palette des supports juridiques
disponibles. Pour autant, cette modalité va à l’encontre de la répartition des compétences entre niveau
régional et départemental puisqu’elle peut conduire à donner une mission de mise en œuvre à la DRJSCS, le
préfet de département demeurant l’autorité administrative compétente. A l’inverse, M2, qui constitue
également une atteinte à la répartition des compétences régionales et départementales, n’est pas mentionnée
par les textes. Pour autant, les principales pratiques observées par la mission relèvent de cette modalité.
Enfin, s’agissant de M3, cette modalité est la plus conforme à l’objectif d’inter-départementalisation mais
elle se heurte au formalisme juridique requis : un arrêté du Premier ministre si elle implique une délégation
de responsabilité.
2.Les supports juridiques de l’inter-départementalisation
Pour être régulière, une délégation de signature doit être prévue par une disposition législative ou
réglementaire habilitant une autorité administrative investie de la compétence à déléguer sa signature dans
une matière déterminée à un délégataire précisément défini (CE, 8 février 1999, Service départemental
d’incendie et de secours du Var, n° 179 862). Les délégations de signature ne sont pas possibles entre préfets
(au niveau régional comme départemental) dans le but de ne pas confondre les responsabilités des préfets qui
représentent chacun l'Etat et les ministres dans leurs territoires respectifs. Pour déroger au principe de la
compétence territoriale d’un préfet fixé par le décret du 29 avril 2004 modifié, il est nécessaire de prendre un
décret en Conseil d’Etat et conseil des ministres. Au-delà, la délégation de signature est possible dans deux
cas précis prévus par les textes : entre préfets de département et DRJSCS (11° de l’article 43 + article 18 et
article 24 du décret du 29 avril 2004 sur les préfets) et entre préfets de département et DDCS(PP) d’un autre
département (article 7 du décret du 3 décembre 2009 sur les DDI et 3° de l’article 43 du décret du 29 avril
2004 sur les préfets). La délégation de signature, qui constitue une délégation de responsabilité, est a priori
un bon outil de mise en œuvre de l’inter-départementalisation puisqu’elle permet de confier en totalité une
mission à une direction prestataire (cette délégation « libère » totalement la direction délégante de toute
responsabilité, et valorise l’action de la direction délégataire) et permet également de réduire les délais, en
diminuant le nombre d’aller-retours entre le déléguant et le délégataire. Pour autant, sa mise en œuvre est très
contrainte dans le cadre de M3 puisqu’elle nécessite un arrêté du Premier ministre.
De façon générale, les supports juridiques alternatifs à la délégation de signature (délégation de gestion,
examen en CAR et décision du préfet de région, engagements de service) n’emportent aucune délégation de
compétence et de responsabilité de la part du délégant ; ils sont de valeur juridique inégale, peu utilisés et
n’obéissent à aucune doctrine d’emploi précise et partagée. Sous ces réserves, la délégation de gestion reste,
avec l’examen en CAR, le support juridique approprié commun aux trois modalités de l’interdépartementalisation. La délégation de gestion est d’ailleurs, après la délégation de signature, l’outil
présentant la plus forte valeur juridique (décret du 14 octobre 2004 relatif à la délégation de gestion dans les
services de l’Etat), contrairement à l’engagement de service, prévu par simple circulaire. Son champ
d’application couvre l’ensemble des missions des services déconcentrés mais « pour une durée limitée,
éventuellement reconductible ».
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Tableau 1 : Tableau récapitulatif des supports juridiques correspondants à chaque modalité
Fondement juridique
de l’interdépartementalité
- Prévue à l’article 2 du
décret DRJSCS du 10
décembre 2009
- Prévue à l’article 24
du décret préfet du 29
avril 2004 modifié
M1
-Mentionnée dans le
guide des relations
entre niveaux régional
et départemental, dans
la synthèse des
synthèses
Non prévue
M2
Délégation de
signature (préfet
vers chef de service)
Oui
2 hypothèses :
DR agit pour DD de
la région (article 18 et
11° de l’article 43 du
décret préfet de 2004)
DR agit pour DD
autres régions (article
24 du même décret)
sous la condition
d’un arrêté du
ministre compétent
confiant la mission à
la DR
Non
Délégation de gestion
Examen en
CAR
Engagements
de service
Oui, sur des missions
bien identifiées et pour
une durée limitée, à
l’exception des
missions d’expertise et
de conseil dont l’interdépartementalisation
est organisée par
l’article 2 du décret
DRJSCS du 10
décembre 2009
Oui (via un
engagement de
service en cas
de délégation de
signature d’une
part–
complémentaire
d’autre part en
cas de
délégation de
gestion)
Oui
Oui, sur des missions
bien identifiées et pour
une durée limitée
Oui
Non
Oui
Non
Oui
Non
- Prévue à l’article 7 du
décret DDI du 3
décembre 2009
- Prévue à l’article 69
du décret préfet de
2004 pour des actions
de coordination
limitées dans le temps
(dispositif très
spécifique car d’une
part concerne la
compétence des préfets
et non les missions des
services et, d’autre
part, ne permet pas au
préfet coordonnateur
de prendre des
décisions opposables
en lieu et place des
préfets concernés par la
coordination).
M3
Réseaux
d’experts
Sans objet
Oui : article 7 du
décret DDI du 3
décembre 2009
(nécessité d’un arrêté
du PM) + 3° de
l’article 43 du décret
préfet de 2004
Non
Oui, sur des missions
bien identifiées et pour
une durée limitée
Non
Source : Mission IGAS-IGJS
NB : le pôle de compétence n’est pas un outil opérant car il s’agit d’un support juridique infra-départemental.
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1.
ANALYSE JURIDIQUE – MODALITE N°1
Rappel de la modalité
Une DR agit pour le compte des DD de la région sur une compétence départementale
Sous hypothèse n°1 : la DR intervient en appui à la DD, pour des compétences d’expertise notamment
Sous hypothèse n°2 : la DR se substitue totalement à la DD pour la mise en œuvre d’une compétence
départementale
[1]
1.1.
Fondement juridique de l’inter-départementalité
1.1.1.
Sous hypothèse n°1 : la DR intervient en appui à la DD, pour des compétences
d’expertise notamment
Selon les termes du 4° de l’article 2 du décret n° 2009-1540 du 10 décembre 2009 portant
sur les DRJSCS :
« Dans la région, sous l’autorité du préfet de région, et sous réserve des compétences des préfets
de département, la direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale exerce
les missions suivantes :
4° Elle apporte son expertise et son appui technique aux préfets de département, notamment en
matière de contrôle et d’inspection des accueils collectifs de mineurs, des établissements
d’activités physiques et sportives et des établissements sociaux. »
[2]
Cet article prévoit explicitement l’hypothèse d’inter-départementalisation de l’appui ou de
l’expertise via des mutualisations régionales. Le niveau régional étant l’échelon de pilotage,
d’appui et d’expertise, cette possibilité d’inter-départementalisation semble en cohérence avec les
missions classiques d’une DR, en application de la circulaire du Premier ministre n° 5285 du 19
mars 2008 selon laquelle « La circonscription régionale devient le niveau de droit commun du
pilotage des politiques de l’Etat sur le territoire (…). L’organisation de l’administration
départementale obéit à une logique différente. Elle doit être conçue pour répondre aux besoins des
citoyens sur le territoire. »
1.1.2.

Sous hypothèse n°2 : la DR se substitue totalement à la DD pour la mise en
oeuvre d’une compétence départementale
Selon les termes du 1° de l’article 2 du décret relatif aux DRJSCS :
« Dans la région, sous l’autorité du préfet de région, et sous réserve des compétences des préfets
de département, la direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale exerce
les missions suivantes :
1° Elle assure le pilotage et la coordination des politiques sociales, sportives, de jeunesse, de vie
associative et d’éducation populaire et leur mise en œuvre pour ses compétences visées au 1° du
présent article et aux 1° et 2° de l’article 3. A ce titre, dans la région, elle en définit les conditions
et veille à la cohérence de l’application des orientations et instructions données par les ministres.
Les politiques sociales mentionnées au précédent alinéa portent notamment sur la prévention et la
lutte contre les exclusions, la protection des personnes vulnérables, l’accès à l’hébergement de ces
dernières, l’intégration sociale des personnes handicapées, les actions sociales de la politique de
la ville, la prévention et la lutte contre les discriminations, la promotion de l’égalité des chances,
la formation et la certification dans le domaine des professions sociales, et la certification dans le
domaine des professions de santé non médicales.
Les politiques sportives portent notamment sur l’accès à la pratique sportive, le sport de haut
niveau et le sport professionnel, la formation et la certification dans le domaine des activités
physiques ou sportives, le développement maîtrisé des sports de nature, le développement de la
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médecine du sport, la prévention du dopage et la lutte contre les trafics de produits dopants, le
recensement et la programmation des équipements sportifs, la prévention des incivilités et la lutte
contre la violence dans le sport.
Les politiques de jeunesse, de vie associative et d’éducation populaire portent notamment sur
l’information de la jeunesse, son intégration et son engagement dans la société, le développement
de son autonomie, sa mobilité internationale. Elles portent également sur la qualité éducative des
loisirs collectifs des enfants et des jeunes et la sécurité des usagers accueillis dans les accueils
collectifs de mineurs, la formation et la certification dans le domaine de l’animation, la promotion
de l’éducation populaire aux différents âges de la vie, le développement de la vie associative, la
formation et la reconnaissance des bénévoles et la promotion du volontariat.
Dans l’exercice des compétences mentionnées aux alinéas précédents, la direction régionale de la
jeunesse, des sports et de la cohésion sociale contribue à l’insertion sociale et professionnelle de la
jeunesse et des personnes vulnérables, ainsi qu’à l’accès au logement de ces dernières
personnes. »
[3]
Le 1° de l’article 2 évoquant explicitement « le pilotage et la coordination des politiques
sociales, sportives, de jeunesse, de vie associative et d’éducation populaire et leur mise en œuvre
pour ses compétences visées au 1° du présent article », ceci permet de démontrer qu'un grand
champ des compétences DD est potentiellement couvert. La liste des compétences est par ailleurs
très exhaustive et l’usage du « notamment » plaide en faveur d’une interprétation souple.
[4]
A la lecture de cet article, il semble donc que les possibilités d’inter-départementalisation
DR pour DD dépassent largement le champ de l'expertise et de l'appui technique pour s'étendre à
une grande partie des compétences départementales de mise en œuvre des politiques publiques.
[5]
Cette interprétation large est cohérente avec le guide des relations entre le niveau régional et
le niveau départemental du 26 mars 2010, mais également avec la récente synthèse des missions
des DDI. Ces deux documents explicitent en effet cette sous hypothèse en expliquant que « la
répartition générale des missions entre DD et DR ne fait pas obstacle à ce que le niveau régional
puisse mettre en œuvre, par exception, des compétences de niveau départemental lorsque celles-ci
exigent des compétences rares et spécialisées qu'il n'est pas possible de mettre à disposition dans
chaque département. L’intervention du niveau régional s’inscrit alors dans le cadre de la
compétence générale du préfet de département dans la mise en œuvre des politiques publiques ».
[6]
Concernant la frontière entre les notions de pilotage et de mise en œuvre, le MIOMCTI
souligne que le décret du 29 avril 2004 modifié ne définit pas les notions de « pilotage » et de
« mise en œuvre » mais distingue les compétences associées à chaque échelon :

le pilotage régional, assimilé à la « responsabilité de l’exécution des politiques de l’Etat dans
la région » (article 2) recouvre substantiellement deux aspects : le pouvoir d’instruction et le
droit d’évocation (article 2) et le pouvoir de répartition des crédits des BOP entre actions et
entre départements (article 21) ;

la mise en œuvre des politiques nationales et communautaires qui relève de l’échelon
départemental (article 9).
[7]
En termes administratifs le pilotage renvoie à la déclinaison territoriale des politiques, aux
orientations stratégiques et à la répartition des crédits entre départements tandis que la mise en
œuvre est associée aux décisions opposables (décisions administratives individuelles notamment), à
la contractualisation avec les collectivités territoriales départementales ou infra départementales, et
à l’allocation des crédits aux bénéficiaires.
[8]
L’intervention de la DR dans la mise en œuvre de compétences départementales n’implique
en réalité aucune concurrence entre les DR et les DD dans l’exercice d’une mission car le préfet de
département répartit l’exercice des missions par le biais des arrêtés de délégation de signature qu’il
accorde aux chefs de service via l’article 43 du décret du 29 avril 2004 modifié.
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
Le premier alinéa de l’article 24 du décret de 2004 relatif aux pouvoirs des préfets permet
également l’exercice par une DR d’une mission départementale exercée par une DD : « Un
service déconcentré d’une administration civile de l’Etat peut être chargé, par arrêté du ou
des ministres dont il relève, de missions d’étude, d’expertise, d’appui technique à la maîtrise
d’ouvrage, de prévention, d’alerte, de contrôle et d’inspection technique et de préparation
d’actes administratifs relevant de l’Etat sous réserve des dispositions de l’article 7 du décret
n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales
interministérielles ».
[9]
Selon le MIOMCTI, l’article 24 du décret du 29 avril 2004 modifié autorise un transfert de
compétences d’un service déconcentré à un autre (l’autorité administrative compétente, le préfet de
département, n’est toutefois pas modifiée). Il doit être réservé aux cas de substitution de la DR à la
DD pour la mise en œuvre d’une compétence départementale (sous hypothèse 2). En revanche,
cette disposition ne fait réellement sens que dans l’hypothèse où une DR intervient au-delà de sa
région au bénéfice des DD. Au sein de la région, les mécanismes classiques de délégation de
signature du préfet de département au DR – soit la combinaison des articles 18 et 43 - apparaissent
plus efficaces et économes. Cet article ne s’applique qu’aux compétences départementales. Pour le
MIOMCTI, il apparaîtrait en effet baroque qu’une DD chargée de la mise en œuvre se voit confier
la mission d’une DR chargée du pilotage car les DD n’ont pas pour fonction d’assurer le pilotage
des politiques publiques. Pour ce qui est des missions de mise en œuvre confiées par exception à
une DR, elles doivent effectivement être assurées par la DR, sans quoi la dérogation aux règles de
répartition des missions entre DR et DD n’aurait plus lieu d’être.
[10]
En résumé, pour M1, les modalités juridiques pertinentes sont donc soit l’article 24 (DR fait
pour DD d’autres régions), soit le 11° de l’article 43, combiné à l’article 18 (DR fait pour DD de la
région). Dans les deux cas, une délégation de signature est possible.
1.2.
Modalités d’exercice de l’inter-départementalité
1.2.1.
Délégations de signature préfet de département / DRJSCS
1.2.1.1.
[11]
Sous hypothèse n°1 : la DR intervient en appui à la DD, pour des
compétences d’expertise notamment
Les décisions prises dans ce cadre ne sont en principe pas opposables, donc la délégation de
signature est un outil inadapté.
1.2.1.2.

Sous hypothèse n°2 : la DR se substitue totalement à la DD pour la mise
en œuvre d’une compétence départementale
Lorsque la DR intervient pour le compte de DD d’autres régions, le préfet peut déléguer sa
signature au chef du service déconcentré chargé d’une des missions mentionnées au premier
alinéa de l’article 24 du décret de 2004 relatif aux pouvoirs des préfets. Le second alinéa
dudit article prévoit en effet que : « Le responsable du service est placé sous l’autorité
fonctionnelle de chaque préfet pour lequel il exerce ces missions. A ce titre, chaque préfet
peut déléguer sa signature à ce responsable ainsi qu’à ses subordonnés dans les matières
relevant de leurs attributions ».
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
Lorsque la DR intervient pour le compte de DD situées dans la même région, le 11° de
l'article 43 du décret de 2004 relatif aux pouvoirs des préfets prévoit que : « Le préfet de
département peut donner délégation de signature, notamment en matière d’ordonnancement
secondaire :
11° Pour les matières relevant de leurs attributions et dans le cas prévu au dernier alinéa de
l’article 18, aux chefs des services déconcentrés des administrations civiles de l’Etat dans la
région et aux responsables de leurs unités et délégations territoriale ».
[12]
La circulaire du Premier ministre n° 5316 du 7 juillet 2008 souligne que « certaines DR
accomplissent des missions sous l’autorité fonctionnelle du préfet de département, soit à partir du
siège régional, soit par l’intermédiaire d’implantations territoriales constituant des unités
territoriales. Ces DR sont ainsi, à la fois, au service du préfet de région dans leurs compétences
régionales (…) et au service de chacun des préfets de département pour les missions relevant de la
compétence de ces derniers ».
[13]
Le 11° de l’article 43 du décret de 2004 relatif aux pouvoirs des préfets étant applicable aux
DRJSCS, le dernier alinéa de l’article 18 du même décret est également applicable : « Sauf
dérogation prévue par décret en Conseil d’Etat et sous réserve des dispositions de l’article 69, le
préfet de département a autorité fonctionnelle sur un chef de service déconcentré des administrations
civiles de l’Etat, dont l’action s’étend au-delà du département et présente, en tout ou partie, un
caractère interdépartemental, pour la part de son activité qui s’exerce dans les limites du
département ».
[14]
Sur l’applicabilité du 11 de l’article 43 aux DRJSCS (structures sans UT ni délégations
territoriales), le MIOMCTI estime qu’une lecture combinée des articles 18 et 43 du décret du 29
avril 2004 modifié est éclairante. L’autorité fonctionnelle du préfet de département sur le DRJSCS
résulte des dispositions de l’article 18 du décret du 29 avril 2004 modifié relatif aux pouvoirs des
préfets, dont le dernier alinéa prévoit que le préfet de département a autorité fonctionnelle sur un
chef de service déconcentré des administrations civiles de l’État, dont l’action s’étend au-delà du
département et présente, en tout ou partie, un caractère interdépartemental, pour la part de son
activité qui s’exerce dans les limites du département (cf. : infra).
[15]
L’autorité fonctionnelle constitue une autorité pour emploi ; le pouvoir d’instruction et le
pouvoir de déléguer sa signature lui sont associés. La délégation de signature est l’acte par lequel
une autorité disposant d’une compétence déterminée autorise un ou plusieurs agents qui lui sont
subordonnés à signer des actes en ses noms, lieu et place, sous son contrôle et sa responsabilité. Il
s’agit d’une mesure interne d’organisation du service. Selon le 11 de l’article 43 du décret du
29 avril 2004 modifié relatif aux pouvoirs des préfets, le préfet de département peut donner
délégation de signature, notamment en matière d’ordonnancement secondaire, pour les matières
relevant de leurs attributions et dans le cas prévu au dernier alinéa de l’article 18, aux chefs de
services déconcentrés des administrations civiles de l’État dans la région et aux responsables de
leur unités et délégations territoriales. En application de ces dispositions, le préfet de département
peut donner délégation de signature au DRJSCS pour l’exercice des missions relevant de sa
compétence.
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[16]
A noter que ce dispositif existe dans le décret consacré aux DREAL. A l'occasion de
l'examen du décret DRAAF par le Conseil d'Etat, la section de l'administration a retiré du projet la
mention d'autorité fonctionnelle qui figurait explicitement dans le projet du gouvernement, au motif
qu'elle était acquise. En effet, la section de l’administration du Conseil d’État a disjoint la mention
d’un alinéa précisant les missions exercées sous l’autorité du préfet de région et sous l’autorité
fonctionnelle des préfets de département d’une part, et les missions exercées sous l’autorité du
ministre d’autre part, estimant que la rédaction d’une telle synthèse était malaisée et susceptible de
créer de la confusion. La section n’a pas souhaité réintroduire dans le corps du décret la mention
expresse de l’autorité fonctionnelle des préfets de département, au motif qu’il apparaît évident que
cette autorité s’exerce chaque fois que la DRAAF se voir confier une mission relevant de la
compétence du préfet de département. Elle a cependant admis l’utilité d’ajouter, à l’article 3, le
chapeau « sous l’autorité du préfet de région ».

Le dernier alinéa de l’article 18 du décret de 2004 relatif aux pouvoirs des préfets est
applicable sous réserve des dispositions de l’article 69 du même décret qui décrit les
compétences inter-départementales des préfets de département :
« I-Lorsqu’une politique intéresse plusieurs départements, le Premier ministre peut, par arrêté et
pour une durée limitée, éventuellement reconductible, confier au préfet de l’un de ces départements
une mission interdépartementale de coordination.
II. - Le préfet auquel a été confiée cette mission anime et coordonne l’action des préfets des
départements intéressés. Il assure la programmation et est ordonnateur des dépenses afférentes
aux crédits qui lui sont délégués dans le cadre de sa mission.
Par dérogation à l’article 59, il négocie et conclut, au nom de l’Etat, toutes conventions avec les
collectivités territoriales ou leurs établissements publics. Lorsqu’une convention a un champ
d’application limité à un seul département, le préfet de ce département reçoit du préfet chargé de
la mission interdépartementale délégation pour la négocier et la conclure au nom de l’Etat.
III. - Pour l’exécution de la mission interdépartementale qui lui est confiée conformément aux
dispositions du I ci-dessus, le préfet peut déléguer sa signature dans les conditions prévues à
l’article 43 ».
[17]
Selon le MIOMCTI, le préfet chargé par le Premier ministre d’une mission
interdépartementale de coordination anime et coordonne l’action des préfets intéressés, mais ne
peut prendre de décisions opposables ressortissant de leur compétence. La désignation d’un préfet
coordonnateur ne modifie pas la répartition des compétences entre les autorités déconcentrées, à
l’exception de la gestion des crédits (le préfet coordonnateur assure la programmation et est
ordonnateur secondaire des dépenses afférentes aux crédits qui lui sont délégués dans le cadre de sa
mission), de la négociation et de la conclusion de conventions avec les collectivités territoriales ou
leurs établissements publics.
1.2.2.
[18]
Délégations de gestion
Selon le MIOMCTI, la délégation de gestion permet à un service de l’État de confier à un
autre service de l’État la réalisation, pour son compte, d’actes juridiques, de prestations ou
d’activités déterminées concourant à l’accomplissement de ses missions. Il s’agit d’une forme de
sous-traitance de prestations entre services de l’État.
1.2.2.1.
[19]
Sous hypothèse n°1 : la DR intervient en appui à la DD, pour des
compétences d’expertise notamment
Ce type d’inter-départementalisation ne nécessitant pas a priori de délégation de signature de
la part du préfet de département, l’élaboration d’une convention de délégation de gestion constitue
un outil adapté, qui offre une grande souplesse.
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[20]
Selon le MIOMCTI, le mécanisme de la délégation de gestion peut juridiquement
s’appliquer lorsque la compétence inter-départementalisée est de l’expertise ou du conseil (décret
n° 2004-1085 du 14 octobre 2004 relatif à la délégation de gestion dans les services de l’Etat).
Néanmoins, il n’apparaît pas le plus pertinent dans la mesure où les textes organisant les directions
régionales prévoient déjà l’exercice d’une mission d’appui et de conseil.
[21]
En effet, le 4° de l’article 2 du décret DRJSCS donne la base juridique nécessaire à
l’intervention de la DR en appui de la DD. Cette intervention peut être formalisée soit par une
décision du préfet de région consécutive à un examen en CAR, soit par une décision du préfet de
département prise avec l’aval du préfet de région. Elle peut également prendre la forme d’une
entente implicite entre DR et DD, avalisée par le préfet de département. Une délégation de gestion
n’est donc pas indispensable dans ce cas.
1.2.2.2.
[22]
Sous hypothèse n°2 : la DR se substitue totalement à la DD pour la mise
en œuvre d’une compétence départementale
Les délégations de gestion permettent également de procéder à des interdépartementalisations « DR agit pour DD ». En l’absence de délégation de signature (la délégation
de gestion ne vaut pas délégation de signature), la signature sera maintenue au sein de la DD.
1.2.3.
Autres outils
[23]
Selon le MIOMCTI, si rien ne s’oppose à la création de pôles de compétences
interdépartementaux, le périmètre du pôle de compétences est, dans les faits, davantage axé sur
l’échelon infra-départemental. Cette modalité apparaît peu pertinente au regard du travail
d’animation de réseaux métiers que les DR doivent assurer et qui doit répondre au besoin d’appui
technique DR – DD. En effet, aux termes de l’article 28 du décret de 2004 modifié (« Pour la
conduite durable d’actions communes à plusieurs services déconcentrés de l’Etat dans la région ou
le département, le préfet peut constituer un pôle de compétence dont il désigne le responsable »), la
constitution de pôles de compétence a pour objet la conduite durable d’actions communes à
plusieurs services déconcentrés de l’Etat dans la région ou le département. La mise en place de
réseaux métiers animés par une DR ne rentre pas dans ce cadre.
[24]
Un pôle de compétences est mis en place par un préfet. Un pôle commun à plusieurs
départements impliquerait donc une mise en œuvre, par une décision interpréfectorale, ce qui
apparaîtrait excessivement lourd, comparé à l’organisation d’un réseau métiers décidée suite à son
examen en CAR (les réseaux d’experts informels constatés sur le terrain notamment dans le
domaine du sport pourraient être formalisés non pas via des pôles de compétence mais via une
convention, un schéma d’organisation ou un document cadre discuté et arrêté suite à un examen en
CAR).
[25]
Le CAR assiste le préfet de région dans l’exercice de ses attributions ; il est consulté sur les
orientations stratégiques de l’État dans la région et examine les moyens nécessaires à la mise en
œuvre des politiques de l’État. « État-major » de l’État dans la région, il associe, autour du préfet
de région, les préfets de département et les directeurs régionaux. Son compte rendu matérialise les
décisions du préfet de région valant instruction, tant pour les acteurs régionaux que pour les préfets
de département et, indirectement, les DDI. Par ailleurs, la réglementation impose que certaines
décisions du préfet de région fassent l’objet d’une consultation préalable du CAR. Le défaut de
consultation, qui constitue une formalité substantielle, peut entraîner l’annulation de l’acte
correspondant pour vice de procédure. Les décisions prises suite à une consultation en CAR n’ont
pas vocation à être opposables dans la mesure où le compte-rendu n’est pas rendu public mais
s’impose aux administrations.
[26]
Par ailleurs, une interprétation large du champ d’application des engagements de service
permet d’envisager cet outil pour procéder à ce type d’inter-départementalisation pour laquelle la
DR agit pour le compte du préfet de département.
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[27]
En effet, selon le MIOMCTI, l’engagement de service est applicable aux directions qui ne
sont pas structurées sous forme d’unités ou délégations territoriales. Il ne s’agit pas d’un instrument
juridique, aucun texte réglementaire ne le prévoyant. Ce sont les circulaires du Premier ministre, et
notamment le guide des relations DR-DD qui font référence à ce mode de relations. L’engagement
de services est applicable à toutes les DR intervenant pour le compte des DD, qu’elles disposent
d’UT ou non. Ce mode de relations vient en complément des modalités évoquées infra (délégation
de signature, délégation de gestion et expertise).
[28]
Extrait du guide des relations DR – DD sur les engagements de service : « Le concours des
directions régionales, notamment à travers leurs unités territoriales, est précisé par des
engagements de service. Le DR devra présenter aux préfets de département des engagements de
service qui seront arrêtés par le préfet de région.
L’engagement de service vise à expliciter la contribution de la DR, dans son ensemble, à l’action
conduite par l’Etat sous l’autorité du préfet de région et des préfets de département dans les
différents domaines et, en particulier, dans la gestion des crises et dans son action coordonnée
avec celle des collectivités territoriales et des acteurs locaux.
Ces engagements de service auront pour objectif de répondre du mieux qu’il est possible aux
besoins territoriaux des préfets de départements, au travers des unités territoriales et des services
régionaux des DR concernées.
Ils pourront porter sur une obligation de résultat ou sur la mise à disposition de moyens identifiés
et devront se fonder sur une démarche de performance avec la définition d'indicateurs de résultats
à atteindre ».
2.
ANALYSE JURIDIQUE – MODALITE N°2
Rappel de la modalité
 Une DD agit pour le compte de la DR, et pour toutes ou partie des DD de la région, sur une compétence
régionale
[29]
Selon le MIOMCTI, M2 heurte frontalement les principes d’organisation de l’administration
territoriale de l’Etat définis par le CMPP (conseil de modernisation des politiques publiques) et les
textes de référence, notamment le décret relatif aux préfets et aux services territoriaux du 29 avril
2004 modifié. Dans ce cadre, la DR assure des missions de pilotage pour le compte du préfet de
région, et à titre exceptionnel des missions de mise en œuvre pour le compte des préfets de
département. Dans ce dernier cas, la DR est supposée assurer directement la mission. Dit
autrement, les DD ne doivent pas exercer de missions de pilotage et les DR ne doivent pas exercer
de missions de mise en œuvre si c’est pour les déléguer aux DD. L’un des objectifs centraux de la
réforme, comme le Conseil d’Etat l’a rappelé en plusieurs occasions, demeure d’améliorer la
lisibilité et l’accessibilité du service public par le citoyen. Contrairement à M1, la mise en œuvre de
M2 conduirait à une confusion des rôles entre les échelons déconcentrés. En effet, la répartition
générale des missions entre DD et DR ne fait pas obstacle à ce que le niveau régional puisse mettre
en œuvre, par exception, des compétences de niveau départemental lorsque celles-ci exigent des
compétences rares et spécialisées qu'il n'est pas possible de mettre à disposition dans chaque
département. L’intervention du niveau régional s’inscrit alors dans le cadre de la compétence
générale du préfet de département dans la mise en œuvre des politiques publiques.
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2.1.
Délégations de signature préfet de région / DDCS(PP)
[30]
Selon le MIOMCTI, aucune disposition normative ne permet au préfet de région de déléguer
sa signature au DD, pour des motifs de lisibilité et d’efficacité de l’action de l’Etat. Le préfet de
région n’a pas autorité sur le DD : il assure le pilotage régional avec le DR, et le préfet de
département assure la mise en œuvre avec le DD (et le cas échéant à titre exceptionnel avec le DR).
La possibilité pour une DR de mettre en œuvre des compétences rares ou spécialisées sous
l’autorité fonctionnelle du préfet de département constitue la seule dérogation à ce principe.
Confier aux DD des missions des DR reviendrait à positionner les DD en UT des DRJSCS,
scénario explicitement exclu par le Gouvernement qui a fait le choix d’une action départementale
interministérielle.
[31]
La mission IGAS-IGJS a constaté que cette modalité M2 fait l’objet de nombreuses pratiques
sur le terrain, notamment en matière de formation (conventions de délégation de gestion prévoyant
une délégation de signature du DRJSCS, en tant qu’autorité académique, au DDCS(PP)). Selon le
MIOMCTI, ce montage juridique n’est pas valable car la mise en œuvre d’une convention de
délégation de gestion n’entraîne pas de délégation de signature du délégant au profit du délégataire.
Par ailleurs, dans la mesure où la délégation de signature ne peut être valablement accordée que par
un délégant ayant autorité sur le délégataire (CE, 18 mai 1984, n° 00691 03082 05584 et 08122), le
DR ne peut déléguer sa signature au DD, y compris lorsqu’il agit en tant qu’autorité académique.
Aucun texte n’habilite donc un DR à déléguer sa signature à un DD.
2.2.
Délégations de gestion
[32]
La délégation de gestion est possible en cas de recours à la modalité M2. Cet outil est
d’ailleurs utilisé dans la majorité des régions dans le domaine de la tarification des établissements
sociaux. Cette compétence régionale est alors confiée aux DD via des conventions de délégation de
gestion entre la DR et la DD.
[33]
Selon le MIOMCTI, cette compétence de tarification avait été, dans des conditions
expéditives et sans réelle concertation avec les ministères, attribuée au préfet de région dans le
cadre de l’ordonnance de coordination de la loi HPST. Constatant que les DR ne disposaient pas
des ressources et compétences pour assurer cette mission, la DGCS avait, dans la circulaire du
26 avril 2010, prescrit un dispositif de délégation de signature du préfet de région aux préfets de
département, sans base juridique. Pour pallier les difficultés rencontrées, la DMAT avait proposé à
la DGCS une circulaire complémentaire / corrective préconisant des délégations de gestion entre
DR et DD qui intervient pour son compte (circulaire du 11 mai 2010). Ce dispositif implique que
les actes opposables soient signés par le préfet de région, ou ses délégués, car la délégation de
gestion n’emporte pas transfert d’attribution. Le Conseil d’Etat n’a pas eu l’occasion de se
positionner sur la question de la tarification des établissements sociaux.
[34]
Le MIOMCTI souhaite que la compétence de tarification redescende à terme au niveau
départemental, en cohérence avec la philosophie de la RéATE et afin de résoudre les nombreuses
difficultés rencontrées sur le terrain. Cela implique un vecteur législatif ou une délégalisation. La
seconde option présente l’avantage de faire redescendre au niveau réglementaire la désignation de
l’autorité compétente (préfet de département), ce qui permettrait au préfet de région d’exercer, le
cas échéant, son droit d’évocation dans ce domaine.
3.
ANALYSE JURIDIQUE – MODALITE N°3
Rappel de la modalité
 Une DD agit pour le compte de toutes ou partie des DD de la région, sur une compétence départementale
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3.1.
Fondement juridique de l’inter-départementalité
[35]
L’article 7 du décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux DDI prévoit une
procédure d’inter-départementalisation par l’intermédiaire d’un arrêté du Premier ministre : « Une
direction départementale interministérielle peut exercer certaines des missions définies aux articles
3, 4 et 5 dans plusieurs départements. Dans ce cas, le directeur est placé sous l’autorité
fonctionnelle de chacun des préfets des départements intéressés. Les directions départementales
interministérielles et les missions concernées sont définies par arrêté du Premier ministre ».
[36]
Cette procédure n’a à l’heure actuelle été utilisée qu’une seule fois, pour les DDT (arrêté du
12 janvier 2010 relatif aux missions interdépartementales des DDI). Impliquant un arrêté du
Premier ministre, elle semble assez lourde à mettre en œuvre.
[37]
Au vu de cet arrêté, cette procédure est également applicable lorsque l’interdépartementalisation concerne des DD situées dans une autre région que la DD exerçant la
mission / processus inter-départementalisé.
[38]
L’inter-départementalisation est également prévue à l’article 69 du décret de 2004 relatif aux
pouvoirs des préfets (cf. : modalité 1).
[39]
3.2.
Modalités d’exercice de l’inter-départementalité
3.2.1.
Délégations de signature préfets de département / DDCS(PP) en charge de la
compétence inter-départementalisée
Lorsque l’article 7 du décret DDI est utilisé comme fondement juridique de l’interdépartementalisation, le 3° de l’article 43 du décret de 2004 relatif aux pouvoirs des préfets prévoit
explicitement des possibilités de délégations de signature entre les préfets des départements
concernés par l’inter-départementalisation et la DD en charge de la compétence interdépartementalisée :
« Le préfet de département peut donner délégation de signature, notamment en matière
d’ordonnancement secondaire :
3° Pour l’exercice des missions qui leur sont confiées dans les conditions fixées à l’article 7 du
décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles,
aux directeurs des directions départementales interministérielles dont l’action s’étend au-delà du
département et présente, en tout ou partie, un caractère interdépartemental, pour la part de son
activité qui s’exerce dans les limites du département ».
[40]
Selon le MIOMCTI, cette délégation de signature n’est pas induite par l’arrêté du Premier
ministre ; elle n’est possible que parce qu’elle est prévue expressément par l’article 43 du décret du
29 avril 2004 modifié. Dans l’hypothèse où l’inter-départementalisation concerne également des
DD situées dans d’autres régions, les préfets de ces départements peuvent donner délégation de
signature à une DD qui n’est pas présente dans leur région. Le responsable de la DD chargée
d’exercer des missions dans plusieurs départements est dans ce cas placé sous l’autorité
fonctionnelle de chacun des préfets de département intéressés.
[41]
Il convient toutefois de souligner que la délégation de signature ne peut être mise en œuvre
en l’absence d’arrêté du Premier ministre définissant les DDI et les missions concernées.
[42]
Par conséquent, l’arrêté du Premier ministre est une condition nécessaire mais pas suffisante
à la délégation de signature.
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[43]
Hors application de l’article 7 du décret DDI (ex : délégations de gestion), le DD chargé
d’exercer des missions inter-départementales n’est pas placé sous l’autorité fonctionnelle de chacun
des préfets de département intéressés. Comme le rappelle la circulaire du Premier ministre du
13 décembre 2010 relative à l’application du décret n° 2010-146 du 16 février 2010 modifiant le
décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, une convention de délégation de gestion
n’a pas pour effet de transférer des attributions entre services déconcentrés et n’implique donc pas
d’autorité fonctionnelle du préfet sur le service prestataire. C’est la raison pour laquelle il n’est pas
possible aux préfets de département bénéficiaires de déléguer leur signature à la DD prestataire.
[44]
Ainsi, alors que les possibilités de délégation de signature des préfets de département vers la
DR sont largement ouvertes dans le cadre de M1, on observe que celles-ci sont très strictes
lorsqu’il s’agit de prévoir une inter-départementalisation DD agit pour DD.
3.2.2.
[45]
Inter-départementalisation par arrêté du Premier ministre ou interdépartementalisation par délégations de gestion ?
M3 est très encadrée juridiquement mais la délégation de gestion constitue un outil pertinent
pour certains types de missions / processus :

si la mission / le processus à inter-départementaliser est précis, si elle fait l’objet d’un
consensus, si les futures DD chargées de missions inter-départementales sont identifiables
sur la base de critères objectifs (et qu’à l’inverse les autres DD se sont engagées à être
dessaisies), la délégation de gestion est certes juridiquement possible mais l’arrêté du
Premier ministre (arrêté modificatif de l’arrêté du 12 janvier 2010), sur le fondement de
l’article 7 du décret DDI, est plus adapté. Il permet de placer directement sous l’autorité du
préfet le service du département voisin auquel est confiée une mission inter-départementale.
La DD qui n’est pas concernée n’intervient plus du tout dans le dispositif, contrairement aux
autres outils. Il faut dans ce cas prévoir une concertation interministérielle, assurée par le
SGG.

Si la mission / le processus à inter-départementaliser nécessite au contraire une modularité
dans l’espace et dans le temps et si les décisions à prendre ne nécessitent pas une délégation
de signature des préfets de département pour la DD, la délégation de gestion est plus adaptée.
[46]
La délégation de gestion n’implique pas que le préfet délégant ait autorité fonctionnelle sur
le service prestataire. Elle peut être conclue entre des entités n’ayant aucune relation hiérarchique
entre elles, ce qui favorise le développement de démarches de coopération interministérielle.
[47]
Enfin, un passage en CAR peut permettre de formaliser davantage une délégation de gestion.
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23
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Annexe 2 : L’interdépartementalisation des
dossiers de demandes de libre établissement (LE)
et de libre prestation de services (LPS)
d’éducateur sportif
1.
LE CADRE LEGISLATIF ET REGLEMENTAIRE DU LE ET DE LA LPS
D’EDUCATEUR SPORTIF
1.1.
La LE et la LPS permettent aux ressortissants d’un Etat membre de
travailler dans un autre Etat membre soit en s’y établissant, soit en
proposant leurs services tout en restant établi dans leur pays d’origine
[48]
La libre circulation des personnes est un droit communautaire fondamental : il signifie que tout
professionnel d’un Etat membre peut exercer son activité professionnelle dans un autre Etat membre,
dans les mêmes conditions que les nationaux du pays d’accueil.
[49]
Il a pour corollaire la liberté d’établissement et la libre prestation de services. Le traité CE pose
le principe de la libre circulation des personnes et des services sous ses deux formes ; la personne ou
l’entreprise peut :

soit s’établir dans un autre État membre (liberté d’établissement : art. 43 du traité CE) ;

soit offrir ses services par delà les frontières dans d’autres États membres tout en restant établie
dans son pays d’origine (liberté de prestation: art. 49 du traité CE)1.
[50]
Tous les métiers du sport relèvent du système général de reconnaissance des qualifications. Il
existe cependant des mécanismes de compensation2 pour tenir compte de la diversité des situations
dans l’UE (stage d’adaptation ou épreuve d’aptitude).
1.2.
Le code du sport compte de nombreux articles relatifs au LE et à la LPS et
à leur mise en œuvre
1.2.1.
La législation et la réglementation françaises font du préfet de département la
cheville ouvrière du dispositif
[51]
Le fondement de la LE et de la LPS dans le domaine sportif est l’article L. 212-7 du code du
sport qui pose que « les fonctions mentionnées au premier alinéa de l'article L. 212-13 peuvent être
exercées sur le territoire national par les ressortissants des Etats membres de la Communauté
européenne ou des Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen qui sont qualifiés pour
les exercer dans l'un de ces Etats ».
1
cf. : fiche technique du Parlement européen.
Par convention, les termes « mesures de compensation » renvoient dans cette annexe au stage d’adaptation et
épreuve d’aptitude.
3
« Seuls peuvent, contre rémunération, enseigner, animer ou encadrer une activité physique ou sportive ou
entraîner ses pratiquants, à titre d'occupation principale ou secondaire, de façon habituelle, saisonnière ou
occasionnelle, sous réserve des dispositions du quatrième alinéa du présent article et de l'article L. 212-2 du
présent code, les titulaires d'un diplôme, titre à finalité professionnelle ou certificat de qualification : 1°
2
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[52]
Ces fonctions peuvent être exercées à temps plein, ou « de façon temporaire et occasionnelle ».
« Toutefois, lorsque l'activité concernée ou la formation y conduisant n'est pas réglementée dans
l'Etat d'établissement, le prestataire doit l'avoir exercée dans cet Etat pendant au moins deux années
au cours des dix années qui précèdent la prestation ». Cet article est soumis à des conditions
d’application particulières « lorsqu’il existe une différence substantielle de niveau entre la
qualification dont les intéressés se prévalent et celle requise (…) ».
[53]
Cet article est issu de l’ordonnance n° 2008-507 du 30 mai 2008 portant transposition de la
directive 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles.
[54]
Les conditions d’application de l’article L. 212-7 ont été précisées dans le décret n° 2009-1116
du 15 septembre 2009 pris pour l'application des dispositions de l'article L. 212-7 du code du sport
codifié dans le code du sport dans les articles R. 212-84 et suivants.
[55]
Elles ont également été explicitées dans la circulaire du ministre chargé des sports
n° DS/DCS1/2010/145 du 5 mai 2010 relative à l’exercice des fonctions relevant de l’article L. 212-1
du code du sport par les ressortissants communautaires, ainsi que dans un guide de procédure
également relatif à la procédure d’équivalence de diplômes, applicable aux ressortissants extracommunautaires.
1.2.2.
Le libre établissement : une procédure proche du droit commun applicable
aux éducateurs sportifs nationaux à l’exception du recours à la CRQ et des
activités à environnement spécifique
[56]
Le régime de la liberté d’établissement s’applique aux ressortissants communautaires qui
souhaitent s’établir en France pour y exercer la profession d’éducateur sportif.

Un ressortissant de l’Union européenne (UE) qui souhaite s’établir en France doit faire une
déclaration préalable au préfet du département dans lequel il veut exercer à titre principal
(sauf pour les activités s’exerçant en environnement spécifique, voir infra), 3 mois à l’avance et
justifier de sa connaissance de la langue française4. Dans les 5 ans suivant la décision de
reconnaissance des qualifications et l’octroi d’une carte professionnelle d’éducateur sportif
(cf. : article R. 212-88), le migrant doit renouveler sa déclaration et sa carte professionnelle. Le
préfet est informé de tout changement de l'un des éléments qui y figurent (cf. : article R. 21289 ; il s’agit des informations relatives à l’état-civil, au lieu d’exercice, à l’établissement
d’exercice, à l’adresse).

Le préfet peut délivrer au déclarant, dans les 3 mois suivant la réception de son dossier complet
(cf. : article R. 212-90-2) et sous réserve que certaines conditions de compétences et
d’honorabilité soient remplies (cf. : infra), une carte professionnelle d’éducateur sportif (cf. :
article R. 212-89).
 Pour ce faire, le préfet doit vérifier si le déclarant est titulaire d’une attestation de compétences
ou d’un titre de formation délivré par un Etat membre (ou admis en équivalence par un Etat
membre) qui réglemente l’activité, ou s’il justifie de deux années d’exercice lorsque la
profession n’est pas réglementée dans l’Etat membre d’origine (cf. : article R. 212-90).
Garantissant la compétence de son titulaire en matière de sécurité des pratiquants et des tiers dans l'activité
considérée ; 2° Et enregistré au répertoire national des certifications professionnelles dans les conditions prévues
au II de l'article L. 335-6 du code de l'éducation ».
4
Article 1 de l’ordonnance n° 2008-507 du 30 mai 2008 portant transposition de la directive 2005/36/CE du
Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications
professionnelles : « Un ressortissant d'un Etat membre de la Communauté européenne ou d'un autre Etat partie à
l'accord sur l'Espace économique européen, bénéficiaire de la reconnaissance de ses qualifications
professionnelles, doit avoir les connaissances linguistiques nécessaires à l'exercice en France de la profession
envisagée ».
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 Le préfet procède à une comparaison entre les qualifications attestées par le migrant et les
qualifications requises en France. S’il estime qu’il existe une « différence substantielle de
niveau », il saisit la commission de reconnaissance des qualifications (CRQ).
 La commission de reconnaissance des qualifications peut proposer au préfet (sous un mois) de
soumettre le déclarant à « une épreuve d’aptitude, ou à un stage d’adaptation d’une durée
maximum de 3 ans » (cf. : article R. 212-90-1). Il s’agit des « mesures de compensations » dont
il sera fait état tout au long de cette annexe.
 Le préfet peut ensuite demander au déclarant de choisir entre ces 2 modalités (cf. : article R.
212-84).

Le déclarant ne doit pas avoir été condamné pour les crimes et délits précisés à l’article
L. 212-9 du code du sport, ni avoir fait l’objet d’une interdiction d’exercer par le préfet (cf. :
article L. 212-13).
1.2.3.
Le cas particulier des activités s’exerçant dans un « environnement
spécifique » : un préfet compétent pour la France entière
[57]
Il s’agit des activités qui « s’exerce[nt] dans un environnement particulier impliquant le
respect de mesures de sécurité particulières, [et dont] seule la détention d’un diplôme permet [l’]
exercice » (cf. : article L. 212-2). L’article R. 212-91 énumère ces activités s’exerçant dans un
environnement spécifique reconnu au niveau européen5. Il s’agit :

du ski et ses dérivés ;

de l'alpinisme ;

de la plongée subaquatique ;

du parachutisme ;

de la spéléologie.
[58]
Dans ces cas, un arrêté du ministre chargé des sports désigne le préfet compétent nationalement
auprès duquel le déclarant doit déposer sa demande (cf. : article R. 212-88).
[59]
Ainsi, les demandes de LPS et de LE concernant :

le ski alpin, ski nordique de fond et leurs activités dérivées, l'alpinisme par l'activité de guide
de haute montagne et la spéléologie doivent se faire auprès du préfet de la région Rhône Alpes (cf. : articles A. 212-184, A. 212-192-1, A. 212-221, A. 212-215) ;

la plongée subaquatique et le parachutisme doivent se faire auprès du préfet de la région
Provence-Alpes-Côte d'Azur ou PACA (cf. : articles A. 212-193, A. 212-209).
[60]
Dans le cas des activités du ski et de l’alpinisme, l’expertise du pôle national des métiers de
l’encadrement du ski et de l’alpinisme et les organismes de concertation spécialisés (sections
permanentes du Conseil supérieur des sports de montagne) est sollicitée. Lorsqu’il n’existe pas
d’organisme spécialisé (c’est le cas pour la plongée, la spéléologie et le parachutisme), sont saisis
systématiquement, pour avis, le directeur technique national de la discipline sportive et l’organisation
professionnelle concernées. Dans le cadre des activités se déroulant en environnement spécifique
européen, la commission de reconnaissance des qualifications peut proposer au préfet de soumettre le
déclarant à une épreuve d’aptitude (pas de choix avec un stage d’adaptation).
5
En sus de ces cinq activités reconnues par l’UE comme relevant bien d’un environnement spécifique, la France
compte cinq disciplines à environnement spécifique supplémentaires : le surf, le canoë-kayak (pour les rivières de
classe supérieure à 3), la voile au-delà de 200 milles, le canyonisme et le vol libre.
26
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[61]
Le préfet peut ensuite demander au déclarant de se soumettre à cette épreuve dont les modalités
sont définies par arrêté du ministre chargé des sports.
1.2.4.
La libre prestation de service : une procédure accélérée qui ne débouche pas
sur la délivrance d’une carte professionnelle
[62]
La libre prestation de service est la possibilité, pour un ressortissant européen légalement établi
dans un Etat membre pour exercer la profession d’éducateur sportif, d’exercer la même profession en
France de façon temporaire et occasionnelle sans y être établi.
-
Un ressortissant de l’UE qui souhaite effectuer une LPS en France doit faire une déclaration
préalable au préfet du département « où le déclarant compte fournir la majeure partie de la
prestation » (sauf pour les activités à environnement spécifique, voir supra), 3 mois à l’avance
et justifier de sa connaissance de la langue française « en particulier afin de garantir l'exercice
en sécurité des activités physiques et sportives et sa capacité à alerter les secours ». « Cette
déclaration est accompagnée d’un certain nombre de pièces dont l’examen permet au préfet de
vérifier, le cas échéant, les qualifications du migrant ». Cette déclaration doit être renouvelée
tous les ans. Le préfet est informé de tout changement de l'un des éléments qui y figurent
(cf. : article R. 212-92).
-
Lors de la première prestation, le préfet peut vérifier les qualifications professionnelles du
déclarant (titulaire d’une attestation de compétences ou d’un titre de formation d’un Etat
membre (ou admis en équivalence par un Etat membre), ou s’il justifie de 2 années d’exercice
« au cours des dix années précédant la prestation » (cf. : article R. 212-92).
-
Dans le mois qui suit la réception du dossier de déclaration, le préfet notifie au prestataire,
selon le cas (cf. : article R. 212-93) :

le cas échéant, une demande motivée d'informations complémentaires ainsi que le délai
supplémentaire rendu nécessaire avant l'expiration duquel il l'informera de sa décision, en
tout état de cause, avant la fin du deuxième mois qui suit la réception du complément
d'informations ;

Dans le cas où il ne procède pas à la vérification des qualifications, un récépissé de
déclaration de prestation de services qui lui permet d'exercer son activité sur le territoire
national ;

Dans le cas où il procède à la vérification des qualifications, sa décision, soit de lui délivrer
le récépissé, soit de le soumettre à une épreuve d'aptitude lorsque cette vérification fait
ressortir qu'il existe entre ses qualifications professionnelles et les qualifications
professionnelles requises sur le territoire national une différence substantielle de nature à
nuire à la sécurité des bénéficiaires de la prestation de services, afin de vérifier si les
connaissances qu'il a acquises au cours de son expérience professionnelle sont de nature à
couvrir cette différence.
[63]
Dans tous les cas, la prestation de services doit pouvoir intervenir dans les trois mois suivant la
réception du dossier de déclaration complet.
1.3.
La compétence des DRJSCS et des DDCS(PP) en matière de LE et de LPS
[64]
Elle provient de la compétence générale des directions en matière de politiques relatives aux
sports, à la certification-formation et en matière de sécurité des usagers.
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¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯
[65]
Ainsi, l’article 2 du décret n° 2009-1540 du 10 décembre 2009 relatif à l'organisation et aux
missions des directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale dispose que
« les politiques sportives portent notamment sur l'accès à la pratique sportive, le sport de haut niveau
et le sport professionnel, la formation et la certification dans le domaine des activités physiques ou
sportives, le développement maîtrisé des sports de nature, le développement de la médecine du sport,
la prévention du dopage et la lutte contre les trafics de produits dopants, le recensement et la
programmation des équipements sportifs, la prévention des incivilités et la lutte contre la violence
dans le sport ». Les DRJSCS sont également compétentes en matière de politiques de jeunesse, de vie
associative et d’éducation populaire qui portent notamment sur « la sécurité des usagers accueillis
dans les accueils collectifs de mineurs ». L’article 3 détaille leurs missions en matière de formation
initiale et continue.
[66]
L’article 4 du décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales
interministérielles dispose que la DDCS met en œuvre le politiques relatives « à la promotion et au
contrôle des activités physiques et sportives, au développement maitrisé des sports de nature, à la
prévention de incivilités et à la lutte contre la violence dans le sport ; au contrôle de la qualité
éducative des accueils collectifs de mineurs et à la sécurité physique et morale des mineurs qui y sont
accueillis ». Par ailleurs, elle concourt à « la formation, à la certification et à l’observation des
métiers et de l’emploi dans les domaines des sports, de la jeunesse et de l’éducation populaire ainsi
que dans le champ social ».
2.
LES PRATIQUES ET LES CRITERES DE L’INTER-DEPARTEMENTALISATION
DES DEMANDES DE LE-LPS
[67]
Ce n’est qu’à partir de 2010 que la procédure d’instruction des demandes de LE a été
déconcentrée aux DDCS(PP). Auparavant, elles instruisaient les demandes des ressortissants
communautaires qui voulaient s’installer temporairement en France (LPS) cependant que le niveau
central instruisait les demandes antérieurement qualifiées de « demandes d’équivalence » et devenues
« demandes de libre établissement ». De fait, les DDCS(PP) ont peu de recul et de pratiques quant à
la gestion des demandes de LE.
[68]
Il n’existe pas encore de statistiques fiables au niveau national mais d’après la direction des
sports, les demandes de LE et de LPS concernent essentiellement six domaines d’activité : il s’agit
des métiers de la forme, de la natation, de l’équitation, des « activités physiques pour tous », du ski, et
du surf.
[69]
La CRQ a été saisie d’une soixantaine de demandes de LE-LPS. Elle a proposé
systématiquement les deux types de mesures de compensation (sauf pour l’environnement spécifique
européen). Les préfets ont systématiquement suivi l’avis de la commission.
2.1.
Il existe d’ores et déjà des pratiques d’inter-départementalisation mais
elles ne sont pas toutes conformes à la réglementation
2.1.1.
La région Rhône-Alpes : une inter-départementalisation entre la DRJSCS et
la DDCS de l’Isère
[70]
Il existe une inter-départementalisation de la DRJSCS de Rhône-Alpes vers la DDCS de l’Isère
et plus particulièrement son « pôle montagne », qui, par délégation, instruit toutes les demandes de
LE et LPS relatives au ski (et ses dérivés), à l’alpinisme et à la spéléologie pour le compte du préfet
de région (sachant que le préfet de cette région est lui-même chargé d’instruire les demandes pour la
France entière concernant ces activités à environnement spécifique). Une convention de délégation de
gestion a été signée le 15 avril 2011 entre le préfet de la région Rhône-Alpes et le préfet de l’Isère en
ce sens.
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[71]
Cette convention prévoit un transfert de compétence, l’article 5 disposant que « le délégataire
est autorisé à subdéléguer sous sa responsabilité, la signature des actes juridiques réalisés pour le
compte du délégant ».
[72]
Cette convention est illégale car un préfet ne peut déléguer qu’à un chef de service (et non à un
autre préfet) et qu’il ne peut y avoir de délégation de signature sans texte ; or, aucun texte ne prévoit
une délégation de signature du niveau régional vers le niveau départemental.
[73]
Pour remédier à ce manquement aux textes, une simple délégation de gestion entre le directeur
de la DRJSCS et le directeur de la DDCS de l’Isère pourrait être mise en place, sans délégation de
signature. Elle présenterait donc l’inconvénient de faire remonter la signature des décisions au préfet
de la région Rhône-Alpes.
[74]
Une deuxième solution consisterait à confier non plus à la DDCS mais au préfet de l’Isère la
gestion des demandes de LE et LPS concernant les activités du ski nordique et alpin, de l’alpinisme et
de la spéléologie. Il s’agirait donc de modifier la compétence territoriale d’un préfet. Pour ce faire, il
faudrait modifier l’article R. 212-90 via un décret en conseil d’Etat et conseil des ministres, pour
permettre au préfet de l’Isère d’agir au-delà de son département.
2.1.2.
La DRJSCS d’Aquitaine : une inter-départementalisation inter-régionale de
l’épreuve d’aptitude en matière de surf
[75]
Les DDCS(PP) de la côte Atlantique et la DRJSCS d’Aquitaine, en lien avec le centre de
ressources, d’expertise et de performance sportives (CREPS) de Talence et sous l’égide de la DS, ont
travaillé à l’harmonisation des mesures de compensation, soit l’organisation des épreuves d’aptitude
et des stages d’adaptation relatives aux demandes de LE et de LPS dans le domaine du surf. La « note
d’information relative au contenu et aux modalités d’organisation des mesures de compensation
applicables aux ressortissants communautaires pour l’activité de surf » du directeur des sports datée
du 28 mars 2011, synthèse de ce travail, a été diffusée aux préfets de départements, DDCS(PP),
DRJSCS et CREPS de toute la France. Elle prévoit que c’est la DRJSCS d’Aquitaine qui organise
l’épreuve d’aptitude dans le domaine du surf pour l’ensemble du territoire national. Le candidat est
alors évalué par un jury désigné et présidé par le DRJSCS d’Aquitaine ou son représentant.
[76]
Le stage d’adaptation quant à lui doit s’effectuer dans une école labellisée par la Fédération
française de surf située dans le département dans lequel le migrant a procédé à sa déclaration.
[77]
Un travail d’harmonisation des pratiques est actuellement coordonné par la DS, avec les
fédérations sportives, concernant notamment la natation, le judo, l’équitation, le canyonisme et le
tennis de table.
[78]
Si cette pratique d’inter-départementalisation, pertinente sur le principe eu égard à l’expertise
de la DRJSCS Aquitaine dans le domaine du surf, fonctionne, il convient de l’inscrire dans un cadre
règlementaire correct. Ainsi, l’article 24 du décret n° 2010-146 du 16 février 2010 modifiant le décret
n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des
services de l'Etat dans les régions et départements permet qu’un ministre, via un arrêté, confie à une
DRJSCS, une compétence relevant des DDCS(PP) d’une autre région. Par conséquent, la mission
préconise que la note du 28 mars 2011 soit remplacée par un arrêté du ministre en charge des sports et
qu’il vise expressément l’article 24 du décret sus mentionné pour confier à la DRJSCS l’organisation
des épreuves d’aptitude en matière de surf pour le compte de toutes les DDCS(PP) de France.
[79]
Au-delà de ces cas particuliers, de façon plus générale, et sans parler d’interdépartementalisation, les DRJSCS peuvent jouer leur rôle d’animation régionale. Ainsi, le chef du
« pôle emploi et formation » de la DRJSCS Alsace coordonne les personnels départementaux en
charge des dossiers de LE-LPS et a organisé quelques réunions avec les deux DDCS(PP) de la région
pour échanger, mutualiser les expertises, et harmoniser les pratiques.
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2.2.
Les critères et les gains attendus de l’inter-départementalisation des
demandes de LE-LPS
[80]
Compte tenu de la faiblesse du nombre de dossiers de demandes de LE-LPS et de leur forte
technicité, la mission IGAS-IGJS s’interroge sur l’intérêt de confier au niveau central la gestion des
demandes de LE-LPS comme c’était le cas pour les demandes de LE avant 2010. De fait, le niveau
central, via la CRQ notamment, traite toujours des demandes d’équivalence pour les ressortissants
non communautaires et de reconnaissance des qualifications pour les communautaires quand les
services détectent une différence substantielle de niveau. Les demandes sont déposées auprès des
préfectures de département puis le dossier est remonté, le cas échéant, à la DS. Néanmoins, la mission
IGAS-IGJS ayant vocation à faire des propositions sur l’inter-départementalisation des missions, elle
n’a pas étudié cette option.
2.2.1.
Un volume d’activité très différent d’un département à l’autre
[81]
Il n’y a pas encore de statistique nationale mais la direction des sports estime, à partir des
dossiers de LE instruits par elle en 2009, qu’environ 300 dossiers ont été déposés en 2010 pour les LE
et les LPS en France. Par ailleurs, malgré l’absence de données nationales, on sait que le nombre de
demandes est très différent d’une région à l’autre et d’un département à l’autre. La mission IGASIGJS l’a constaté dans les régions visitées.
Tableau 2 :
Nombre de dossiers de LE-LPS déposées dans les 3 régions visitées en 2010-2011
Année
LE
LPS
2010
0
0
Alsace
2011*
46
0
2010
0
0
Centre
0
2011*
27 en cours
2010
278
45
Rhône Alpes
2011*
339
65
Source : DRJSCS et DDCS(PP) des 3 régions - * chiffres fournis en septembre 2011
[82]
Ainsi, dans les trois régions visitées par la mission en 2011, les demandes de LE sont au
nombre de :

4 en Alsace, exclusivement dans le Bas-Rhin ;

2 en cours de traitement en région Centre, exclusivement dans le Loir-et-Cher ;

339 en Rhône Alpes.
[83]
Au sein même de la région Rhône-Alpes, les différences entre départements sont importantes.
Pour 2011 notamment :
6
7

l’Ain, l’Ardèche, la Drôme et la Loire ne comptent aucune demande de LE ni de LPS ;

le Rhône fait état de 2 demandes de LE, la Savoie 3 et la Haute-Savoie 7 tandis que les
demandes de LPS sont de 10 en Savoie et 10 en Haute-Savoie ;

l’Isère quant à elle examine 327 demandes de LE dont 39 hors activités à environnement
spécifique, et 45 demandes de LE dont 18 hors activités à environnement spécifique
(cf. : tableaux 3 et 4).
Equitation, boxe, natation (en cours), basket (en cours).
Escalade et tennis de table.
30
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[84]
L’hétérogénéité du nombre de dossiers traités et le fait que certaines DDCS(PP) soient très peu
sollicitées plaident, pour la mission IGAS-IGJS, en faveur d’une mutualisation de la gestion des
dossiers.
2.2.2.
La technicité des dossiers et de la procédure
[85]
L’instruction des demandes de LE-LPS repose sur une expertise forcément rare car très précise.
C’est a priori auprès des professeurs de sports qu’elle peut être trouvée. Ces personnels se trouvent en
nombre limité dans les directions, notamment les DDCS(PP). De plus, compte tenu du champ que
recouvre l’instruction des dossiers de LE-LPS, il est peu probable de bénéficier de deux spécialistes
de la même APS dans une seule direction.
[86]
En effet, l’instruction des demandes de LE-LPS nécessite de connaître les APS et les
qualifications, titres, diplômes, nécessaires à leur mise en œuvre par un éducateur sportif, ainsi que
les formations des autres pays de l’Union européenne. Cela recouvre :

plus de 80 APS, même si les demandes sont - a priori - plutôt concentrées sur certaines
d’entre elles ;

27 Etats avec des formations, des titres et diplômes, des systèmes de reconnaissances
d’expérience tous différents (par exemple, certains Etats permettent à leur « collectivités
territoriales » de délivrer des titres et diplômes alors que d’autres Etats, a contrario, ne
règlementent pas la profession d’éducateur sportif, etc.).
[87]
Enfin, la procédure elle-même est relativement complexe puisqu’elle recouvre deux parties
distinctes :

l’une purement administrative compte de nombreuses tâches (procédure différente entre LE
et LPS, cf. : partie 1) ;

l’autre purement d’expertise technique.
2.2.3.
[88]
La géographie ou le climat, la saisonnalité de l’exercice des APS, l’attractivité
« générale » des territoires
Trois autres critères d’inter-départementalisation semblent se dégager :

certaines APS, parce qu’elles ne peuvent s’exercer que dans des conditions géographiques et
climatiques particulières (ex. : mer, montagne, rivière, nécessité de neige ou de beau temps),
sont concentrées sur certains territoires. De ce fait, les demandes de LE et de LPS sont d’ores
et déjà centrées sur les DDCS(PP) des départements concernés. On peut donc supposer que
l’expertise relative à ces APS est davantage développée dans ces directions. C’est en partie
pour ces raisons que le législateur a, par dérogation au principe sus mentionné, confié à deux
préfets en particulier, la gestion des demandes de LE et LPS pour les activités à
environnement spécifique, quel que soit le lieu d’exercice des professionnels sur le territoire
national ;

un autre critère pourrait être la saisonnalité de l’activité : ainsi, le vol libre, le canoë ou le
canyionisme par exemple, se pratiquent plutôt aux beaux jours ; les demandes de LE-LPS
peuvent de ce fait être regroupées sur certaines périodes de l’année. Une concentration des
dossiers dans une seule direction pourrait permettre une plus grande comparaison des
dossiers, une mobilisation exclusive (ou majoritaire) des agents sur cette analyse pour un
temps déterminé dans l’année et donc in fine, une meilleure analyse des dossiers. En
l’absence de statistique, ce postulat reste néanmoins théorique ;
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
les territoires sont plus ou moins attractifs pour les demandeurs (par exemple : région
limitrophe, marché du travail dynamique, « héliotropisme », région très peuplée etc.). Ainsi,
il est possible que certaines APS fassent l’objet de davantage de demandes dans certaines
DDCS(PP) par exemple. Une direction pourrait alors se charger de la gestion des dossiers
pour l’ensemble de la région ou au-delà (ex. : pour les sports de combats). En l’absence de
statistique, ce postulat reste néanmoins théorique.
2.2.4.
Les gains attendus : un renforcement de la compétence des agents, une plus
grande attractivité des DDCS(PP), un meilleur service rendu
[89]
L’inter-départementalisation de l’instruction des demandes de LE-LPS permettrait de
concentrer la mission dans la direction où se trouve l’expertise au départ, ou de concentrer les
dossiers afin de développer une expertise et de spécialiser une direction avec pour corollaire, la
valorisation de la direction et de l’agent (ou des agents) qui en sont chargés. Au-delà, un flux de
dossiers suffisant permettrait d’entretenir la compétence.
[90]
En outre cette concentration de l’expertise devrait permettre :

de gagner du temps, une pratique irrégulière de cette mission nécessitant de se replonger
dans la réglementation et de mettre à jour le réseau des interlocuteurs ;

de donner une meilleure visibilité à l’usager, car une direction serait chef de file sur une APS
(ceci dans le respect de la proximité, la demande étant faite dans le département d’exercice
principal, voir infra) ;

de rendre un meilleur service rendu à l’usager en évitant un éparpillement des instructions.
[91]
Compte tenu de ce qui précède, la mission IGAS-IGJS fait l’hypothèse qu’en sus de l’aide –
indispensable - des professeurs de sports qui exercent des fonctions de conseillers techniques sportifs
auprès des ligues régionales ou comités régionaux des fédérations sportives et des inspecteurs
coordonnateurs, les directions peuvent développer une connaissance approfondie d’une voire
quelques APS et des qualifications qui y sont attachées. Ces « pôles de spécialisation »
pourraient ensuite acquérir une expertise sur les titres et diplômes de l’UE, en lien avec les
experts sus mentionnés. De fait et compte tenu de la localisation des inspecteurs coordonnateurs
notamment, les directions prestataires pourraient préférentiellement être celles dans lesquelles
ces experts sont affectés.
3.
LES
CONTRAINTES
ET
LES
LEVIERS
DEPARTEMENTALISATION DES DEMANDES DE LE-LPS
DE
3.1.
Les contraintes à l’inter-départementalisation et leurs limites
3.1.1.
Le respect des délais
L’INTER-

La réponse à une demande de LPS doit être rendue sous un mois si le dossier est complet et
sous trois mois maximum. « Dans tous les cas, la prestation de services doit pouvoir
intervenir dans les trois mois suivant la réception du dossier de déclaration complet »
(cf. : article R. 212-93 du CS).

La réponse à une demande de LE doit être rendue sous trois mois si le dossier est complet et
quatre mois maximum. « La décision du préfet de délivrer une carte professionnelle
intervient dans un délai de trois mois à compter de la présentation du dossier complet du
déclarant. Ce délai peut être prorogé d’un mois, par décision motivée » (cf. : article R. 21290-2 du CS).
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[92]
La direction des sports confirme que le délai dans lequel les mesures de compensation doivent
être organisées n’est pas spécifié par les textes, mais il résulte du délai très contraint dans lesquels
doit impérativement intervenir la décision du préfet, soit quatre mois maximum pour les demandes de
LE et trois mois dans le cas de la LPS8.
[93]
Par ailleurs, la Commission européenne envisage de modifier la directive 2005/36/CE et
notamment de raccourcir les délais de réponse de l’administration9. S’ils étaient encore réduits, il
parait peu possible qu’une inter-départementalisation, totale ou partielle, de la gestion des LPS soit
envisageable.
3.1.2.
La nécessité de la proximité n’est pas évidente
3.1.2.1.
La pertinence du traitement des demandes de LE-LPS par le niveau
départemental
[94]
La décision de confier les missions de LE au niveau départemental, en sus des demandes de
LPS, a été prise :

compte tenu des missions des préfets de département relatives à la protection des usagers, en
cohérence avec le rôle des DDCS(PP) relatif à l’autorisation d’exercice des éducateurs
sportifs nationaux ;

et parce que le niveau central a considéré que l’instruction des demandes de LE et de LPS
était davantage liée à l’autorisation et aux conditions d’exercice qu’à la certification (à la
charge des DRJSCS) à travers :

la délivrance des cartes professionnelles ;

la garantie de la sécurité des pratiquants et des tiers dans le secteur des APS, compétence
traditionnelle des préfets dans leur département ;

le contrôle des éducateurs sportifs (pouvoir de police administrative).
[95]
Par ailleurs, un éducateur sportif est, dans la très grande majorité des cas, rattaché à un
établissement d’APS, établissement qui lui aussi doit se déclarer auprès de la DDCS(PP) et peut
également faire l’objet de contrôles par le préfet de département. La connaissance par la DDCS(PP)
de la structure, du profil de poste attendu, de l’environnement local etc. peut faciliter l’analyse des
qualifications du migrant au regard des compétences attendues.
8
Le stage d’adaptation et l’épreuve d’aptitude doivent donc être organisés de sorte à permettre au préfet de se
prononcer dans les délais requis. Néanmoins, lorsque le stage ou l’épreuve d’aptitude nécessitent des
conditions particulières (présence de neige par exemple), ils sont de fait, réalisés dans un calendrier contraint
par des données extérieures aux services déconcentrés de l’Etat (saisons) et ne permettent pas nécessairement
de répondre aux exigences règlementaires. D’après la direction des Sports, la commission européenne admet
une tolérance dans ces cas-là. A la connaissance de la mission, il n’existe aucun contentieux sur ce point en
France. En tout état de cause, y compris dans ces cas particuliers, l’instruction des dossiers doit quant à elle,
toujours respecter les délais règlementaires.
9
cf. : le Livre vert « moderniser la directive sur les qualifications professionnelles » actuellement en cours
d’étude dans les Etats membres prévoit de réduire les délais de moitié. D’autres propositions relatives à
l’accès partiel à une profession (dissocier le ski du snowboard), allègement des dispositions en fonction de la
nationalité seraient de nature à remettre en cause l’organisation actuelle
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3.1.2.2.
Les atouts des DRJSCS en matière d’instruction des demandes de LELPS
[96]
Si l’instruction des demandes de LE-LPS est liée à l’exercice des professionnels et aux
fonctions de contrôle et de sécurité des usagers des DDCS(PP), la mission IGAS-IGJS s’est
interrogée sur le lien entre la vérification des qualifications dans ce cadre et la mission de formation
et de certification des DRJSCS.
[97]
Les DRJSCS bénéficient d’une expertise importante en matière de formations, titres et
diplômes français. Or, les dossiers de demandes de LE et LPS sont techniques et concernent les
qualifications et l’expérience des ressortissants communautaires. L’exigence de connaissances en
matière de contenu des formations est au moins aussi importante que celles relatives à la
réglementation de l’exercice d’une APS. En matière de LE-LPS, l’expertise demandée aux services
porte sur des diplômes étrangers et non pas sur des diplômes français. Les DRJSCS sont
effectivement compétentes pour les seconds et n’ont aucune information sur les premiers, mais pas
plus que les DDCS(PP).
[98]
De plus, les DRJSCS peuvent, selon les cas, compter davantage de professeurs de sports que
les DDCS(PP) dans leurs effectifs et donc remplir cette mission de façon plus efficace. Le directeur
de la DRJSCS est le supérieur hiérarchique des professeurs de sports qui exercent des fonctions de
conseillers techniques sportifs auprès des ligues régionales ou comités régionaux des fédérations
sportives ; il est donc possible qu’il puisse mobiliser leur expertise sur les APS plus facilement
qu’une DDCS(PP).
[99]
Ainsi, la mission IGAS-IGJS considère que la reconnaissance des qualifications dans le cadre
des demandes de LE-LPS peut légitimement être réalisée par les DRJSCS, ce qui est notamment le
cas pour les professionnels paramédicaux.
La gestion des demandes de LE-LPS des professionnels paramédicaux est confiée au niveau régional
et s’organise, pour certains aspects, selon une logique d’« inter-régionalité »
La mission IGAS-IGJS note que, dans une procédure certes différente, le ministère en charge de la santé a
fait le choix de confier aux préfets de région (sauf par exception aux préfets de département), la décision
d’exercer en libre établissement pour les professionnels paramédicaux, après un examen des dossiers de LE
par des commissions situées au niveau de la DRJSCS (sauf par exception par une commission nationale).
Compte tenu du niveau de spécialisation demandé pour l’examen des dossiers, du champ concerné (plus de
20 professions) et de la composition des commissions, les préfets, dans une logique inter-régionale, peuvent
faire appel à des spécialistes de certaines professions et/ou professionnels spécifiques (enseignants par
exemple) d’autres régions.
De plus, pour les demandes de LPS, c’est le ministre qui est compétent pour leur donner une suite positive
ou négative. Il s’appuie sur l’avis d’une des commissions régionales désignée par arrêté pour chaque
profession. Ainsi, si pour les demandes de LE, chaque commission régionale mise en place est compétente
pour sa propre région, il existe une forme d’inter-régionalisation pour l’examen des demandes de LPS
compte tenu du faible nombre de demandes et de la forte technicité des dossiers.
Enfin, à part pour les professions numériquement les plus nombreuses, les DRJSCS habilitées à organiser
les mesures de compensation sont limitées, eu égard à l’implantation géographique de structures de
formation pouvant organiser ces mesures10.
10
cf. : circulaire n°DGOS/RH2/2011/169 du 11 mai 2011 relative à la mise en œuvre de la déconcentration
des procédures d’autorisation d’exercice et de libre prestation de services (professions paramédicales),
notamment les annexes 2 et 5.
34
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[100]
Ainsi, il apparaît à la mission IGAS-IGJS que si la proximité, au sens d’une instruction des
demandes de LE-LPS par les DDCS(PP) est intéressante car complémentaire avec leurs missions de
contrôle notamment, elle n’est pas incontournable et la gestion des demandes de LE-LPS peut être
réalisée par les DRJSCS, en lien avec leur mission de formation-certification.
[101]
La mission IGAS-IGJS a donc analysé l’inter-départementalisation des demandes de LE-LPS
d’éducateur sportif selon les modalités M3 et M1 (cf. : infra).
3.2.
Les leviers et les facteurs de réussite de l’inter-départementalisation
3.2.1.
L’informatisation et la numérisation des demandes de LE et de LPS devrait
permettre de gagner du temps
[102]
Si elle était mise en place, l’inter-départementalisation devrait être la plus transparente pour
l’usager. Ainsi, une information simple devrait être disponible sur le site de chaque préfecture et de
chaque direction, mettant à disposition des usagers des informations relatives au déroulement de la
procédure, aux documents à remplir (demande) et à scanner (justificatifs) ainsi que l’adresse
électronique où envoyer le dossier pour chaque APS. L’usager devrait être informé de la direction qui
instruirait son dossier pour des échanges ultérieurs.
[103]
La dématérialisation du dossier et la numérisation des pièces du dossier par chaque candidat
devrait être mise en œuvre. La direction des sports a confirmé à la mission IGAS-IGJS, qu’au même
titre qu’un Etat est en droit de demander au migrant de traduire un certain nombre de documents, il
peut lui demander de scanner les pièces de son dossier (un envoi papier peut être conservé). La
numérisation totale du dossier faciliterait les échanges de dossiers entre directions, avec la CRQ et
avec les experts le cas échéant. Cette dématérialisation est en cours (cf. : 2.4.3).
[104]
La mise en place de courriers types, comme c’est le cas pour la DDCS de l’Isère (avec
l’application ad hoc « FORMS ») et la DRJSCS PACA par exemple, est également une mesure de
nature à faciliter le déroulement du processus. A ce titre, le logiciel EAPS permet d’ores et déjà
l’édition de certains documents selon un modèle harmonisé11.
[105]
Afin de gagner du temps et si les pièces transmises le permettaient, il paraitrait également
intéressant que la direction prestataire12 puisse commencer à travailler au fond, même si le dossier
était incomplet. L’instruction du dossier pourrait ainsi commencer avant que les délais règlementaires
ne courent. C’est d’ailleurs une pratique qui a été rapportée à la mission IGAS-IGJS.
[106]
A ce titre, une étude précise (du type des analyses de processus réalisées par la DGME) des
différentes tâches et processus de gestion des demandes de LE-LPS permettrait sans doute
d’améliorer son efficience.
3.2.2.
La requalification, lorsque c’est possible, des demandes de LPS en demandes
de LE
[107]
Les directions ont intérêt à traiter des demandes de LE étant donné qu’elles disposent d’un
délai plus long pour rendre leurs réponses que lorsque ce sont des demandes de LPS.
11
Le logiciel EAPS, qui vient d’être entièrement refondu, permet notamment (car il a des fonctionnalités
relatives aux établissements d’APS), d’éditer les cartes professionnelles, quelle que soit la qualité du
déclarant (personnes ayant obtenu leur diplôme en France, ressortissants communautaires dont les
qualifications ont été reconnues et ressortissants extra-communautaires ayant obtenu l’équivalence de leur
diplôme avec un diplôme français) et les récépissés de déclaration de prestation de services.
12
Le terme « prestataire » fait référence à la direction ayant la charge de réaliser la mission ou des tâches
pour le compte de la direction « bénéficiaire » de l’inter-départementalisation.
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[108]
Elles disposent d’une marge de manœuvre – tolérée par la Commission européenne mais
conditionnée – pour requalifier les demandes de LPS en demandes de LE lorsque l’activité est
saisonnalisée. La Commission européenne admet, si le ressortissant communautaire s’installe
effectivement dans le pays où il veut exercer, que les demandes soient considérées comme des
demandes de LE et non de LPS. Elle tolère également, lorsque l’APS est exercée très peu de temps
dans l’année, pour des raisons climatiques consubstantielles, que les demandes soient considérées
comme des demandes de LE et non de LPS. La commission ne fournit aucune référence et encore
moins de norme en la matière. C’est une pratique qui a été rapportée à la mission IGAS-IGJS,
notamment la DDCS de l’Isère en ce qui concerne les activités à environnement spécifique, par nature
saisonnalisées.
[109]
Ainsi, les directions, dans leur mission de conseil des migrants, en amont du dépôt de leur
demande, peuvent orienter leur choix, avec raison et proportionnalité conformément à la position de
la commission européenne.
3.2.3.
La mise à disposition d’une base de données nationale opérationnelle courant
2012 et le recours à des experts nationaux (déjà possible)
[110]
De la même façon, l’informatisation de la procédure, son harmonisation, et surtout la mise à
disposition de la pratique des directions prestataires, seraient de nature à faciliter l’instruction des
dossiers et à réduire les délais. La direction des sports est en train de travailler à l’édification de la
base nationale de données et d’un logiciel spécifique à la gestion des demandes de LE et LPS –
ARQUEDI - pour lesquels les agents des DDCS(PP) devraient être formés à compter de juin 2012.
[111]
Dans ce cadre, les informations seront communicables d’une direction à l’autre et permettront
un échange des pratiques à l’échelle nationale. De plus, pour un migrant donné, une direction pourra,
le cas échéant, savoir si une ou des demandes ont été déposées et la ou les réponses qui y ont été
apportées. En outre, cet outil permettra de produire des statistiques. Ces dernières devraient confirmer
l’hétérogénéité des volumes traités entre départements et permettre d’identifier les directions
« pilotes » sur une APS donnée.
[112]
Il existe déjà des « outils » au service des DDCS(PP) dans leur travail d’instruction qui
pourront bien évidemment toujours être activés si la mission était inter-départementalisée. Compte
tenu du caractère fortement évolutif de la liste de référence des diplômes et titres dans les différents
Etats de l’Union européenne dans le domaine sportif, la DS ne propose pas de liste de diplômes, titres
et formations des différents Etats qui équivalent aux diplômes français. En revanche, elle tient à jour
et communique aux services territoriaux :
- une liste d’experts qui représentent les directions techniques des fédérations sportives (ellesmêmes en lien avec les fédérations internationales) ;
- une liste « d’inspecteurs coordonnateurs » d’un diplôme dans une discipline sportive : ces
référents ont des missions relatives à l’harmonisation des formations et des travaux des jurys
des diplômes et animent un réseau national sur leur domaine de compétences. Ils sont tous
volontaires et sont affectés soit en administration centrale, soit dans les services
territoriaux13.
[113]
De plus, le « bureau des métiers, des diplômes et de la réglementation (C1) » au sein de la
« sous direction de l’emploi et des formations » de la DS suit les questions relatives aux LE et LPS et
informe régulièrement les services déconcentrés des évolutions relatives aux demandes de LE-LPS.
Les recours sont traités par la mission juridique de la DS en lien avec le bureau C1 et les services
territoriaux.
13
Sur les 73 inspecteurs coordonnateurs recensés au 8 juin 2011, 30 travaillaient en DDCS ou DDCS(PP), 19
en CREPS et 14 en DRJSCS.
36
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3.2.4.
L’utilisation de la délégation de signature
[114]
De façon schématique, la reconnaissance de l’adéquation des qualifications du ressortissant
communautaire aux exigences françaises passe par deux phases :

la reconnaissance des qualifications au regard des titres et diplômes et/ou de l’exercice des
ressortissants communautaires ;

la formalisation de l’accord du préfet pour l’exercice du professionnel dans le département.
[115]
La mission s’est interrogée sur le fait de savoir si la première phase du processus donnait lieu à
un acte individuel opposable et donc à une possible délégation de signature entre le préfet de
département et un chef de service (DR ou DD).

Concernant les demandes de LPS, les textes sont clairs. Selon les cas, le préfet notifie au
ressortissant communautaire (cf. : article R. 212-93 du CS) soit une demande motivée
d’informations complémentaires ; soit un récépissé de déclaration de prestation de services ;
soit sa décision de le soumettre à une épreuve d’aptitude. Il existe bien un acte formel, le
récépissé de déclaration de LPS, par lequel le préfet reconnaît que les qualifications du
ressortissant communautaire lui permettent d’exercer en France. Ainsi, tout le processus
d’instruction des demandes de LPS (hors dépôt de dossier) jusqu’au récépissé peut faire
l’objet d’une délégation de signature, dans le respect des textes relatifs à cet objet.

Concernant les demandes de LE, la vérification des qualifications fait bien l’objet d’une
instruction particulière (cf. : article R. 212-90 du CS). C’est la délivrance de la carte
professionnelle qui permet de reconnaître formellement les qualifications professionnelles et
d’autoriser l’exercice (cf. : article R. 212-89 du CS). En attendant que le logiciel EAPS
permettre d’éditer des cartes portant mention des seules conditions d’exercice à l’exclusion
des diplômes, la DS avait demandé aux services de délivrer une attestation de libre
établissement.14 La mission fait l’hypothèse que la reconnaissance des qualifications en
matière de LE donne toujours lieu à cette attestation, cette décision pouvant faire grief.
Ainsi, tout le processus d’instruction des demandes de LE (hors dépôt de dossier) jusqu’à
cette attestation peut faire l’objet d’une délégation de signature, dans le respect des textes
relatifs à cet objet. Elle est suivie de la délivrance d’une carte professionnelle par la DDCS
bénéficiaire (cf. : 4.1.2).
[116]
La mission IGAS-IGJS estime que compte tenu, notamment des gains de temps qu’elle permet,
la délégation de signature doit être utilisée lorsqu’elle est juridiquement possible (voir : infra).
4.
[117]
LES 2 SCENARII D’INTER-DEPARTMENTALISATION
La mission IGAS-IGJS a analysé deux scenarii :
 d’une part, l’interdépartementalisation d’une partie de l’instruction des demandes de LELPS, soit une « inter-départementalisation partielle » (scénario 1) ;
 d’autre part l’inter-départementalisation de la « totalité » de l’instruction des demandes de
LE-LPS (scénario 2).
14
Pour le ski et le snowboard, la délivrance d’une telle attestation est expressément prévue, respectivement
aux articles A. 212-192 du code du sport et 28-2 de l’arrêté du 25 octobre 2004 fixant les conditions
d’obtention de la partie spécifique du brevet d’Etat d’éducateur sportif du 1er degré, option « ski alpin ».
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4.1.
Les deux partis pris de la mission IGAS-IGJS
4.1.1.
Le caractère indissociable de l’examen des demandes de LE et des demandes
de LPS
[118]
La mission IGAS-IGJS estime que l’intérêt premier de l’inter-départementalisation réside dans
la concentration de l’expertise relative aux APS, aux formations et aux qualifications
professionnelles. En effet, si la procédure administrative est assez lourde et nécessite un certain
apprentissage, la véritable technicité réside dans la connaissance des APS et des diplômes, titres et
formations étrangers. Or, cette expertise est commune aux dossiers de LE et de LPS.
[119]
La mission IGAS-IGJS estime donc qu’il serait inutile de confier l’instruction des demandes de
LE pour une APS à une direction X et les demandes de LPS relevant de la même APS à une direction
Y. Elle considère donc que l’instruction des demandes de LE et de LPS, pour une APS donnée,
est indissociable et que le service qui les traite doit être le même.
4.1.2.
Le dépôt de la demande et de la délivrance de la carte professionnelle restent
du ressort de la direction bénéficiaire
[120]
La mission IGAS-IGJS estime que le début et la fin de la procédure doivent demeurer dans la
DDCS(PP) du lieu d’exercice principal.
[121]
La nécessité, pour toute personne désirant exercer en tant qu’éducateur sportif sur le territoire
national, qu’il soit ressortissant communautaire ou français15, de se déclarer dans le département où il
va exercer principalement est justifiée par des exigences de sécurité et de qualité de service. Par
ailleurs, la délivrance de la carte professionnelle correspond à l’accord, par le préfet, adressé au
professionnel, d’exercer dans son département, après validation de ses qualifications professionnelles
et de son honorabilité. Elle permet aux DDCS(PP) de tenir à jour le fichier des éducateurs sportifs
exerçant dans leur département, en lien direct avec les contrôles sus mentionnés.
[122]
Ainsi, il parait, en l’état actuel des compétences des DDCS(PP), peu pertinent de transférer le
dépôt de la candidature. Par ailleurs, et nonobstant les éventuelles modifications qui pourraient
affecter la délivrance de la carte professionnelle, il parait logique qu’elle soit délivrée par le préfet du
département dans lequel la personne va exercer de façon principale. Le dépôt des candidatures et la
délivrance de la carte professionnelle restent donc du ressort de la direction bénéficiaire.
[123]
En conclusion, lorsque la mission évoque une inter-départementalisation « totale » ou
« partielle » de la demande de LE ou de LPS, elle entend l’instruction de l’ensemble du dossier, à
l’exception de son dépôt et de la délivrance de la carte professionnelle (pour les demandes de LE)
ainsi que de l’éventuel accueil du candidat à ces deux étapes de la procédure.
15
« Toute personne désirant exercer l’une des fonctions mentionnée à l’article L. 212-1 et titulaire des
diplômes, titres à finalité professionnelle ou certificats de qualification inscrits sur la liste arrêtée par le
ministre chargé des sports prévue à l’article R. 212-2 doit en faire préalablement la déclaration au préfet du
département dans lequel elle compte exercer son activité à titre principal » (article R. 212-85).
38
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4.2.
L’inter-départementalisation partielle (scénario 1) est inopérante car la
procédure d’instruction des demandes LE-LPS constitue un tout
indivisible
4.2.1.
L’inter-départementalisation selon un schéma « back office » / « front office »
n’est pas un scénario opérant
[124]
Ce scénario consiste à inter-départementaliser la procédure via une segmentation entre tâches
de « back office » et tâches de « front office », sur le modèle suivant :
[125]

un « back office » constitué des « tâches administratives » telles que la vérification du
caractère complet du dossier, la demande de pièces complémentaires, l’envoi de l’accusé de
réception pour les dossiers de LE, l’envoi d’une demande d’informations complémentaires
formelle pour les demandes de LPS, la reconnaissance de la langue française, la vérification
de l’honorabilité etc ;

un « front office » constitué de « l’expertise technique » relative à l’examen des titres,
diplômes, formation, qualifications et expériences des migrants au regard des exigences
françaises, en lien avec les experts nationaux sus mentionnés.
La mission IGAS-IGJS considère que cette segmentation n’est pas pertinente car :

elle serait source de confusion pour le migrant confronté à deux directions ;

elle serait dévalorisante pour la direction et les agents chargés du back office ;

elle serait contre-productive :

car les tâches administratives et techniques sont liées (par exemple, c’est au cours des
entretiens avec les demandeurs sur leur expérience qu’est évaluée la maitrise de la
langue 16; les échanges lors de la constitution du dossier permettent de mieux comprendre
la demande du migrant et le cas échéant de l’orienter vers une demande de LE plutôt que
de LPS etc.) ;

elle générerait des allers-retours et de la coordination entre directions prestataire et
bénéficiaire alors que les délais d’instruction sont contraints.
4.2.2.
L’inter-départementalisation d’un segment du processus d’instruction des
demandes de LE-LP n’est pas un scénario opérant
4.2.2.1.
La segmentation de la procédure serait contre productive
[126]
On pourrait imaginer que seules certaines tâches, qu’elles soient administratives ou techniques,
de la procédure d’instruction des demandes de LE et de LPS, soient inter-départementalisées : par
exemple la vérification de la langue française ou de l’honorabilité, ou la validité juridique des titres et
diplômes.
[127]
La mission IGAS-IGJS considère que cette segmentation n’est pas pertinente car :

elle serait source de confusion pour l’usager si la tâche inter-départementalisée le mettait en
lien avec une direction prestataire forcément différente de la direction bénéficiaire ;

elle pourrait peser sur les délais si elle nécessitait des échanges entre prestataire et bénéficiaire ;

il n’est pas évident qu’elle ferait gagner beaucoup de temps d’instruction à la direction
bénéficiaire et par conséquent, elle ne générerait pas d’économie de moyens.
16
Cf.: tableau 5
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
39
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[128]
Ainsi, la mission IGAS-IGJS exclut toute hypothèse d’inter-départementalisation partielle à
une exception près. Il s’agit de l’organisation des mesures de compensation qui présente la
particularité d’être totalement détachable du reste du processus d’instruction et que les DDCS(PP)
sont incapables de mettre en œuvre.
4.2.2.2.
Le cas particulier des mesures de compensation
[129]
Il s’agit de l’inter-départementalisation de l’organisation des épreuves d’aptitude et des stages
d’adaptation, qui existe déjà selon la modalité M1. Cette solution présente un avantage certain car la
DRJSCS organise des épreuves d’aptitude et des stages d’adaptation dans le cadre de sa mission de
formation-certification, ce qui n’est pas le cas de la DDCS(PP). Le nombre de stages et d’épreuves
d’aptitude liées aux demandes de LE-LPS sont marginales en comparaison de ceux organisés par la
DRJSCS dans le cadre des cursus de formation. Le surcoût pour la DRJSCS d’une intégration des
mesures de compensation pour le compte des DDCS(PP) (location de matériel et d’équipement par
exemple, mobilisation de moyens humains) est donc marginal pour les DRJSCS. On peut néanmoins
imaginer que la DDCS(PP) ou les candidats prennent en charge le coût des épreuves17.
[130]
Compte tenu que les DDCS(PP) sont règlementairement chargées de concourir à la
« formation, à la certification et à l’observation des métiers et de l’emploi dans les domaines des
sports, de la jeunesse et de l’éducation populaire ainsi que dans le champ social »18, lorsque la
coopération se limite à la région, une simple décision après un examen en CAR suffit.
[131]
En revanche, lorsque l’inter-départementalisation se fait en dehors de la région (cf. : l’exemple
de la DRJSCS Aquitaine sus-mentionné), les outils juridiques sont les mêmes que dans le cas d’une
inter-départementalisation totale via la modalité M1, avec les avantages et les inconvénients qui leur
sont propres.
4.3.
[132]
L’inter-départementalisation de la « totalité » (scénario 2) de la mission
est pertinente
La mission IGAS-IGJS a étudié deux cas de figure au sein du scénario 2 :

une inter-départementalisation qui dépasse les frontières d’une région (scénario 2 bis) ;

une inter-départementalisation infra régionale (scénario 2 ter).
[133]
Après analyse, elle conclut que l’inter-départementalisation inter-régionale est la meilleure
solution.
L’article D. 211-76, 8° du code du sport, dans sa rédaction issue du décret du 3 juin 2011 prévoit que « Le
conseil d’administration [des CREPS] délibère notamment sur le tarif des prestations proposées par
l’établissement, notamment pour l’organisation des épreuves d’aptitude mentionnées aux articles R. 212-901 et R. 212-93 ».
18
Décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles
17
40
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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4.3.1.
L’inter-départementalisation des demandes de LE-LPS, selon une logique
inter-régionale (scénario 2 bis), parait particulièrement appropriée et
s’appliquerait selon M1 et M3
[134]
Compte tenu de la nécessité de concentrer l’expertise relative aux APS et des différences de
volumétrie dans les demandes de LE-LPS, la mission IGAS-IGJS estime qu’il serait pertinent, sur le
modèle19 des activités à environnement spécifique, de confier la gestion de toutes les demandes de
LE-LPS pour une APS donnée (ou quelques APS) :

à une (ou quelques DDCS(PP)), pour l’ensemble des DDCS(PP) de France (M1) ;

ou une (ou quelques DRJSCS), pour l’ensemble des DDCS(PP) de France (M3).
[135]
M3 ou M1 pourraient s’appliquer indépendamment, le choix d’une direction prestataire
s’opérant en fonction notamment de la présence de spécialistes d’une APS, ou de la spécificité
géographique des territoires.
[136]
Le choix des supports juridiques passent par le caractère pérenne ou non de la mission interdépartementalisée.
4.3.1.1.
Les APS pour lesquelles l’expertise est concentrée sur quelques
territoires, notamment celles pour lesquelles l’exercice est lié à des
conditions géographiques et/ou climatiques
[137]
Cette inter-départementalisation est envisageable, par exemple, dans le cas d’une DDCS(PP)
ou d’une DRJSCS côtière, qui traiterait des demandes de LE-LPS dans le domaine du surf, du kitesurf
(planche aérotractée) ou de la voile, pour le compte de toutes les DDCS(PP) de France. Elle pourrait
également s’envisager pour le canyoning ou le canoë.
[138]
Cette inter-départementalisation pourrait se traduire par la prise d’un arrêté du Premier ministre
20
(M3) ou du ministre en charge des sports (M1)21 car elle correspond à une relative permanence des
missions et une pérennité dans leur objet.
19
Toutes les demandes de LE-LPS déposées en France concernant les activités à environnement spécifiques
sont confiées à un seul préfet ; la mission IGAS-IGJS préconise de confier les demandes de LE-LPS à une
direction en France, DJSCS ou DDCS(PP) et non à un préfet (ce qui nécessiterai la prise d’un décret en
conseil d’Etat et conseil des ministres). Elle entend donc ici le terme « modèle » comme exemple d’interdépartementalisation inter-régionale mais pas dans ses modalités pratiques.
20
L’article 7 du décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux DDI permettrait de confier à une
DDCS(PP), via un arrêté du Premier ministre, la gestion des demandes de LE-LPS pour le compte d’une ou
de plusieurs DDCS(PP). Dans le cadre de la prise d’un arrêté du Premier ministre, le 3° de l’article 43 du
décret n° 2010-146 du 16 février 2010 modifiant le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs
des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements autorise
également une délégation de signature.
21
L’article 24 du décret ° 2010-146 du 16 février 2010 modifiant le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004
relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et
départements permet qu’un ministre, via un arrêté, confie à une DRJSCS, une compétence relevant des
DDCS(PP) d’une autre région.
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[139]
L’un des avantages de ces hypothèses est que le préfet de département peut déléguer sa
signature au directeur départemental de la DDCS(PP) ou au directeur régional de la DRJSCS
prestataire. Cette délégation de signature permet de dégager la direction « bénéficiaire » de toute
responsabilité dans la gestion des dossiers et de gagner du temps, la direction prestataire délivrant
elle-même les actes relatifs à la reconnaissance des qualifications. De plus, l’arrêté du Premier
ministre (M3) ou du ministre en charge des sports (M1) donne une visibilité et une reconnaissance
certaine à la DDCS(PP) ou la DRJSCS prestataire et aux agents chargés de la mission interdépartementalisée. Enfin, ces solutions permettent qu’une DDCS(PP) ou qu’une DRJSCS agisse pour
le compte de DDCS(PP) extérieures à la région.
[140]
Ainsi, pour les APS dont l’exercice est localisé, la mission IGAS-IGJS préconise une interdépartementalisation inter-régionale via la prise d’un arrêté (du Premier ministre ou du
ministre des sports selon la modalité M3 ou M1) plutôt que via une délégation de gestion toujours
possible mais moins pertinente au regard des délais de traitement des dossiers.
4.3.1.2.
Les APS pour lesquelles l’exercice est réparti sur tout le territoire
national, sans lien avec des conditions géographiques et/ou climatiques
[141]
Cette inter-départementalisation est envisageable, par exemple, dans le cas où une DDCS(PP)
ou d’une DRJSCS compte un spécialiste ou expert d’une APS particulière ou qu’elle souhaite
développer une expertise sur une APS, sans que des conditions climatiques ou géographiques ne
puissent garantir un minimum de pérennité de l’activité (par exemple, le judo ou la gym).
[142]
Compte tenu de ce relatif manque de stabilité, la délégation de gestion entre une DDCS(PP) ou
une DRJSCS et toutes les DDCS(PP) de France, serait alors la meilleure solution car plus souple et
évolutive que les arrêtés sus mentionnés. Elle permet de déléguer l’instruction des demandes de LELPS, quelle que soit l’APS concernée mais sans délégation de signature.
[143]
Ainsi, pour les APS dont l’exercice est disséminé, la mission IGAS-IGJS préconise une
inter-départementalisation inter-régionale M3 ou M1 via une délégation de gestion.
4.3.2.
L’inter-départementalisation infra-régionale des demandes de LE-LPS
(scénario 2 ter) est possible mais parait moins adaptée et plutôt favorable à
M1 et aux APS dont l’exercice est réparti sur l’ensemble du territoire
[144]
La mission IGAS-IGJS estime que cette concentration de l’expertise en interne à la région
serait une solution par défaut, si une issue inter-régionale ne pouvait être trouvée, faute de directions
prestataires volontaires par exemple. En effet, la concentration de l’expertise au sein d’une même
région ne serait pas aussi bénéfique qu’une inter-départementalisation centrée sur une voire quelques
directions en France (meilleure optimisation et rationalisation des procédures).
[145]
Cette hypothèse s’attacherait préférentiellement à des APS pour lesquelles l’exercice est
relativement réparti sur le territoire et l’expertise plus répandue (par exemple, l’équitation, les
métiers de la forme ou les activités physiques pour tous). Elle concernerait un nombre de demandes
beaucoup moins important que dans le scénario 2 bis. Afin de capitaliser au moins sur l’instruction
administrative, elle devrait, sauf exception (présence d’un spécialiste dans une autre direction par
exemple), s’organiser autour d’une direction qui concentrerait les demandes régionales pour toutes les
APS.
[146]
[147]
Elle se traduirait comme suit :

une DDCS(PP) traite les demandes de LE-LPS des DDCS(PP) de la région pour toutes les
APS ;

ou la DRJSCS traite les demandes de LE-LPS des DDCS(PP) de la région pour toutes les APS.
M3 ou M1 pourraient s’appliquer indépendamment, mais les supports juridiques favorisent M1.
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4.3.2.1.
L’inter-départementalisation selon M3
[148]
Compte tenu de ce qui précède et même si elle est juridiquement possible, l’interdépartementalisation M3 via un arrêté du Premier ministre parait peu opérante car :

contrairement aux pôles d’expertise qui, avec le temps et compte tenu du nombre de dossiers,
peuvent se constituer dans les directions traitant des demandes pour des APS dont l’exercice
est lié à des conditions climatiques, il parait difficile de « fixer » des spécialistes et des
compétences des autres APS (non liées à des conditions climatiques et géographiques) dans
une direction donnée ;

les organisations pouvant être très différentes d’une région à l’autre (par exemple, chaque
DDCS(PP) de la région peut traiter les demandes de quelques APS ou une DDCS(PP) peut
traiter la totalité des demandes de la région pour toutes les APS).
[149]
Ainsi, pour cette hypothèse d’inter-départementalisation infra régionale M3, la mission
IGAS-IGJS propose l’utilisation de la délégation de gestion, bien qu’elle ne puisse s’assortir de
délégation de signature, pour sa souplesse et son évolutivité.
4.3.2.2.
L’inter-départementalisation selon M1
[150]
L’inter-départementalisation via la modalité M1 peut elle aussi s’organiser en infra-régional, la
DRJSCS pouvant être chargée de tout ou partie des demandes de LE-LPS des APS pour le compte de
tout ou partie des DDCS(PP) de la région. Compte tenu de la nécessité de concentrer l’expertise, la
mission IGAS-IGJS préconise que la DRJSCS concentre l’ensemble des demandes pour toutes les
DDCS(PP) sauf présence d’un spécialiste en DDCS(PP). Elle pourrait s’avérer particulièrement
pertinente lorsque la région fait face à peu de demandes et que la DRJSCS bénéficie d’un nombre de
professeurs de sports relativement important : avec le pôle formation-certification, la DRJSCS parait
plus à même de développer une expertise solide que les DDCS(PP).
[151]
Si la délégation de gestion entre les directeurs départementaux et le directeur régional est
possible dans ce cas, la mission IGAS-IGJS lui préfère l’engagement de service visé en CAR car s’il
peut également s’accompagner d’une délégation de signature des préfets de département aux
DRJSCS, avec les effets positifs sur les délais qu’elle entraine22, il est plus souple et l’outil naturel
des coopérations infra-régionales entre le niveau régional et le niveau départemental.
[152]
Dans cette hypothèse d’inter-départementalisation infra-régionale, la mission IGAS-IGJS
estime que M1 est plus pertinente que M3 car elle offre des supports juridiques plus souples et
efficaces en matière de gestion des délais et que la DRJSCS peut mutualiser les capacités
d’expertise des LE-LPS avec sa mission de formation-certification.
5.
SYTNHESE ET CONCLUSION
[153]
L’analyse de la gestion des demandes de LE-LPS d’éducateur sportif a montré que la forte
variation du nombre de dossiers déposés d’un département à l’autre et la très grande technicité que
leur instruction requérait étaient des facteurs favorables à son inter-départementalisation. Malgré des
délais très contraints (l’administration doit répondre sous un mois à une demande de LPS et sous
3 mois à une demande de LE), la mission IGAS-IGJS a considéré que l’informatisation en cours, la
mise à disposition d’une base nationale opérationnelle en 2012 et le recours à des experts nationaux
étaient de nature à faciliter les coopérations en matière de LE-LPS.
22
L’article 2 du décret n° 2009-1540 du 10 décembre 2009 relatif à l'organisation et aux missions des
directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale permet de confier à une DRJSCS des
missions des DDCS(PP) de la région. En outre, l’article 18 et le 11° de l’article 43 du décret sur les préfets de
2004 autorise la délégation de signature entre le préfet de département et le DRJSCS de la région.
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[154]
Néanmoins, compte tenu du droit commun de l’exercice de la profession d’éducateur sportif en
France et des compétences préfectorales en matière de sécurité des usagers et de contrôle des
établissements et des éducateurs sportifs qui y travaillent, la mission IGAS-IGJS a estimé que le
dépôt de la demande de LE-LPS doit se faire dans la DDCS(PP) – bénéficiaire - dans lequel le
professionnel exercera à titre principal ainsi que la délivrance de la carte professionnelle en cas de
LE. En revanche, l’acte qui clôture l’instruction relative à la reconnaissance des qualifications
(attestation pour le LE et récépissé de LPS) doit être de la responsabilité de la direction prestataire via
une délégation de signature.
[155]
Ainsi la mission IGAS-IGJS a étudié plusieurs possibilité d’inter-départementalisation de
l’instruction des dossiers (comprise à partir du dépôt du dossier jusqu’au récépissé de LPS et à
l’attestation de reconnaissance des qualifications pour le LE). Au terme de son analyse, elle estime
qu’au-delà de l’instruction administrative des dossiers, les directions prestataires auraient un vrai
intérêt à développer une véritable expertise au fond sur une APS (ou quelques APS) en
particulier, toujours en lien avec les conseillers techniques sportifs auprès des ligues régionales
ou comités régionaux des fédérations sportives et des inspecteurs coordonnateurs. Si la
désignation de la DRJSCS ou d’une DDCS(PP) de la région pour traiter la totalité des demandes
d’une région est possible, la mission IGAS-IGJS lui préfère une solution permettant véritablement de
capitaliser cette expertise très technique sur quelques directions au niveau national (par exemple,
celles où exercent les inspecteurs coordonnateurs) à travers :

soit l’inter-départementalisation de la totalité de la gestion des demandes de LE-LPS au profit
d’une DRJSCS (voire 2 ou 3 DRJSCS) en France à l’instar de ce qui existe pour les activités à
environnement spécifique ;

soit l’inter-départementalisation de la totalité de la gestion des demandes de LE-LPS au profit
d’une DDCS(PP) (voire 2 ou 3 DDCS(PP)) en France s’il existe un pôle d’expertise, des
synergies et/ou une volonté de développer une expertise sur une (ou quelques) APS.
[156]
L’identification de la DRJSCS ou de la DDCS(PP) compétente devrait être rapprochée du lieu
d’exercice des inspecteurs coordonnateurs.
[157]
Ces inter-départementalisations ne nécessiteraient pas obligatoirement de phase
d’expérimentation mais pourraient utilement se servir des expériences des régions Provence-AlpesCôte d’Azur (PACA) et Rhône-Alpes. En revanche, le pilotage de la DS serait indispensable afin :

de mettre en avant les avantages de l’inter-départementalisation en matière de LE-LPS,

et surtout, d’identifier les directions « pilotes » sur telle ou telle APS, en lien fort avec les
services déconcentrés ; cette tâche devrait être facilitée par la production en routine, à compter
de 2012, de statistiques relatives à la gestion des LE-LPS.
[158]
Enfin, ces inter-départementalisations n’ont de sens que si les délais de traitement des
demandes ne sont pas diminués (projet en cours de discussion au niveau européen).
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Tableau 3 :
2010-11
2010-11
Eléments de volumétrie concernant les demandes de LE à remplir par la DRJSCS Rhône-Alpes pour 2010 et au premier semestre 2011
2010
2011
TOTAL
TOTAL
Judo
TOTAL
TOTAL
Guide de haute montagne
Accompagnateur en moyenne montagne
Ski alpin
Snowboard
Disciplines sportives diverses
TOTAL
Guide de haute montagne
Accompagnateur en moyenne montagne
Ski alpin
Snowboard
canyon
Disciplines sportives diverses et non identifiées
TOTAL
TOTAL
TOTAL
Equitation
Volley Ball
TOTAL
Discipline sportive gym
équitation
TOTAL
AGFF
Gymn sp
escalade
Equitation
Eaux-vives
TOTAL
TOTAL
TOTAL
2010
2011
TOTAL TOUTE ACTIVITE
TOTAL TOUTE ACTIVITE
2010
2011
2010
2011
2010-11
2010
2011
2010
2011
*en
cours d’instruction
Nombre
de
demandes de
LE déposées
0
0
1
1
0
7
33
193
21
21
273
9
47
188
44
2
37
327
0
0
1
1
2
1
1
2
2
1
1
2
1
7
2
3
278
339
Nombre de
LE refusées
Nombre
de
LE
accordées
Nombre de
saisines de
la CRQ
stages
d’adaptation
(CRQ)
épreuves
d’aptitude
(CRQ)
stages
d’adaptati
on (préfet)
épreuves
d’aptitudes(préfet)
recours
DD concernées
DDCS AIN
DDCSPP Ardèche
DDCS Drôme
2
6
49
19
76
4
11
31
2
2
50
DDCS Isère
1
9
1
11
4
9
13
0
1
1
1
1
DDCS Loire
1
1
2
1
1
2
1
1
1
1 + 1*
4 +1 *
1
2
79
58+1*
0
1
1
DDCS Rhône
1
1
1
DDCS
Savoie
1
2
1
1
1
13
15
Haute
DDCSPP Savoie
REGION
RHONE ALPES
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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Tableau 4 :
2009-2010-2011
2009-2010-2011
2009-2010-2011
2009
2010
2011
2009-2010-2011
2009-2010-2011
2009
2010
2011
2009
2010
2011
2009
2010
2011
Eléments de volumétrie concernant les demandes de LPS à remplir par la DRJSCS Rhône-Alpes pour 2009-2010-2011
TOTAL
TOTAL
TOTAL
Ski alpin
TOTAL
Ski alpin
TOTAL
Ski alpin
Canyon
TOTAL
TOTAL
TOTAL
Canyonisme
Vol libre
TOTAL
Vol libre
TOTAL
Vol libre
TOTAL
TOTAL
TOTAL
TOTAL
TOTAL TOUTE ACTIVITE
TOTAL TOUTE ACTIVITE
TOTAL TOUTE ACTIVITE
demandes de
LPS déposées
0
0
0
24
24
28
28
27
18
45
0
0
1
7
8
7
7
10
LPS
accordées
10
12
10
10
44
45
65
2
12
10
10
41
47
49
24
24
33
33
27
10
37
LPS
refusées
stages
d’adaptation
demandés par le préfet
épreuves
d’aptitudes
demandées par le préfet
recours
DDCS(PP)
concernées
DDCS Ain
DDCSPP Ardèche
DDCS Drôme
DDCS ISERE
8
8
16
16
DDCS Loire
DDCS Rhône
5
5
4
4
2
1
2
3
3
3
8
2*
2*
DDCS
SAVOIE
8
DDCSPP
SAVOIE
3
3
16
*pour le même requérant : 1 recours en annulation et 1 en référé la vérification de la langue française et la vérification de l’honorabilité
REGION
HAUTE
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Tableau 5 :
La vérification de la langue française et de l’honorabilité
La vérification de la langue française peut être assurée par la direction prestataire
La vérification de la langue française peut être faite auprès de la direction bénéficiaire au moment du dépôt
de la demande ou par la direction prestataire lors de l’instruction du dossier. La mission propose de retenir
cette seconde approche pour des raisons de simplification (ne pas multiplier les interlocuteurs) et
d’efficacité : la direction prestataire aura nécessairement davantage d’occasions d’échanger avec le migrant
que la direction bénéficiaire.
Conformément au principe de proportionnalité, l’exigence linguistique ne doit pas dépasser ce qui est
objectivement nécessaire pour l’exercice de la profession. C’est pourquoi, l’examen linguistique (un
entretien, dans le code du sport) n’est pas systématique. Il ne peut être imposé que lorsque le migrant n’est
pas en mesure d’attester, par la production de certains documents, d’une connaissance suffisante de la
langue (cf. : annexes II-12-2-a et II-12-3 des articles A. 212-182 et A. 212-182-2 du CS). Il n’existe pas de
questionnaire type : de fait, les DDCS(PP) vérifient la maitrise de langue via les échanges, notamment
téléphoniques, avec le migrant.
Etant donné que la maitrise de la langue n’est pas systématique et qu’elle s’apprécie au gré des échanges
avec le migrant, la mission IGAS-IGJS considère qu’elle ne doit pas être dissociée du reste du processus et
fait donc partie de la « totalité de la mission » à inter-départementaliser.
La vérification de l’honorabilité peut être assurée par la direction prestataire
Les migrants signent une déclaration sur l’honneur (seul document exigé pour les demandes de LPS au
regard des délais de procédure).
De plus, dans le cadre de la transposition de la directive 2005/36/CE, l’article 776 du code de procédure
pénale a été modifié afin de permettre aux autorités compétentes françaises de délivrer le bulletin n° 2 du
casier judiciaire aux autorités compétentes des autres Etats membres qui sont saisies de demandes de
reconnaissances par des ressortissants communautaires ayant acquis leur qualification en France (dans ce
cas, Etat membre d’origine). Par réciprocité, leurs autorités compétentes des autres Etats membres sont
autorisées à délivrer l’équivalent du B2 aux autorités compétentes françaises.
L’échange de ces informations a vocation à s’opérer dans l’IMI (International Market Information
System : système d'information du marché intérieur). Il s’agit d’un outil électronique permettant aux Etats
membres de collaborer, afin d’appliquer la législation relative au marché intérieur. L’IMI devrait être élargi
à l’ensemble des professions (dont la profession d’éducateur sportif) d’ici fin 2012.
Ainsi, à terme, les directions devraient pouvoir bénéficier d’une déclaration sur l’honneur, d’un extrait de
casier judiciaire français (si la personne a résidé en France avant sa demande) et de l’équivalent de son pays
d’origine.Actuellement, d’après les informations de la direction des Sports, les migrants fournissent euxmêmes les documents attestant de leur honorabilité.
La vérification de l’honorabilité peut être opérée par la direction prestataire comme par la direction
bénéficiaire. Mais compte tenu du système d’information actuel, la mission IGAS-IGJS estime que cette
étape plaide également en faveur de l’inter-départementalisation compte tenu de la multiplicité des
interlocuteurs et de l’intérêt à mutualiser les données en la matière. Ainsi, elle considère que cette
vérification ne doit pas être dissociée du reste du processus et fait donc partie de la « totalité de la mission »
à inter-départementaliser.
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Annexe 3 : L’inter-départementalisation de
l’homologation des enceintes sportives
1.
[159]
L’HOMOLOGATION, OBLIGATION LEGALE, VISE A ASSURER LA SECURITE
DES USAGERS
Références : Code du sport / articles L. 312-5 à L. 312-10, R. 12-8 à R. 312-15, D. 312-26.
1.1.
Origine
[160]
C’est l’évènement dramatique (18 morts, plus de 2000 blessés) de l’effondrement d’une tribune
provisoire au stade de football de Furiani (Haute-Corse) en mai 1992 qui a entrainé l’intervention du
législateur. Ainsi, la loi n° 92-652 du 13 juillet 1992 a complété la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984
relative à l’organisation et à la promotion des activités physiques et sportives APS, en y créant un
nouveau chapitre consacré à la sécurité des équipements et des manifestations sportives (cf. : article
L. 312-5 et suivants du code du sport). L’homologation, avec ses règles particulières, est ainsi venue
s’ajouter aux règles générales issues du code de l’urbanisme et du code de l’habitation, applicables
aux établissements recevant du public.
[161]
L’obligation d’homologation d’une enceinte sportive se distingue de l’obligation de déclaration
(cf. : article L. 312-2) qui pèse sur tout propriétaire d’un équipement sportif « hors usage
exclusivement familial ». L’équipement sportif est lui-même précisément défini : « tout bien
immobilier appartenant à une personne publique ou privée, spécialement aménagé ou utilisé, de
manière permanente ou temporaire, en vu d’une pratique sportive et ouvert aux pratiquants à titre
gratuit ou onéreux. » (cf. : article R. 312-2). Les enceintes sportives sont quant à elles « des
établissements recevant du public, au sens de l’article R. 123-2 du code de la construction et de
l’habitation, dont l’accès est susceptible d’être contrôlé en permanence et qui comporte des tribunes
fixes ou provisoires. » (cf. : article R. 312-8).
1.2.
Objectifs
[162]
La procédure d’homologation, par ses exigences réglementaires (cf. : article R. 312-12) vise
d’une part, à s’assurer de la conformité de l’enceinte et des ouvrages qui la composent aux
dispositions et normes techniques relatives à la construction, à la desserte et à l’accès des bâtiments
qui leurs sont applicables et, d’autre part, du respect de toute prescription particulière rendue
nécessaire par la configuration de l’enceinte, son environnement, ou l’usage auquel elle est destinée.
Ces exigences permettent aux pouvoirs publics de vérifier que la sécurité du public est assurée au
regard des risques d’incendie et de panique, des risques liés à l’activité, et de la solidité de l’ouvrage.
[163]
Sur ce dernier point, la mise en œuvre de la procédure a été assortie à son origine de l’exigence
d’un audit de vétusté pour toutes les installations construites avant le 1er janvier 1979. Cette
obligation a été, en partie, la cause de reports successifs de la date de plein effet de la loi, qui a été, en
définitive, le 1er juillet 2004.
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RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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2.
LES CONDITIONS DE SON APPLICATION LIMITENT LE NOMBRE DES
ENCEINTES SPORTIVES CONCERNEES ET SPECIFIENT LES PROCEDURES
2.1.
Nombre d’enceintes concernées (stock)
[164]
L’obligation d’homologation fixée par la loi (cf. : article L. 312-5) porte sur des catégories
définies d’enceintes sportives :

s’agissant des établissements sportifs de plein air, seuls doivent être homologués ceux dont la
capacité d’accueil excède 3000 spectateurs (total des places assises individualisables dans les
tribunes fixes et provisoires) ;

s’agissant des établissements sportifs couverts, seuls doivent être homologués ceux dont la
capacité d’accueil excède 500 spectateurs.
[165]
La consultation de la commission nationale de sécurité des enceintes sportives (CNSES ;
cf. : article A. 312-10) est obligatoire avant délivrance de l’homologation par le préfet de département
dès lors que l’enceinte sportive concernée présente une capacité d’accueil égale ou supérieure à
30 000 spectateurs si elle est de plein air, et à 8000 si elle est couverte (cf. : article A. 312-11).
[166]
Au total le nombre des enceintes sportives assujetties à l’homologation est, selon la direction
des sports s’appuyant sur le recensement des équipements sportifs, de 1350, dont 1105 couverts de
plus de 500 places et 245 de plein air de plus de 3000 places.
2.2.
Nombre d’opérations à venir (flux)
[167]
Toute modification permanente d’une enceinte sportive homologuée, de son environnement ou
de son aménagement nécessite la délivrance d’une nouvelle homologation (cf. : article L312-6) ; dès
lors, des procédures d’homologation devront nécessairement être à nouveau conduites dans les années
à venir en plus de celles relatives à des créations nouvelles.
[168]
Le nombre et la localisation de ces homologations ne peuvent être déterminés actuellement
avec précision, mais l’estimation de la direction des sports est de 30 à 60 opérations par an, aussi bien
pour les homologations faisant suite à une modification permanente que pour celles relatives à des
créations nouvelles (d’où le caractère très approximatif de l’estimation).
[169]
Les chiffres recueillis auprès des services lors des visites de la mission IGAS-IGJS confirment
grossièrement ces fourchettes.

En région Alsace, une seule homologation est recensée au cours des trois dernières années
Département
DDCSPP Haut-Rhin
DDCS Bas-Rhin
[170]
2009
0
0
2010
0
1
La prévision pour 2011 est de deux homologations (en cours).

En région Centre, le nombre d’homologations depuis trois ans s’établit à trois :
Département
DDCSPP Cher
DDCSPP Eure-et-Loir
DDCSPP Indre
DDCS Indre-et-Loire
DDCSPP Loir et Cher
DDCS Loiret
[171]
2008
0
0
2008
0
0
0
nr
0
1
2009
0
1
0
n.r
0
1
La prévision pour 2012 est d’une homologation au moins.
2010
0
0
0
n.r
0
0
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¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

En région Rhône-Alpes, le nombre d’homologations depuis trois ans s’établit à 24 :
DDCS Ain
DDCS PP Ardèche
DDCS Drôme
DDCS Haute-Savoie
DDCS Isère
DDCS Loire
DDCS Rhône
DDCS PP Savoie
2008
2
0
3
0
3
0
5
0
2009
0
0
0
0
3
0
2
1
2010
0
0
1
1
2
0
1
0
[172]
Ces actions à venir, peu nombreuses (non connues pour la région Rhône-Alpes), relèvent des
préfets de département et mettent en œuvre les commissions consultatives départementales de sécurité
et d’accessibilité (CCDSA) ; elles concernent donc les DDCS et DDCS(PP).
3.
LE PREFET DE DEPARTEMENT EST L’AUTORITE COMPETENTE POUR
DELIVRER L’HOMOLOGATION AU TERME D’UNE PROCEDURE
D’INSTRUCTION ET DE CONSULTATION
[173]
Quelle que soit la capacité de l’enceinte sportive concernée, le préfet de département est seul
habilité à prendre l’arrêté d’homologation (cf. : article R. 312-10 et R. 312-11) après une phase
d’instruction et la consultation d’une commission départementale ou nationale.
3.1.
L’instruction de la demande
départementale : la CCDSA
fait
intervenir
une
commission
[174]
La demande d’homologation de l’enceinte sportive doit être adressée par le propriétaire de
cette enceinte au préfet du département dans lequel elle est implantée. Elle doit être déposée au moins
huit mois avant la date prévue d’ouverture au public.
[175]
Le dossier de demande d’homologation, sa composition, son cheminement ainsi que les délais
de son traitement sont très précisément définis dans le code du sport (cf. : article A. 12-2 et suivants).
Une instruction n° 94-098 du 31 mai 1994 puis une instruction n° 96-110 du 28 juin 1996 du ministre
de la jeunesse et des sports ont complété les informations pour les services instructeurs. Cette
instruction de 1996, comporte plusieurs annexes, l’une récapitule notamment, la définition de toutes
les notions utilisées (enceintes sportives, tribunes, spectateurs debout, places individualisables, postes
de surveillance…) ; une autre propose un modèle d’arrêté préfectoral d’homologation ; une troisième
présente un schéma des procédures. Cette instruction est le document opérationnel de référence des
services.
[176]
[177]
La procédure d’instruction comprend elle-même deux phases :

la première est une phase « d’homologabilité » au cours de laquelle sont vérifiées la
composition matérielle du dossier (fonction administrative), mais aussi la validité du contenu
des pièces (fonction technique) par l’intervention des membres de la CCDSA ou, le cas
échéant, de sa sous-commission spécialisée pour l’homologation. Le terme de cette phase est
l’information, par la DDCS(PP), donnée au propriétaire, soit que l’enceinte est susceptible
d’être homologuée, soit que des travaux ou mises en conformité sont nécessaires.

La seconde phase, qui suppose éventuellement les compléments au dossier, est celle de l’avis
définitif de la CCDSA, appuyée souvent par une visite sur place ; elle se conclut par l’avis
favorable ou non donné au préfet pour l’homologation.
La CCDSA apparaît clairement comme le point nodal de la procédure.
50
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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3.2.
[178]
La consultation de la commission départementale est un point nodal de la
procédure
La consultation de la CCDSA est obligatoire, et celle de la CNSES s’y ajoute parfois.
[179]
Le décret n° 95-260 du 8 mars 1995 institue la CCDSA et en fixe notamment les attributions, la
composition et la structuration en sous-commissions. Le directeur départemental des affaires
sanitaires et sociales ainsi que le directeur départemental de la jeunesse et des sports (aujourd’hui le
DDCS ou le DDCSPP) sont obligatoirement membres de la commission. Ils y sont nommés, ainsi que
leurs suppléants, par le préfet et sont nécessairement des agents de catégorie A (ce qui conditionne le
choix du suppléant).
[180]
Enfin, le décret ouvre la possibilité pour le préfet de créer des commissions spécialisées, dont
une pour l’homologation des enceintes sportives, et d’en confier éventuellement la présidence au
directeur départemental en charge du sport.
[181]
Le cumul de l’obligation de consultation de la commission départementale et de l’obligation de
présence en son sein du directeur départemental limite actuellement les possibilités d’interdépartementalisation. Ces dernières restent néanmoins théoriquement envisageables avec les outils
habituels de l’inter-départementalisation.
[182]
Mais c’est surtout la réforme en cours du décret de 1995 qui permettrait d’ouvrir des
possibilités.
4.
LA POSSIBILITE D’INTER-DEPARTEMENTALISATION REPOSE SUR LA
COMPOSITION DE LA COMMISSION
4.1.
Deux mécanismes connus et théoriquement possibles sont en fait
d’application difficile
4.1.1.
La mise en œuvre de l’article 7 du décret du 3 décembre 2009 relatif aux DDI
[183]
Dans un contexte où se cumulent la raréfaction des compétences en matière d'équipements
sportifs, et notamment d'homologations des enceintes, et le faible nombre des opérations
d'homologation, la mise en œuvre d'un mécanisme qui permet à une DDCS(PP) d'exercer certaines
missions pour d'autres apparait comme une solution pertinente. Elle suppose toutefois la satisfaction
de plusieurs conditions relatives notamment au repérage des compétences nécessaires (cf. : tome 1 du
rapport).
[184]
Mais surtout, elle suppose un lourd formalisme puisque, à supposer les conditions précédentes
remplies, c'est un arrêté du Premier ministre qui serait nécessaire. Cet arrêté devrait préciser les
DDCS(PP) concernées et également les missions concernées (« les directions départementales
interministérielles et les missions concernées sont définies par arrêté du Premier ministre »). Or les
missions concernées sont pour partie exercées, non pas par un service, mais par une commission, la
CCDSA.
[185]
Cette difficulté apparait également avec le deuxième mécanisme, la délégation de gestion.
4.1.2.
La délégation de gestion
[186]
La délégation de gestion est précisément énoncée dans le décret n° 2004-1085 du 14 octobre
2004 (cf. : pièce jointe 2 du tome 1). Elle ne nécessite pas d’intervention ministérielle et se négocie de
gré à gré entre services (y compris éventuellement la DRJSCS) et ne s’élabore qu’avec l’accord des
préfets. Elle peut dissocier l’instruction du dossier de la signature de l’arrêté d’homologation car elle
ne vaut pas délégation de signature.
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
51
¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯
4.1.3.
Ni l’article 7 du décret du 3 décembre 2009 ni la délégation de gestion ne
conviennent en l’espèce
[187]
Le premier de ces mécanismes (article 7) est particulièrement lourd, puisqu’il exige une
identification précise des services auxquels confier la mission, puis un arrêté du Premier ministre. Et
dans les deux mécanismes (article 7 comme délégation de gestion), l’intervention d’une commission
strictement départementale dans la phase d’instruction introduit un obstacle particulier et dirimant.
4.2.
La réforme projetée du décret de 1995 relatif à la CCDSA peut être
l’occasion d’y introduire des possibilités d’inter-départementalisation
[188]
Une réflexion est actuellement menée sur les modifications à apporter au décret n° 95-260 du
8 mars 1995 relatif à la CCDSA. Un groupe de travail interministériel, conduit par le ministère de
l’Intérieur / direction de la sécurité civile, se réunit dans ce but depuis fin 2010.
[189]
L’évolution des règles actuelles de composition de la CCDSA pourrait introduire des
possibilités de mutualisation. Ainsi, la participation éventuelle du DRJSCS, pourvu d’un suppléant,
serait de nature à concentrer l’expertise nécessaire et à la mobiliser plus régulièrement. De même, la
participation d’un directeur de DDCS ou de DDCSPP de la région (au lieu du directeur de DDCS(PP)
du département) pourrait présenter la même opportunité.
[190]
Aucune de ces formules ne serait contraignante, puisqu’en toute hypothèse la procédure serait
inchangée et la demande serait toujours déposée à la préfecture bénéficiaire (le préfet du département
bénéficiaire signe l’acte final). Simplement, le préfet aurait la faculté, dans la composition de la
commission, de faire appel à une compétence extérieure par le simple changement de l’arrêté de
désignation des membres de la CCDSA.
[191]
C’est donc ici la modification d’une partie d’un décret relative à la composition d’une
commission départementale qui pourrait permettre aux préfets, par leurs arrêtés de désignation
nominative des membres de la dite commission, d’introduire des modalités d’interdépartementalisation.
5.
SYNTHESE ET CONCLUSION
[192]
L'homologation des enceintes sportives est une procédure de police administrative. Elle en
revêt donc certaines des caractéristiques :

dépôt par le demandeur d'un dossier strictement composé au regard d'un texte réglementaire ;

instruction du dossier par l'administration et étude de la conformité aux normes fixées par le
texte ;

rédaction et publication d'un acte administratif par l'autorité compétente, soit ici une
autorisation préalable à l'ouverture au public de l'enceinte sportive concernée, délivrée par le
préfet de département.
[193]
La segmentation des opérations laisse apparaitre une possible application des outils juridiques
recensés pour la mise en œuvre de l'inter-départementalisation.
[194]
Ainsi, le mécanisme d’inter-départementalisation entre DDCS(PP) prévu à l'article 7 du décret
n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux DDI a-t-il été étudié par la mission IGAS-IGJS. Mais sa
forme - il suppose un arrêté du Premier ministre - parait peu compatible avec le caractère aléatoire
des homologations d'enceintes sportives prévu dans un avenir proche. De plus, ce mécanisme suppose
nécessairement l'identification préalable des compétences particulières recherchées, pour permettre
ensuite, dans l'arrêté du Premier ministre, la désignation précise des DDI en charge des missions ainsi
définies. A la lourdeur formelle s'ajoute donc une lourdeur du travail préalable disproportionné avec
le gain attendu, sauf à procéder à une répartition arbitraire des charges de travail.
52
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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[195]
Le mécanisme de la délégation de gestion parait plus souple puisqu'il est défini dans le décret
de 2004 précité comme « l'acte par lequel un ou plusieurs services de l'Etat confient à un autre
service de l'Etat, pour une durée limitée éventuellement reconductible, la réalisation, pour leur
compte, d'actes juridiques, de prestations ou d'activités déterminées concourant à l'accomplissement
de leurs missions ».
[196]
Mais il se heurte lui aussi - comme le précédent - à la question de la définition des « prestations
ou [des] activités déterminées concourant à l'accomplissement de leurs missions », car en réalité,
celles-ci ne sont pas exercées par un « service », mais pour une grande partie, par une commission
départementale, à savoir la CCDSA.
[197]
La CCDSA est précisément définie par le décret n° 95-260 du 8 mars 1995 relatif à la
commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité. Sa modification est
actuellement envisagée dans le cadre d’un groupe de travail piloté par le ministère de l’Intérieur.
[198]
Le directeur de la DDCS(PP) - en charge des homologations d'enceintes sportives dans son
département - fait partie de cette commission. Actuellement, il s'agit strictement du DDCS(PP) du
département concerné.
[199]
Le DDCS(PP) ou son suppléant sont donc supposés posséder les compétences nécessaires à la
conduite de la procédure, y compris dans la phase qui relève en fait de la CCDSA. Or, la mission
IGAS-IGJS a pu constater que les compétences requises ne sont plus disponibles dans l'ensemble des
départements. En conséquence, elle estime qu’il convient de pouvoir aller les rechercher là où elles
existent.
[200]
A cette fin, la modification envisagée du décret précité permettrait d’explorer la piste d'une
plus grande souplesse dans la désignation par les préfets des membres de leur commission
départementale. Cette désignation pourrait ne plus obéir à une règle d'irrédentisme départemental,
mais permettre la mobilisation de la compétence recherchée. Ainsi, un article du décret sus mentionné
permettant la désignation par le préfet de département du DRJSCS ou d'un DDCS(PP) de la région et
d'un suppléant (qui est souvent le spécialiste recherché) serait de nature à permettre l'interdépartementalisation (mode M1 ou M3) de l’homologation des enceintes sportives.
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Annexe 4 : L’inter-departementalisation de
l’organisation du certificat d’aptitude à l’exercice
de la profession de maitre nageur sauveteur
(CAEPMNS)
1.
LE CERTIFICAT D’APTITUDE A L’EXERCICE DE LA PROFESSION DE
MAITRE NAGEUR SAUVETEUR (CAEPMNS) A POUR BUT DE CONTROLER
L’APTITUDE A EXERCER LA PROFESSION DE MAITRE NAGEUR
SAUVETEUR (MNS)
[201]
Références : Code du sport / articles R. 212-1, 212-2, 212-3 sur les dispositions générales en
matière d’obligation de qualification et d’enseignement du sport.
1.1.
Les diplômes ouvrant droit au statut de maître nageur sauveteur délivrés
par le ministère des sports (articles D212-20 et 212-21du code du sport)
[202]
Créé en 2001, le Brevet professionnel de la jeunesse, de l’éducation populaire et du sport (BP
JEPS) est classé au niveau IV (bac professionnel) ; il atteste de la possession des compétences
professionnelles indispensables à l’exercice du métier d’animateur dans le champ de la spécialité
obtenue. Le BP JEPS est délivré au titre d’une spécialité disciplinaire, pluridisciplinaire ou liée à un
champ particulier. Les exigences préalables sont fixées par l’arrêté de chaque spécialité. Il existe
notamment une spécialité « Activités aquatiques » (BP JEPS AA) qui a remplacé le brevet d’Etat
d’éducateur sportif, option activités de la natation (BEESAN), mais qui sera supprimée à compter du
1er janvier 2013 pour être remplacée par la spécialité « Activités aquatiques de la natation » (BP
JEPS AAN).
[203]
La préparation à ce diplôme est assurée par des organismes de formation habilités par les
directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale.
[204]
Le BPJEPS AAN est un diplôme d’Etat délivré par le ministère des sports ; il donne à son
titulaire le titre de maître nageur sauveteur (MNS).
Tableau 6 : Nombre de diplômés ouvrant droit au statut de MNS délivrés par le ministère des
sports au niveau national
Diplôme / année
2008
2009
2010
BEESAN
1 175
1 041
716
Certificat de spécialisation « sauvetage et sécurité
aquatique » associé au BP JEPS, au DE JEPS et au DES
JEPS
0
0
89
BE JPS AAN
0
0
0
1 175
1 041
805
TOTAL
Source : direction des sports
54
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯
Tableau 7 :
Nombre de diplômes ouvrant droit au statut de MNS délivrés en 2010 par les
DRJSCS et DDCS(PP) des trois régions visitées par la mission
Diplôme / année
BEESAN
Certificat de spécialisation « sauvetage et sécurité aquatique »
associé au BP JEPS, au DE JEPS et au DES JEPS
BE JPS AAN
TOTAL
Source : direction des sports
1.2.
[205]
Alsace
33
Centre
25
Rhône-Alpes
32
0
0
14
0
33
0
25
0
46
Le statut de maître nageur sauveteur (MNS)
Les diplômes professionnels qui confèrent le titre de MNS sont :

le diplôme d’Etat de MNS ;

le brevet national sauveteur secourisme aquatique (BNSSA), par dérogation. Ce diplôme,
délivré par le ministère de l’Intérieur et par celui de la Jeunesse et des Sports, est destiné aux
personnes souhaitant s’orienter uniquement vers la surveillance et le sauvetage aquatique en
tant qu’activité saisonnière. Les diplômés doivent suivre tous les 5 ans un « recyclage »
différent du CAEPMNS ;

le BEESAN instauré par arrêté du 20 septembre 1989. L’arrêté du 18 décembre 2007 portant
création de la spécialité activités aquatiques du brevet professionnel de la jeunesse, de
l’éducation populaire et du sport, prévoit l’abrogation du BEESAN au 1er janvier 2011 ; cette
abrogation a été repoussée au 1er janvier 2013 ;

le certificat de spécialisation « sauvetage et sécurité aquatique » associé au BP JEPS « activités
Aquatiques » (AA) - qui sera abrogé le 1er janvier 2013 – et au DE JEPS « perfectionnement
sportif » ou au DES JEPS « performance sportive » ;

l’unité d’enseignement « sauvetage et sécurité en milieu aquatique » au sein des diplômes
nationaux d’enseignement supérieur ;

le BPJEPS AAN instauré par arrêté du 8 novembre 2010.
[206]
La circulaire de la direction des sports n° 83-164/B du 14 décembre 1983 relative à
l’organisation de l’examen de maîtres nageurs sauveteurs et à l’exercice de la profession à compter du
1er janvier 1984 prévoit :

que les examens conduisant à la délivrance du diplôme de MNS sont organisés par les
« directeurs régionaux du temps libre, de la jeunesse et des sports » ;

« qu’il est possible de décentraliser au niveau départemental tout ou partie de l’examen » ;

que « les dossiers doivent être déposés à la direction départementale du lieu de domicile du
candidat » ;

que « les dates de l’ensemble des épreuves sont fixées par les directions régionales » ;

que « les membres du jury sont désignés et convoqués par le directeur régional » ;

que le directeur régional « demande à chaque représentant des organisations siégeant au jury
d’examen plusieurs propositions de sujet » ;

que le choix final du sujet incombe au directeur régional.
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¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯
1.3.
Le certificat d’aptitude à l’exercice de la profession de maître nageur
sauveteur (CAEPMNS)
1.3.1.
Réglementation
[207]
L’obligation générale de qualification est prévue par l’article L. 212-1 du code du sport qui
dispose par ailleurs, dans ses articles R. 212-85 et R. 212-86, que les éducateurs sportifs sont tenus de
se déclarer auprès du préfet du département dans lequel ils comptent exercer leur activité.
[208]
Les éducateurs sportifs MNS titulaires d’un diplôme conférant le titre de MNS (délivré par le
ministère chargé des sports ou non) sont tenus de suivre un stage de recyclage tous les cinq ans en
vue de garantir le niveau de leurs compétences notamment en matière de sauvetage et de sécurité.
[209]
L’arrêté du 26 mai 1983 (« Instructions relatives à l’organisation des examens de maîtresnageurs sauveteurs et à l’exercice de la profession à compter du 1er janvier 1984 ») instaure
l’obligation de recyclage quinquennal pour les MNS. L’obtention du CAEPMNS prouve aux
employeurs d’un MNS qu’il est toujours apte à exercer sa profession. Le titulaire d’un de ces
diplômes doit obtenir, dans la cinquième année civile suivant l’obtention du diplôme ou du précédent
certificat (la formation est réservée aux personnes ayant le statut de MNS), à l’issue d’un stage d’une
durée minimum de trois journées consécutives (soit 24 heures) organisé « en principe » par la
DRJSCS, un certificat d’aptitude à l’exercice de la profession. Ce stage est organisé par le directeur
régional en collaboration avec les fédérations sportives et organisations professionnelles siégeant au
jury.
[210]
La circulaire de la direction des sports n° 83-164/B du 14 décembre 1983 relative à
l’organisation de l’examen de maîtres nageurs sauveteurs et à l’exercice de la profession à compter du
1er janvier 1984 prévoit, comme dans le cas du diplôme de MNS :

que les examens conduisant à la délivrance du diplôme de MNS sont organisés par les
« directeurs régionaux du temps libre, de la jeunesse et des sports », « qu’il est possible de
décentraliser au niveau départemental tout ou partie de l’examen » ;

que « les dossiers doivent être déposés à la direction départementale du lieu de domicile du
candidat » ;

que « les dates de l’ensemble des épreuves sont fixées par les directions régionales » ;

que « les membres du jury sont désignés et convoqués par le directeur régional ».
1.3.2.
Volumétrie
[211]
Il n’existe aucune statistique nationale sur le nombre des candidats au CAEPMNS ou de
CAEPMNS délivrés par les DRJSCS et DDCS(PP), ni sur les ressources (agents, crédits)
consommées pour ce recyclage. Selon l’enquête « établissements » réalisée chaque année par la
direction des sports, 13 centres de ressources, d’expertise et de performance sportives (CREPS), sur
un total de 16, auraient contribué, en 2010, à l’organisation de stages ayant abouti à la délivrance de
2 558 CAEPMNS. Ce chiffre constitue donc un minimum.
[212]
En 2010, 551 CAEPMNS ont au total été délivrés dans les trois régions visitées.
Tableau 8 :
Nombre de CAEPMNS délivrés dans les trois régions visitées
Région
Nb. de CAEPMNS délivrés en
2010
Source : régions visitées
Alsace
Rhône-Alpes
Centre
Total
106
341
104
551
56
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯
[213]
En région Alsace, le nombre de CAEPMNS délivrés en 2010 s’établit à 106.
Tableau 9 : Répartition des CAEPMNS dans la région Alsace et temps / agent correspondant
Département
Nb. de CAEPMNS délivrés en
2010
Nb. de stages
Nb. de journées/agent (2010)
Source : région Alsace
DRJSCS
67
68
Total
106
0
0
106
4
1
0
6
0
10
4
17
[214]
Ces informations fournies par la DRJSCS Alsace montrent que même si c’est la DRJSCS qui
était organisatrice des quatre stages qui se sont déroulés dans la région en 2010, les deux DDCS(PP)
ont contribué, chacune pour son département, à cette organisation. Dans une « petite » région comme
l’Alsace, avec deux départements et un CREPS, la solution retenue consiste à confier l’offre de
formation en CAEPMNS au CREPS d’Alsace qui organise avec son équipe des sessions dans chaque
département. Il s’appuie, quand les compétences existent, sur les personnels techniques volontaires
des DDJSCS.
[215]
L’Alsace est donc déjà dans la logique d’inter-départementalisation exposée au § 3.2. dans la
mesure où le CREPS joue le rôle pivot préconisé. Un allègement des charges que représentent pour
les DDCS(PP) la participation de leur agents aux sessions de formation pourrait simplement consister
à réduire le nombre de sessions (ex : une seule par an et par département ? 3 sessions au lieu de 4 ?)
en augmentant le nombre de stagiaires par session, dans la limite d’un nombre maximum à déterminer
(cf. § 3.2).
[216]
En région Rhône-Alpes, le nombre de CAEPMNS délivrés en 2010 s’établit à 341.
Tableau 10 : Répartition des CAEPMNS dans la région Rhône-Alpes et
temps / agent correspondant
Département
DRJSCS
pour le 69
01
07
26
CAEPMNS délivrés en
70
34
26
23
2010
stages
3
1
1
1
journées/agent (2010)
50
12
21
21
Source : Région Rhône-Alpes (DRJSCS et DDCS(PP))
38
42
69
73
74
Total
70
45
Cf.DR
42
31
341
2
40
2
27
Id.
Id.
2
7
1
10
13
188
[217]
En dehors de la DRJSCS qui - conformément à la modalité M1 - organise les sessions de
CAEPMNS pour le compte de la DD chef lieu (69), il n’existe aujourd’hui aucune démarche
institutionnelle d’inter-départementalisation dans la région Rhône-Alpes dans la mesure où chaque
DDCS(PP) organise son ou ses propres stages. Mais cette région est dans une situation opposée à
celle de la région Centre présentée ci-après dans la mesure où la demande de stages de CAEPMNS
est importante dans chaque département, ce qui justifie que chaque DDJS(PP) organise son ou ses
propre(s) stage(s). L’offre de formation est bien répartie même si l’on peut s’interroger sur les écarts
de « productivité » constatés (7 journées / agent pour 42 stagiaires dans un département, contre 50
journées agents pour 70 stagiaires dans un autre…). Le nombre total de journées / agent mobilisées
pour l’ensemble de la région en 2010 s’élève à 188, soit environ 80 % d’un ETP. Certaines
DDCS(PP) ont recours aux services d’un CREPS (01, 07, 42, 73, 74), généralement pour la seule
gestion financière du stage, et d’autres non (26, 38, 69).
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯
[218]
En région Rhône-Alpes, l’offre semble donc naturellement bien répartie et adaptée à la
demande ; les « croisements » de stagiaires entre départements (cf. : infra) montrent que cette région
s’inscrit déjà largement dans une logique d’inter-départementalisation (modalité M3). On observe par
ailleurs que le (ou les) CREPS, contrairement à la région Alsace, ne joue pas un rôle pivot.
[219]
En région Centre, le nombre de CAEPMNS délivrés en 2010 s’établit à 104.
Tableau 11 : Répartition des CAEPMNS dans la région Centre et temps / agent correspondant
Département
CAEPMNS
2010
délivrés
en
DRJSCS
pour le
45
18
28
36
37
41
20
13
15
17
26
13
1
0,5
1
7
1
14
2
8
1
9
stages
1
journées/agent (2010)
8
Source : Région Centre
45
Total
0 car
assuré par
la DR
Sans objet
1,5
[220]
En dehors de la DRJSCS qui - conformément à la modalité M1 - organise les sessions de
CAEPMNS pour le compte de la DD chef lieu (45), il n’existe aujourd’hui aucune démarche
institutionnelle d’inter-départementalisation dans la région Centre dans la mesure où chaque
DDCS(PP) organise son propre stage sans se préoccuper d’optimiser chaque session, notamment en
nombre de stagiaires. Si cette multiplicité des stages présente l’avantage d’offrir aux candidats de la
région Centre une grande souplesse dans le choix de la date du stage qu’ils suivront et une prestation
de proximité, elle présente cependant l’inconvénient évident de la dispersion des moyens et d’un
nombre de stagiaires par stage nettement moindre qu’en région Rhône-Alpes.
[221]
Le temps de travail consacré à l’organisation du CAEPMNS reste globalement modeste - 48
journées / agent (toutes catégories confondues) - pour l’ensemble de la région. Il est très variable
d’une DDCS(PP) à l’autre et, comme dans les deux autres régions, n’est pas corrélé au nombre de
stagiaires, ce qui peut s’expliquer par la plus ou moins grande implication des agents de chaque
DDCS(PP) dans les actions de face à face pédagogique.
2.
LES DRJSCS, LES DDCS(PP) ET LES CREPS PEUVENT TOUS TROIS JOUER
UN ROLE DANS L’ORGANISATION ET LA DELIVRANCE DES BP JEPS
AAN ET DES CAEPMNS
2.1.
Il appartient en principe aux DRJSCS d’organiser matériellement
l’ensemble du processus d’examen et de délivrance des diplômes du
ministère des sports ouvrant droit au statut de MNS, sauf quand elles
décident de le déléguer aux DDCS(PP)
[222]
Selon les textes en vigueur (cf. : articles R. 212-32, A. 212-19, R. 212-29, R. 212-30 et R. 21231 du code du sport ; arrêté du 26 mai 1983 ; circulaire de la direction des sports n° 83-164/B du 14
décembre 1983 relative à l’organisation de l’examen de maîtres nageurs sauveteurs et à l’exercice de
la profession à compter du 1er janvier 1984 instruction n° 02 170 JS du 11 octobre 2002 relative aux
modalités de mise en œuvre du brevet professionnel de la jeunesse, de l’éducation populaire et du
sport), les DRJSCS :

agréent les centres de formation sur présentation d’un dossier d’agrément ;

reçoivent les dossiers individuels de candidature ;

organisent l’examen ou en décentralisent l’organisation au niveau départemental ;
104
7
48
58
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

délivrent un livret de formation à chaque candidat retenu ;

instruisent les demandes de validation des acquis de l’expérience ;

nomment et financent le fonctionnement du jury qui est présidé par un fonctionnaire de
catégorie A et est composé à parts égales des formateurs et cadres techniques (dont la moitié au
moins sont des agents de l’Etat) et de professionnels du secteur d’activité (employeurs et
salariés) ;

établissent les arrêtés d’attribution des diplômes (ou les unités capitalisables) et délivrent le
diplôme aux personnes qui l’ont obtenu.
[223]
Les organismes de formation sont les établissements publics de formation relevant de l’Etat
(centres de ressources, d’expertise, et de performance sportives - CREPS), certaines écoles de la
fédération française de natation (il existe 25 écoles régionales des activités de la natation) et des
structures de formation relevant d’une association sportive ou d’une société sportive ; tous doivent
être habilités par la DRJSCS.
2.2.
Le stage et la délivrance du CAEPMNS sont normalement organisés par
les DRJSCS mais ils peuvent aussi l’être au niveau départemental « en
fonction des situations locales »
[224]
Selon l’arrêté du 26 mai 1983, les DRJSCS organisent « normalement » la formation. La
circulaire de 1983 indique aussi que le stage est en principe organisé par la DR mais, qu’en « fonction
des situations locales, ce stage peut être organisé dans les mêmes conditions au niveau
départemental ».
[225]
Selon ce même arrêté, les DDCS(PP) « peuvent » organiser les stages de formation et délivrent
le certificat d’aptitude à l’issue du stage sur proposition de l’équipe de formateurs. Selon la circulaire
de 1983, « Les dossiers d’inscription doivent être déposés auprès du directeur départemental » et les
« stagiaires reçoivent un certificat d’aptitude à la profession de maître nageur sauveteur délivré par
le directeur départemental ».
[226]
L’analyse faite supra des trois régions visitées par la mission IGAS-IGJS montre que deux de
ces trois régions (Centre et Rhône-Alpes) laissent largement la main aux DDCS(PP) pour
l’organisation de l’offre de formation en stage de CAEPMNS.
2.3.
Les agents des DRJSCS et DDCS(PP) qui organisent le stage du
CAEPMNS agissent parfois pour le compte des CREPS
[227]
Ce sont les DRJSCS ou les DDCS qui organisent matériellement le stage, cette organisation
consistant pour l’essentiel à trouver et à réserver une piscine pour la durée du stage, à recruter des
intervenants pour faire passer les tests (secouristes, MNS …), à gérer les relations avec les stagiaires
(envoi des courriers, établissement et remise des certificats), à assurer parfois certaines formations
(réglementation, sécurité) et à superviser les opérations. Dans cette activité, les DRJSCS et
DDCS(PP) agissent parfois en qualité de « structures associées de formation » (SAF).
[228]
En effet, afin d’assurer une proximité géographique entre le lieu de formation et les stagiaires,
les CREPS peuvent s’appuyer sur une DDCS(PP), sous réserve de l’accord du préfet de département,
ou sur une DRJSCS pour mettre en œuvre partiellement ou totalement une ou plusieurs formations
qui mobilisent les moyens propres à ces services sous l’appellation de « structures associées de
formation » (SAF)23. L’action des CREPS se limite aujourd’hui essentiellement à la gestion
financière des stages de CAEPMNS.
23
Auparavant nommées « services associés de formation ».
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59
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[229]
Un CREPS peut ainsi développer son activité de formation en s’appuyant sur une ou plusieurs
SAF, implantées ou non dans la région de son siège. Ces SAF peuvent être associées à tout ou partie
d’une formation. Afin d’éviter toute confusion, un service déconcentré ne s'associera qu'à un seul
CREPS pour créer une seule SAF.
[230]
Jusqu’en 2009, les SAF ne concernaient que les directions départementales. Lors de la
restructuration du réseau des CREPS, il a été nécessaire d’en créer avec les DRJSCS de certaines
régions dépourvues de CREPS. Dans ce cas, les principes, les procédures et les modalités restent les
mêmes qu’en DDCS(PP), mais avec la nécessité supplémentaire de mettre en place un strict
cloisonnement entre les personnels pédagogiques chargés, pour les uns, des missions d’habilitation et
de certification et, pour les autres, de la mission de formation pour le compte de la SAF.
[231]
Une convention de coopération (cf. : annexe n°1 de la circulaire n° DS/DSC2/2010/237 du
5 juillet 2010 relative à la mise en œuvre de la certification et de l’offre de formation professionnelle
dans le champ de l’animation du sport) est alors obligatoirement passée entre le directeur de
l’établissement public de formation et le DDCS(PP) pour une SAF départementale ou le DRJSCS
pour une SAF régionale. Cette convention doit au minimum préciser les points suivants :

le rôle et les responsabilités des acteurs, notamment les liens des personnels pédagogiques qui
seront d’ordre fonctionnel avec le directeur de l’établissement public de formation et resteront
hiérarchiques avec le chef du service sur lequel s’adosse la SAF ;

les ressources et modalités d’intervention des personnels ;

les modalités de gestion ;

les moyens logistiques mis à disposition du service porteur ;

les formations concernées par le service porteur au regard de l’instruction du 8 septembre 2009.
[232]
Le CREPS prend à sa charge toutes les dépenses induites par les formations.
3.
L’ORGANISATION DES CAEPMNS PEUT AISEMENT ETRE DAVANTAGE
INTER-DEPARTEMENTALISEE QU’ELLE NE L’EST AUJOURD’HUI
3.1.
L’inter-départementalisation de l’organisation du CAEPMNS est déjà
pratiquée et peut être généralisée à droit constant
[233]
Non seulement les textes en vigueur permettent aux candidats aux CAEPMNS dene aps résider
daans le département dans lequel est organisé le stage de recyclage, mais les textes et la pratique
montrent que le CAEPMNS peut être - et est effectivement - aujourd’hui organisé indifféremment par
les DRJSCS ou les DDCS(PP), voire les CREPS, et accueillent des candidats en provenance de
départements résidant dans d’autres départements que celui du lieu de stage. Ainsi :

l’analyse d’un échantillon de 52 offres de stages de CAEPMNS faites en 2010 montre que 28
d’entre elles prévoyaient une inscription des candidats en DDCS(PP), 19 en DRJSCS et 5 en
CREPS ;

en région Alsace, 12 des 110 stagiaires (pour 106 certificats délivrés) provenaient d’autres
régions et départements de France (dont 10 de Franche-Comté et de Lorraine) ;
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RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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
en région Rhône-Alpes, les sessions de CAEPMNS organisées par chaque DDCS(PP) ou par la
DRJSCS (pour le département du Rhône) ont accueilli de nombreux stagiaires résidant dans
des départements différents que celui de la DDCS(PP) organisatrice. Ainsi la DDCS de la Loire
(42) a-t-elle accueilli 11 stagiaires provenant d’autres départements (dont 2 d’un département
extérieur à la région) sur un total de 45 CAEPMNS délivrés ; la DDCS de Savoie (73) a
accueilli 21 stagiaires provenant d’autres départements de la région (dont 11 issus de la seule
Haute-Savoie) sur un total de 42 CAEPMNS ; la DDCS de l’Isère (38) a accueilli 12 stagiaires
issus d’autres départements (dont 1 issu d’un département situé hors de la région) sur un total
de 70 CAEPMNS ; la DDCS de l’Ain (01) a accueilli 16 stagiaires extérieurs au département
sur un total de 34 CAEPMNS ; la DDCSPP de l’Ardèche a accueilli 16 stagiaires extérieurs au
département (dont 2 résidant hors région Rhône-Alpes) sur un total de 26 CAEPMNS, la
DDCS de la Drôme (26) a accueilli 11 stagiaires extérieurs au département (dont 1 hors région)
sur un total de 23 CAEPMNS ;

en région Centre, 15 des 104 stagiaires ayant obtenu leur CAEPMNS en 2010 résidaient dans
un département extérieur à celui dans lequel le stage se tenait.
[234]
La seule obligation qui pèse sur les titulaires du CAEPMNS porte sur la déclaration de leur lieu
d’exercice puisqu’ils sont tenus par le code du sport, comme cela a été dit supra, de se déclarer auprès
du préfet du département dans lequel ils comptent exercer leur activité. Cette déclaration est
clairement indépendante du lieu dans lequel se déroule le stage nécessaire à l’obtention du
CAEPMNS.
[235]
La mutualisation des compétences nécessaires à l’organisation des sessions de CAEPMNS se
justifie par ailleurs par le fait que l’organisation du CAEPMNS doit reposer sur un coordonateur
titulaire du BEESAN, personnel qualifié dont tous les services départementaux ne disposent pas
nécessairement parmi leurs professeurs de sport.
[236]
Aujourd’hui, une DDCS(PP) peut organiser une session (ou plusieurs) pour son propre compte
et avec ses propres moyens, mais pas le compte d’une autre DDCS(PP). Seule la DRJSCS peut le
faire pour le compte des DDCS(PP). Rien ne s’oppose donc aujourd’hui dans les textes à l’interdépartementalisation de l’organisation du CAEPMNS selon les trois modalités possibles de celle-ci :
DRJSCS agissant pour le compte de la (ou des) DDCS(PP) (sur une compétence départementale) ;
DDCS(PP) agissant pour le compte de la DRJSCS sur une compétence régionale (c’est déjà le cas
pour le CAEPMNS) ; DDCS(PP) agissant pour le compte d’une autre DDCS(PP) sur une compétence
départementale.
3.2.
L’inter-départementalisation de l’organisation du CAEPMNS pourrait
être aisément promue en désignant les DRJSCS comme pivots de cette
formation
[237]
Une seule mesure, qui est du ressort de l’administration centrale, devrait permettre de favoriser
l’inter-départementalisation de l’organisation du CAEPMNS : il conviendrait pour l’essentiel d’ériger
plus explicitement les DRJSCS en pivot de l’offre de stage afin qu’elles répartissent les stages et les
stagiaires de façon à optimiser l’offre et à l’adapter aux moyens disponibles.
[238]
Les DRJSCS tirent leur légitimité à réguler l’offre de leur rôle de pilotage prévu par les textes,
mais il peut aussi arriver, compte tenu du rôle dévolu par ailleurs aux CREPS, qu’une DRJSCS trouve
avantage à déléguer ce rôle à l’un d’entre eux. Les CREPS ont en effet vocation, du fait de leur
positionnement supra-régional et de leur mission réglementaire d’organisation des formations
professionnelles dans les domaines des activités physiques ou sportives24, à programmer et à répartir,
en liaison avec les DRJSCS, l’offre de formation entre les régions et départements (sur la base des
besoins estimés par la DRJSCS) ainsi qu’à organiser les sessions de formation.
24
Cf. : décret n°2011-630 du 3 juin 2011 relatif aux centres de ressources, d’expertise et de performance
sportive
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[239]
Cette mesure d’organisation consistant à désigner les DRJSC comme pivot de l’offre de
formation CAEPMNS (en liaison avec les CREPS) trouverait sa place dans une instruction abrogeant
la circulaire de 1983 qui s’avère périmée sur un certain nombre de points, notamment sur le rôle des
établissements publics de formation. Il conviendrait par ailleurs et accessoirement que la direction des
sports systématise à son niveau la parution d’une offre de formation en CAEPMNS dans le calendrier
national annuel des formations.
[240]
L’attention de la mission a été attirée sur les conséquences possibles du projet, issu des travaux
interministériels sur les services déconcentrés pilotés par le secrétariat général du gouvernement, de
suppression des missions de formation en « face à face pédagogique » actuellement exercées dans le
cadre des SAF par les conseillers d’animation sportives des DDCS(PP). Les CAEPMNS ne seront pas
les seules formations touchées par cette suppression qui va obliger les DRJSCS et DDCS(PP) d’une
part, et les CREPS d’autre part, à revoir la répartition des rôles et charges entre eux. Cette
suppression, si elle est susceptible de se traduire par une augmentation du prix de session qu’il est
demandé aux candidats aux CAEPMNS de régler dans la mesure où elle conduirait les CREPS, dès
lors qu’ils ne feront plus appel aux agents des DRJSCS et DDCS(PP) pour les activités nécessitant un
face à face pédagogiques, à facturer d’avantage de temps / agent, est par ailleurs sans impact sur
l’intérêt d’une inter-départementalisation consistant à concentrer les sessions de formation au niveau
régional ou dans un ou plusieurs départements d’une même région.
[241]
L’attention de la mission a également été attirée sur quatre conséquences négatives
qu’entrainerait l’inter-départementalisation, essentiellement sous l’angle de la perte de proximité :

les candidats au CAEPMNS qui ne résident pas dans le (ou les) département(s) dans lequel se
tiendrait la session devraient se déplacer sur une plus longue distance, voire supporter des frais
pour leur hébergement pendant les trois jours de stage ;

la formation ne pourrait plus, comme l’autorise l’existence d’une partie optionnelle dans le
contenu du stage, contenir une séquence propre au département dans lequel les stagiaires
exercent leur métier (ex : visite du SAMU) ;

l’attractivité du département en pâtirait ;

le nombre de stagiaires par session de formation, si l’offre de formation est concentrée en un
seul ou quelques lieux, pourrait être trop élevé et nuire à la qualité pédagogique du stage.
[242]
Si la première de ces conséquences constitue un inconvénient réel dans la mesure où l’interdépartementalisation est en l’espèce susceptible d’induire un déplacement et donc un surcoût pour
l’usager, la mission ne considère cependant pas, au regard de l’organisation générale de la formation
continue en France et des contraintes qu’elle induit pour nombre de ses stagiaires, qu’il s’agit d’un
inconvénient dirimant. Le nombre de stagiaires qui, dès aujourd’hui, n’hésite pas à se déplacer dans la
région voisine ou dans un autre département de la région (cf. : région Rhône-Alpes notamment),
dément clairement l’assertion selon laquelle les stages de CAEPMNS doivent nécessairement, pour
des raisons de proximité, avoir lieu dans le département de résidence. Ajoutons que, pour une partie
des stagiaires, c’est la collectivité qui les emploie qui paie les frais de stages.
[243]
où :
S’agissant de la deuxième objection, la mission considère qu’elle est mineure dans la mesure

dans les faits, des stagiaires exerçant dans d’autres départements que celui où les stages sont
organisés participent déjà à ces stages ;

le dépaysement de la formation n’empêche pas de l’illustrer par des expériences de terrain
transposables d’un département à l’autre.
[244]
Là encore, le nombre de stagiaires qui, dès aujourd’hui, n’hésite pas à se déplacer dans la
région voisine ou dans un autre département de la région (cf. : région Rhône-Alpes notamment),
invalide clairement cette objection.
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[245]
S’agissant de la perte d’attractivité pour le département, l’argument semble peu opérant dès
lors que le CAEPMNS s’adresse à des professionnels qui sont la plupart du temps déjà installés
professionnellement (ils ne viennent pas chercher un emploi via ce stage) et qui ont l’obligation
légale de suivre cette « révision » de leurs connaissances.
[246]
A l’objection enfin du risque d’un nombre trop élevé de stagiaires par session de formation, la
mission répond qu’il convient de définir un nombre optimum de stagiaires par session (les chiffres de
20 et de 30 ont été cités localement) et de programmer, dans un ou plusieurs départements, un nombre
suffisant de sessions tenant compte du niveau de la demande et sa localisation. De façon générale,
l’inconvénient de la perte de proximité pourra être aisément contourné par la prise en compte des
caractéristiques géographiques (distances et moyens de transports, nombre et localisation des
installations nautiques) et démographiques (densité de population générale et des MNS) régionales
dans le choix du ou des départements chargés d’organiser le CAEPMNS. Un compromis est enfin à
trouver entre l’optimisation des ressources et la qualité du service.
4.
CONCLUSION
[247]
L'analyse des textes a montré que l'inter-départementalisation du CAEPMNS était possible.
L'observation des pratiques indique qu'elle est mise en œuvre dans les trois régions fort différentes de
l'échantillon de la mission IGAS-IGJS, tant par la taille (deux départements pour l'une, six pour une
autre, huit pour la troisième) que par la présence ou non d'un établissement public de formation
(CREPS).
[248]
De plus, l'examen des flux d'usagers a montré que sur ce plan également, l'interdépartementalisation était une réalité, l'enjeu pour le public concerné étant ici celui de l'autorisation
d'exercer une profession, à titre permanent ou saisonnier selon les situations, mais enjeu majeur dans
tous les cas.
[249]
Ce sont en revanche les modalités de mise en œuvre qui ont montré une certaine diversité ;
celle-ci va de la planification organisée par la DRJSCS en Alsace, avec appui logistique du CREPS et
collaboration des agents des DDCS(PP), à l'organisation autonome par les DDCS(PP), avec ou sans la
collaboration du CREPS, dans les deux autres cas.
[250]
Cette diversité a été soumise à une analyse de la performance, dont les résultats montrent
clairement que des gains en ETP sont possibles avec une rationalisation accrue, passant par une
coordination des calendriers, la fixation de seuils, au moins indicatifs, pour le nombre de stagiaires
par session et pour le respect des normes réglementaires relatives au programme des sessions.
[251]
Une modification des textes relatifs au CAEPMNS, datant de presque trente ans (arrêté et
circulaire de 1983), pourrait permettre cette rationalisation en même temps que clarifier les
possibilités d'inter-départementalisation.
[252]
En conclusion, la mission IGAS-IGJS considère que, sur la base de l’échantillon des trois
régions étudiées qui révèle des pratiques et des situations très contrastées :

il apparaît aujourd’hui possible, dans les régions où le nombre de stagiaires par session est
inférieur à 20 - 30 (cf. : région Centre), de concentrer, dans un ou plusieurs départements d’une
même région (voire de régions différentes proches), l’organisation matérielle des sessions ;

l’inter-départementalisation de cette organisation pourrait contribuer à une telle optimisation et
donc, ce faisant, à réduire les charges que ces sessions induisent pour les DDCS(PP).
[253]
La généralisation de l’inter-départementalisation pourrait donc être mise en œuvre dans les
régions dans lesquelles la DS mettrait en évidence que l’offre de formation n’est aujourd’hui pas
optimum (cf. : région Centre).
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Annexe 5 : L’inter-départementalisation de la
procédure d’instruction et de suivi administratif
des demandes de subventions
de l’Acsé
1.
DESCRIPTION DE LA PROCEDURE
1.1.
Les textes juridiques applicables
1.1.1.
La loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances et le décret
n° 2006-945 du 28 juillet 2006 modifié fixent les règles d’organisation de
l’Acsé, codifiées au sein du code de l’action sociale et des familles
[254]
L’article 39 de la loi du 31 mars 2006 crée l’Acsé (agence nationale pour la cohésion sociale et
l’égalité des chances), établissement public administratif se substituant au fonds d’action et de soutien
pour l’intégration et la lutte contre les discriminations.
[255]
Les missions et objectifs de cette agence sont variés : renforcer l’action de l’Etat en faveur des
habitants de quartiers de la politique de la ville ; promouvoir l’égalité des chances et la diversité,
lutter contre les discriminations ; gérer le service civil volontaire ; gérer le fonds interministériel de
prévention de la délinquance (FIPD).
[256]
Le décret du 28 juillet 2006 modifié fixant les règles d’organisation administrative de l’Acsé
(cf. : décret n° 2009-1356 du 5 novembre 2009) dispose que l’agence est administrée par un conseil
d’administration composé de représentants de l’État, de représentants du Parlement et des
collectivités territoriales et de personnalités qualifiées.
[257]
L’agence comprend une direction nationale, en charge notamment de la conduite des
programmes et des interventions. Elle exerce également ses missions au niveau régional, via les
préfets de région (DRJSCS), et au niveau départemental, par l’intermédiaire des préfets de
département, qui s’appuient soit sur les services de la préfecture, soit sur la DDCS(PP). Le directeur
général de l’Acsé, ordonnateur principal, délègue les crédits correspondant aux dépenses
déconcentrées. Les préfets de région et de département sont ordonnateurs secondaires.
[258]
Ces dispositions législatives et règlementaires sont codifiées dans le code de l’action sociale et
des familles (partie législative : articles L. 121-14 à L. 121-19 – partie réglementaire : articles R. 12113 à R. 121-26).
1.1.2.
[259]
Le décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux directions
départementales interministérielles confie aux DDCS(PP) une mission dans le
domaine de la politique de la ville
Le 1° du I de l’article 4 du décret précise :
« I. ― La direction départementale de la cohésion sociale est compétente en matière de politiques
de cohésion sociale et de politiques relatives à la jeunesse, aux sports, à la vie associative et à
l’éducation populaire.
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A ce titre, elle met en œuvre dans le département les politiques relatives :
1° A la prévention et à la lutte contre les exclusions, à la protection des personnes vulnérables, à
l’insertion sociale des personnes handicapées, aux actions sociales de la politique de la ville, aux
fonctions sociales du logement, à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l’égalité
des chances ».
[260]
Les « actions sociales de la politique de la ville » couvrent les missions relevant de l’Acsé en
matière de politique de la ville mais excluent celles assurées par l’agence nationale pour la rénovation
urbaine (ANRU), au titre des crédits d’investissement de cette même politique, et dont la mise en
œuvre territoriale incombe aux DRéAL et aux DDT.
1.1.3.
[261]
Le décret n° 2009-1540 du 10 décembre 2009 relatif à l’organisation et aux
missions des DRJSCS confie également à ces directions des missions dans le
domaine de la politique de la ville, en citant explicitement l’Acsé
Le 1° de l’article 2 du décret dispose que :
« Dans la région, sous l’autorité du préfet de région, et sous réserve des compétences des préfets
de département, la direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale exerce
les missions suivantes :
1° Elle assure le pilotage et la coordination des politiques sociales, sportives, de jeunesse, de vie
associative et d’éducation populaire et leur mise en œuvre pour ses compétences visées au 1° du
présent article et aux 1° et 2° de l’article 3. A ce titre, dans la région, elle en définit les conditions
et veille à la cohérence de l’application des orientations et instructions données par les ministres.
Les politiques sociales mentionnées au précédent alinéa portent notamment sur la prévention et la
lutte contre les exclusions, la protection des personnes vulnérables, l’accès à l’hébergement de ces
dernières, l’intégration sociale des personnes handicapées, les actions sociales de la politique de
la ville, la prévention et la lutte contre les discriminations, la promotion de l’égalité des chances,
la formation et la certification dans le domaine des professions sociales, et la certification dans le
domaine des professions de santé non médicales ».
[262]
Contrairement au décret relatif aux DDI, le présent décret fait explicitement référence à l’Acsé
dans le second alinéa de son article 4 :
« Elle apporte son concours au délégué de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité
des chances dans la région pour la mise en œuvre des missions de cet établissement ; elle assure le
secrétariat du comité régional pour la cohésion sociale et l’égalité des chances ».
1.1.4.
Des circulaires encadrent les relations financières entre l’Etat et les
associations
[263]
Le 3ème alinéa de l’article L. 121-14 du CASF dispose que « L'agence mène directement des
actions ou accorde des concours financiers, après optimisation des crédits de droit commun,
notamment dans le cadre d'engagements pluriannuels, aux collectivités territoriales, aux
établissements publics de coopération intercommunale compétents et aux organismes publics ou
privés, notamment les associations, qui conduisent des opérations concourant à ces objectifs. Elle
veille à une mise en œuvre équitable de ces crédits sur l'ensemble du territoire national ».
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1.1.4.1.
Circulaire du Premier ministre du 24 décembre 2002 relative aux
subventions de l’Etat aux associations
[264]
Cette circulaire définit le cadre des relations financières entre les associations et l’Etat ou les
établissements publics placés sous sa tutelle. Elle prévoit explicitement les différentes étapes de la
procédure. La demande formulée par l’association doit entrer dans le champ de la politique
d’intervention de l’administration concernée. Dans un souci de bonne gestion administrative et de
préservation des intérêts légitimes des associations, la circulaire rappelle qu’il importe que les délais
d’instruction et de notification soient les plus brefs possibles, surtout en cas de cofinancements. Selon
les termes de la circulaire, l’instruction des dossiers de demande de subvention doit permettre
d’effectuer les vérifications nécessaires à la garantie d’une bonne utilisation des crédits
d’intervention.
[265]
En matière de suivi administratif, la circulaire souligne la nécessité de contrôler la bonne
utilisation de deniers publics et subordonne le versement de toute nouvelle subvention à la
vérification de la réalisation des actions subventionnées antérieurement. Pour assurer un bon suivi,
elle recommande la mise en place de tableaux de bord et un renforcement des instruments de pilotage.
1.1.4.2.
Circulaire du Premier ministre du 18 janvier 2010 relative aux relations
entre les pouvoirs publics et les associations : conventions d’objectifs et
simplification des démarches relatives aux procédures d’agrément
[266]
Cette circulaire est fondée sur trois axes : la clarification des règles relatives aux relations
financières entre collectivités publiques et associations ; la sécurisation des conventions d’objectifs
(élaboration d’un modèle unique et d’un nouveau formulaire de demande) ; la simplification des
démarches des associations dans le cadre des procédures de délivrance d’agrément.
1.2.
Les différents niveaux d’instruction et de suivi administratif
1.2.1.
Eléments généraux de volumétrie
[267]
Les subventions allouées par l’Acsé en 2009 au titre de la politique de la ville (programme
147) s’élèvent à plus de 320 millions €, représentant près de 30 000 actions et plus de 10 000
organismes subventionnés (les associations en constituent les deux tiers, le reste se composant pour
l’essentiel des collectivités territoriales et d’opérateurs locaux tels que les CCAS (centres communaux
d’action sociale), les missions locales, etc.) (source : Acsé).
1.2.2.
Les niveaux national et régional
[268]
Le niveau national est compétent pour les subventions finançant des projets de dimension
nationale. Le directeur général de l’Acsé a, en matière d’attribution de subventions, une délégation
limitée à 90 000 €. Au-delà de ce montant, le conseil d’administration est compétent.
[269]
Avant la RéATE, les directions régionales de l’Acsé étaient en charge de la procédure
d’instruction régionale. Désormais, ces directions sont intégrées au sein des DRJSCS, en application
de l’article 1er du décret n° 2009-1540 du 10 décembre 2009 relatif aux DRJSCS qui dispose que
« dans chaque région, la direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale est
créée par fusion de la direction régionale de la jeunesse et des sports, de la direction régionale des
affaires sanitaires et sociales pour ses services compétents en matière de cohésion sociale et de la
direction régionale de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances ». Ces
agents, qui représentaient lors du transfert dans les DRJSCS un volume de 147 ETP, ont été intégrés
dans le cadre de gestion des personnels contractuels des ministères des affaires sociales. La DRJSCS
instruit les demandes pour le compte du préfet de région, délégué régional de l’Acsé (article R. 12121 du CASF). Elle intervient exclusivement sur des crédits régionaux.
[270]
Ces deux niveaux d’instruction sont marginaux.
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[271]
Dans le cadre de la présente expertise, la mission IGAS-IGJS cible exclusivement les crédits
départementaux de l’Acsé.
1.2.3.
Le niveau départemental
1.2.3.1.
Le niveau départemental est le niveau d’instruction « de droit
commun »
[272]
En 2009, 93 % des actions sont financées par le niveau départemental, 6 % par le niveau
régional et 1 % par l’agence nationale. Le niveau départemental constitue donc le principal niveau
d’instruction. Même si 94 % des organismes ont été subventionnés par un seul niveau, il est possible
pour un même organisme de recevoir des subventions instruites à des niveaux différents. Plus de 277
millions € ont été versés par le niveau départemental en 2009 (source : Acsé).
1.2.3.2.
Le préfet de département est le délégué départemental de l’Acsé
[273]
Les articles L. 121-15 et R. 121-21 du CASF précisent que le représentant de l'Etat dans le
département est l'ordonnateur secondaire de l’Acsé pour les programmes d'intervention et les crédits
qui lui sont délégués par le directeur général.
[274]
Le délégué départemental, comme le délégué régional pour les crédits régionaux, assure
l'instruction des demandes de financement et des dossiers de convention. Il attribue les subventions
allouées par l'agence et signe avec l’organisme demandeur les conventions dont ces subventions sont
assorties.
1.2.3.3.
Le statut de délégué départemental adjoint de l’Acsé recouvre des
situations variées, constituant une première source de complexité et
d’illisibilité
[275]
Dans environ la moitié des départements, le DDCS(PP) est délégué départemental adjoint de
l’Acsé. Dans l’autre moitié, on constate des situations très hétérogènes :

dans six départements, le préfet délégué à l’égalité des chances (PDEC) est chargé de cette
fonction ;

dans 16 départements, il s’agit du sous préfet à la ville ;

dans cinq cas, il s’agit du sous préfet d’arrondissement ;

dans 21 départements, le secrétaire général de la préfecture s’est vu confier ce rôle ;

et, enfin, dans trois départements, la mission est accomplie par un membre du cabinet du préfet.
[276]
Un manque de clarté certain résulte de cette situation.
1.2.3.4.
La structure départementale chargée de la procédure est variable selon
le territoire (préfecture ou DDCS(PP)), constituant une seconde source
de complexité et d’illisibilité
[277]
Le choix de la structure compétente en matière d’instruction et de suivi administratif des
demandes de subvention Acsé (DDCS(PP) ou préfecture) est du ressort de chaque préfet de
département25. Cette situation constitue une seconde source d’illisibilité.
[278]
Dans le cadre de la présente expertise, la mission IGAS-IGJS cible exclusivement les
DDCS(PP).
25
Avant la Réate, seule la préfecture du département était compétente.
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67
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1.3.
Le déroulement de la procédure au niveau départemental26
1.3.1.
Cette procédure mobilise des compétences juridiques, comptables et
bureautiques de la part du service qui en a la charge
1.3.1.1.
Remarque préalable : la mission IGAS-IGJS a exclu le FIPD du champ
de son analyse
[279]
Dans le cadre du FIPD, en application de l’article 5 de la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007
relative à la prévention de la délinquance, on distingue les « actions vidéo-protection » et les « actions
hors vidéo-protection ». La sélection et l’instruction (en opportunité) des projets se font le plus
souvent par le cabinet du préfet. Les DDCS(PP) (ou DDT) peuvent être chargées de la saisie dans le
logiciel GIS PRO et de l’exécution financière.
[280]
Compte tenu des forts enjeux d’ordre public lié à ces dossiers, et de la concentration de leur
traitement au niveau du cabinet du préfet, la mission IGAS-IGJS a exclu le FIPD du champ
d’application d’une éventuelle inter-départementalisation. La procédure expertisée ici ne comprend
donc que les crédits « politique de la ville » correspondant au programme 147.
1.3.1.2.
Etape 1 : traitement de la demande
[281]
Dans un premier temps, l’agent compétent accuse réception de la demande et examine sa
recevabilité. Cet examen porte sur la conformité du dossier aux missions et aux priorités de l’Acsé, la
vérification de la compétence du niveau d’instruction sollicité, la constitution du dossier (complétude,
signature). La dématérialisation du dépôt de la demande par l’organisme demandeur est un projet en
cours de mise en œuvre.
[282]
La création ou la mise à jour du fichier tiers, tenu par l’agence comptable – seule habilitée à
valider la saisie des données relatives à un tiers dans le progiciel comptable CPWIN (Comptabilité
Publique sous Windows), constitue la seconde tâche à réaliser. CPWIN est un progiciel comptable qui
permet d’effectuer l’ensemble des opérations financières (engagement financier, liquidation, mandats,
etc.). Il est interfacé avec l’outil informatique GIS PRO27, utilisé lors de la procédure d’instruction et
de suivi administratif, nécessitant donc des relations étroites entre l’agent instructeur et l’agence
comptable.
[283]
L’agent vérifie par ailleurs l’identité du tiers puisque toute personne bénéficiant de
financement public doit être inscrite au répertoire SIRENE. Il veille également à respecter le principe
d’interdiction de financer un tiers en liquidation judiciaire.
[284]
L’agent utilise les lettres types délivrées par le système d’information : accusé de réception,
lettre de transmission à la DRJSCS, à la DDCS(PP) ou au siège de l’Acsé, lettre type de relance pour
les pièces manquantes.
1.3.1.3.
Etape 2 : instruction de la demande
[285]
L’instruction de la demande comprend des tâches de « back office » (tâches administratives) et
de « front office » (tâches pouvant nécessiter des contacts avec l’organisme demandeur).
Acsé, Guide de l’ordonnateur secondaire, 2011
GIS PRO est la version rénovée du système d’information GIS. Il est progressivement déployé dans
l’ensemble des départements.
26
27
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[286]
La phase d’instruction consiste tout d’abord à examiner l’opportunité et la régularité du projet
(« front office »). L’agent qui en a la charge doit notamment veiller au respect du principe de
spécialité des établissements publics, l’Acsé devant financer des actions qui entrent dans le champ de
ses missions. Il vérifie également la qualité de l’action proposée (cohérence, faisabilité) et la
compétence du porteur de projet. Il procède ensuite à un examen du budget de l’organisme : charges,
produits (pour évaluer la surface financière de l’organisme), dépenses de personnel, charges
financières (notamment les agios), subventions d’exploitation (pour analyser si l’organisme dépend
de subventions publiques ou s’il a d’autres sources de financement). Il veille par ailleurs à « l’eurocompatibilité » puisqu’en dessous du seuil de 200 000 € sur 3 ans (seuil non applicable lorsque la
demande émane de collectivités territoriales ou d’autres organismes publics), l’aide apportée par
l’Etat à une association ne fausse pas la concurrence. Il calcule ensuite le montant de la subvention
soit à partir de l’examen du budget prévisionnel de l’action et de l’appréciation de son coût global
(cas le plus fréquent), doublé d’un examen du compte rendu financier de N-1 s’il s’agit d’un
renouvellement, soit à l’aide d’un barème. Enfin, l’agent doit veiller à respecter le code des marchés
publics (il ne peut instruire une demande de subvention s’il s’agit en réalité d’une commande
publique).
[287]
Dans la continuité de l’examen de l’opportunité et de la régularité du dossier, l’agent,
généralement distinct de celui chargé de l’examen en opportunité, procède à des tâches
administratives de saisie de la demande dans le système d’information GIS PRO (« back office »).
Pour ce faire, il ne peut utiliser l’habilitation informatique d’un autre utilisateur du système
d’information. Il doit saisir l’objet précis du financement (actions subventionnées, publics
bénéficiaires, lieu de déroulement – CUCS, hors CUCS – modalités d’exécution, durée, etc.). Le
budget saisi doit être fidèle au dossier de demande. L’agent doit choisir la bonne ligne budgétaire et
classer l’action dans l’item prévu par la nomenclature Acsé tout en respectant le principe d’annualité
budgétaire.
[288]
Toutes les demandes instruites ne font pas l’objet d’une attribution de subvention. Ainsi, en
région Centre, pour l’ensemble des départements, 223 dossiers ont été instruits mais rejetés en 2009,
contre 186 en 2010, sur un total de plus de 1 000 dossiers instruits chaque année. La situation est très
variable selon les territoires. Le nombre de subventions accordées n’est donc pas révélateur du
nombre de dossiers instruits par l’agent, qui constitue un indicateur plus précis pour évaluer sa charge
de travail. Ainsi, alors que le nombre de subventions versées dans le Cher représente 78 dossiers
instruits (volume d’activité a priori faible), la charge totale d’instruction pour les agents est égale à
119 dossiers (41 rejets) (source : GIS PRO).
1.3.1.4.
Etape 3 : engagement financier
[289]
L’agent est chargé d’engager la décision de subvention (au plan juridique et financier).
L’engagement financier est une réservation des crédits dans l’application comptable CPWIN qui
permet de couvrir l’engagement juridique (cf. : étape 4). L’engagement financier doit toujours
précéder l’engagement juridique c’est-à-dire la signature de la notification ou de la convention par
l’ordonnateur secondaire (le préfet de département).
[290]
L’agent instructeur clôture l’instruction. Le responsable de service valide l’instruction,
s’assurant ainsi de la disponibilité des crédits. Par cette validation, il réserve les crédits dans l’outil
GIS PRO. L’ordonnateur secondaire vise alors le dossier dans GIS PRO ce qui déclenche
l’engagement financier par transfert automatique des données de l’outil GIS PRO vers l’outil
comptable CPWIN.
1.3.1.5.
Etape 4 : engagement juridique (notification ou convention)
[291]
Les notifications et conventions sont les seuls documents opposables en cas de contestation par
l’une ou l’autre partie. Ce sont donc des documents importants qui doivent être rédigés de manière
très précise. Il existe des modèles types dans GIS PRO, permettant à l’agent un gain de temps non
négligeable.
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[292]
Les notifications (actes unilatéraux) sont utilisées pour les subventions d’un montant inférieur à
23 000 €. Elles sont signées uniquement par le préfet, ordonnateur secondaire. Les conventions sont
quant à elles utilisées pour les subventions supérieures à ce montant, entre l’organisme demandeur et
le préfet. Elles font l’objet d’un circuit de signature spécifique puisqu’elles doivent être signées par
les deux parties. Le mandat de paiement est émis après réception de la convention signée. Afin
d’assurer un meilleur suivi de la circulation de ces pièces, les dates d’envoi et de retour de la
convention sont saisies par l’agent dans GIS PRO.
1.3.1.6.
Etape 5 : liquidation et mandatement
[293]
La liquidation est générée automatiquement dans l’outil comptable CPWIN lors du visa du
dossier dans GIS PRO par l’ordonnateur secondaire. Le bon à payer délivré alors dans CPWIN génère
automatiquement le bordereau de mandats et le (ou les) mandat(s) de paiement correspondants. Le
bordereau de mandats est signé par l’ordonnateur secondaire.
1.3.1.7.
Etape 6 : suivi administratif (hors contrôles sur place)
[294]
Comme l’étape 2, le suivi administratif de la demande comprend des tâches de « back office »
et de « front office ».
[295]
Le suivi administratif assuré par l’agent consiste à rédiger d’éventuels avenants, attribuer des
subventions complémentaires, etc. La circulaire du Premier ministre du 24 décembre 2002 prévoit
explicitement ce suivi, la subvention devant être utilisée conformément à l’objet pour lequel elle a été
accordée.
[296]
La justification est une étape importante du suivi administratif puisqu’elle est une condition
indispensable pour le renouvellement de la subvention. Six mois après la fin de l’exécution de
l’action, une demande de bilan est faite à l’organisme demandeur, qui doit fournir un certain nombre
d’éléments financiers et physiques. Sur cette base, l’agent procède à un examen et saisit la
justification dans GIS PRO : saisine du statut « justifié » après réception du compte rendu financier,
vérification du montant réellement attribué, vérification de la signature, exploitation des données
chiffrées en cas de renouvellement, émission éventuelle d’un titre de remboursement, etc.
1.3.1.8.
Les compétences à mobiliser par les agents sont variées
[297]
Le niveau d’expertise requis pour réaliser cette procédure est variable selon le dossier et selon
la tâche à réaliser. Dans tous les cas, l’agent doit mobiliser une compétence métier solide (objectifs,
acteurs, gouvernance, dispositifs de la politique de la ville). Au-delà, des connaissances juridiques,
budgétaires et comptables sont indispensables. Enfin, compte tenu de l’importance du système
d’information à chaque étape de la procédure, la maîtrise de celui-ci est impérative.
1.3.2.
La variété des types de demandes
1.3.2.1.
« Demande à action unique » ou « cumul d’actions »
[298]
Le regroupement des actions dans une seule demande est encouragé afin d’optimiser la
procédure (instruction unique) et éviter les phénomènes de saupoudrage. Le « cumul d’actions » est
donc très fréquent.
[299]
En 2009, au titre de la politique de la ville, plus de 5 000 organismes ont eu plusieurs actions
subventionnées par l’Acsé, soit 44 % des organismes financés. Le montant médian alloué par action
est quasiment identique quel que soit le nombre d’actions portées par les organismes (environ
4 000 €). La grande majorité des organismes cumulant plusieurs actions (63 %) ont un
positionnement sur plusieurs thématiques d’intervention (source : Acsé).
70
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1.3.2.2.
Subventions inférieures ou supérieures à 23 000 €
[300]
La circulaire du Premier ministre du 24 décembre 2002 relative aux subventions de l’Etat aux
associations prévoit que jusqu’au seuil fixé à 23 000 € par le décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 pris
en application de l’article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et relatif à la transparence
financière des aides octroyées par les personnes publiques, aucune pièce comptable n’est à joindre à
l’appui du dossier dûment rempli. En revanche, au-delà de ce seuil, la production des derniers
comptes approuvés est demandée, accompagnés du rapport d’activité et du rapport du commissaire
aux comptes lorsque l’organisme est dans l’obligation d’y recourir. L’agent doit également élaborer
une convention, comportant des objectifs et indicateurs détaillés.
[301]
Lorsque la subvention dépasse 23 000 €, l’examen réalisé par l’agent est donc plus approfondi,
en particulier l’analyse financière. En outre, le suivi du circuit de signature induit par le recours à la
convention peut être lourd.
[302]
Toutefois, les subventions supérieures à 23 000 € ne sont pas les plus fréquentes. En effet, au
total, sur les 30 000 actions subventionnées en 2009 au titre de la politique de la ville, près de 16 000
le sont pour moins de 5 000 €. Les actions subventionnées entre 0 et 2 999 € constituent 36 % du total
des actions subventionnées. On constate donc une forte concentration des actions sur les montants les
plus faibles (source : Acsé). A titre d’exemple, en région Alsace, la DDCS du Bas Rhin a traité 28
subventions supérieures à 23 000 €, contre 456 inférieures à ce montant, pour l’année 2010. En région
Rhône-Alpes, la DDCS de l’Isère a quant à elle traité 51 subventions supérieures à 23 000€ en 2010,
contre 563 subventions inférieures à ce montant (source : GIS PRO).
1.3.2.3.
Les renouvellements de subventions
[303]
Lors d’un renouvellement de subvention, la circulaire du Premier ministre du 24 décembre
2002 précitée précise que l’organisme demandeur est dispensé de reproduire les renseignements et
documents figurant dans son dossier permanent de demande de subvention, déjà constitué lors de la
première demande et ayant vocation à rassembler l’ensemble des documents fournis par l’organisme
en vue de leur conservation par l’administration. Ce dossier permanent permet d’éviter à l’agent de
demander plusieurs fois les mêmes pièces ou documents probants, dont la validité est permanente.
L’organisme subventionné doit en revanche produire un compte rendu d’activité comprenant un
compte rendu financier ou les derniers comptes approuvés. Ces éléments doivent permettre
l’évaluation, par l’agent en charge de la procédure, de l’action déjà subventionnée.
[304]
Pour l’agent, la procédure est donc à la fois simplifiée et complexifiée : il n’a certes pas besoin
de procéder à des ressaisies si les données légales et administratives n’ont pas changées mais il doit
intégrer le bilan et faire une proposition financière. Pour ce faire, il devra examiner avec un soin
particulier la justification. En effet, la reconduction de la subvention n’est pas automatique, en
particulier si les indicateurs de la convention n’ont pas été atteints.
[305]
Des conventions pluriannuelles d’objectifs (CPO) sont parfois signées. Comme le précise en
effet la circulaire du 1er décembre 2000 relative aux CPO, les conventions doivent pouvoir être
pluriannuelles, dès lors qu’elles apparaissent plus aptes à renforcer l’efficacité globale du
financement que le système de la convention annuelle. Dans ce cas, l’instruction n’a lieu qu’une fois
et l’agent vérifie ensuite chaque année l’usage de la subvention, tout en prévoyant des avenants
annuels. Cependant, cet outil implique une visibilité budgétaire de la part du financeur. Les projets
portés par l’organisme doivent s’inscrire dans la durée et celui-ci doit être reconnu pour la qualité de
ses interventions.
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[306]
Au titre de la politique de la ville, plus de 2 300 organismes (20 % du total) ont été
subventionnés pour la première fois en 2009, représentant 8 % des montants de subventions alloués
par l’Acsé au titre de la politique de la ville. Les nouveaux organismes sont surtout présents dans le
champ des thématiques « Education et accès aux savoirs de base » et « Emploi et développement
économique ». Ils ne portent en général qu’une seule action. La stabilité des organismes
subventionnés pose la question de la pluri-annualité des subventions, via des CPO (15 % des
organismes subventionnés par l’Acsé durant les 3 dernières années ont signé une CPO) (source :
Acsé).
1.3.2.4.
Les demandes CUCS ou hors CUCS
[307]
Les demandes hors CUCS représentent moins de 10 % des demandes. Elles offrent une plus
grande marge d’interprétation pour l’agent qui doit davantage analyser le dossier. Les demandes hors
CUCS interviennent hors territoire CUCS mais restent très liées aux quartiers de la politique de la
ville.
1.3.2.5.
Les demandes provenant des organismes en redressement judiciaire
[308]
Il s’agit d’une procédure fréquente. Dans ce cas, l’instruction est jugée prioritaire car la
procédure est alors destinée à maintenir des emplois. L’agent doit vérifier la justification N-1 et
obtenir le dernier jugement du tribunal de grande instance (TGI) statuant sur le redressement. Il
intègre une clause particulière (clause type) de paiement dans la convention, quel que soit le montant
de la subvention.
1.4.
La procédure et son environnement
1.4.1.
Les relations avec les organismes demandeurs
[309]
Les organismes demandeurs sont très variés : associations, caisses des écoles, CCAS, centres
sociaux et culturels, missions locales, maisons de l’emploi, collectivités territoriales, goupement
d’intérêt public (GIP), CAF, chambres de commerce ou des métiers, établissements scolaires,
hôpitaux, Pôle emploi, établissements privés, etc. En 2009, les associations représentaient 40 % du
total des subventions versées (source : Acsé).
[310]
L’instruction et le suivi administratif des dossiers supposent une bonne connaissance de
l’organisme demandeur. Plus particulièrement, l’examen de l’opportunité du projet, notamment sa
qualité, peut rendre nécessaire des visites sur place. Le nombre de déplacements varie selon les
dossiers. Dans le département de l’Eure-et-Loir, les visites auprès des organismes demandeurs (hors
déplacements CUCS), ont nécessité une quinzaine de déplacements au cours de l’année 2010, pour un
total dépassant 200 dossiers instruits.
1.4.2.
Les relations avec les collectivités territoriales partenaires
[311]
Cette procédure s’inscrit dans un cadre contractuel. Le cofinancement de la subvention entre
l’Etat et une ou plusieurs collectivité(s) territoriale(s) est en effet systématique. Il s’agit en général de
communes, ou de regroupements de communes. Le dossier de subvention fait donc l’objet d’une
instruction par l’Etat (pour le compte de l'Acsé) et d’une instruction au sein de la collectivité
territoriale cofinançant la subvention. Le plus souvent, ces instructions sont cloisonnées. Des
coopérations peuvent toutefois exister.
[312]
Il existe dans 19 départements un système d’information commun (poliville web), mais dont
les fonctionnalités sont très limitées. Ce système d’information, en cours de suppression, est
progressivement remplacé par un module collaboratif prévu par GIS PRO.
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[313]
La décision d’attribuer la subvention est prise lors du comité de pilotage (COPIL) du CUCS
concerné, regroupant en principe l’Etat et les collectivités territoriales signataires du CUCS. L’agent
en charge de la procédure peut donc être amené à se déplacer en COPIL et à participer aux comités
techniques du CUCS.
[314]
Dans le département de l’Eure-et-Loir, les déplacements liés au CUCS ont nécessité entre 20 et
30 déplacements au cours de l’année 2010, pour un total dépassant 200 dossiers instruits.
1.5.
Les moyens mobilisés dans le cadre de cette procédure
1.5.1.
Moyens humains
[315]
La procédure mobilise peu d’agents dans les directions départementales dont le volume
d’activité est moyen ou faible. En général, elle implique une fraction d’ETP de catégorie A (ou B) et
une fraction d’ETP de catégorie B (ou C). En région Centre, le nombre d’ETP total mobilisé, quelle
que soit la catégorie, est situé, par département, entre 1 et 2,9, pour un volume d’activité moyen,
compris entre 80 et 250 dossiers instruits annuellement. Dans le Loiret, la procédure mobilise 0,5
ETP (catégorie A) et 1 ETP (catégorie B).
[316]
La procédure mobilise davantage d’agents dans les directions départementales dont le volume
d’activité est élevé. En région Alsace, dans le département du Bas-Rhin (plus de 600 dossiers instruits
en 2010), les moyens humains mobilisés représentent 5,6 ETP (2,4 de catégorie A, 1,5 de catégorie B,
1,7 de catégorie C). Il en est de même en région Rhône-Alpes, où le département de l’Isère mobilise 5
ETP, pour environ 600 dossiers instruits en 2010.
[317]
La répartition des compétences entre agents (nombre d’agents et catégories mobilisés) et les
méthodes de travail varient fortement d’un département à l’autre. Cependant, on peut considérer que
généralement, dans les départements ne présentant pas un volume d’activité élevé, deux agents sont
en charge de la procédure, sur la base du schéma suivant :

un agent de catégorie A (ou B) est chargé des tâches suivantes (tâches « front office ») :
examen de l’opportunité et de la qualité de la demande (étape 2 hors saisie dans GIS PRO),
examen de la justification (étape 6 hors actualisation du dossier dans GIS PRO). Le plus
souvent, cet agent est également chargé, au-delà de cette procédure, de l’animation territoriale
de la politique de la ville ;

un agent de catégorie B (ou C) est chargé des tâches purement administratives (tâches « back
office ») : traitement de la demande (étape 1), saisie du dossier dans GIS PRO suite à
l’instruction réalisée par l’autre agent (étape 2), engagements et mandatement, en lien avec
l’agence comptable de l’Acsé et le préfet du département (étapes 3, 4 et 5), actualisation de
GIS PRO dans le cadre du suivi et de la justification de la subvention, en lien avec l’examen
réalisé par l’autre agent (étape 6).
[318]
Ces agents relèvent généralement du BOP 124 (BOP commun à l’ensemble des ministères
sociaux) ou du BOP 307 (BOP géré par le ministère de l’Intérieur).
1.5.2.
Dépenses de fonctionnement
[319]
Les dépenses de fonctionnement (frais de déplacement, frais d’affranchissement, etc.)
mobilisées dans le cadre de cette procédure sont relativement faibles. A titre d’exemple, en région
Centre, ces dépenses varient, selon le département, entre 1 000 € et plus de 6 000 € au titre de l’année
2010. En région Rhône-Alpes, la DDCS de l’Isère a dépensé 2 465 € en 2010 pour environ 600
dossiers traités annuellement. Dans ce département, les crédits sont répartis de la manière suivante :
déplacements et hébergements (1 200 €), affranchissements (400 €), papiers et reprographies (20 €),
téléphone (845 €). Ces crédits sont généralement inscrits au BOP 333. Les frais d’affranchissement
sont parfois supportés par les directions de projet des CUCS (c’est le cas dans le département du
Loiret par exemple).
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2.
EXPERTISE DE LA FAISABILITE ET DE LA PERTINENCE D’UNE INTERDEPARTEMENTALISATION
2.1.
Les leviers de l’inter-départementalisation de la procédure d’instruction et
de suivi administratif des demandes de subvention de l’Acsé
2.1.1.
Un volume d’activité très variable selon le département
[320]
La variété des enjeux des territoires au regard de la politique de la ville conduit à des
volumétries très différentes selon les départements. Pour ne citer que quelques exemples, alors que la
DDCS du Rhône a instruit plus de 1 000 dossiers en 2010 (environ 1 500 pour la Seine-Saint-Denis),
le nombre de dossier instruits en Creuse s’est élevé à moins de 15 (il en est de même en Ariège), à 30
dans le Cantal et à 5 dans l’Aveyron (source : GIS PRO). En 2009, les 15 départements suivants ont
alloué plus de la moitié des montants totaux de subvention : Nord, Seine-Saint-Denis, Bouches-duRhône, Rhône, Essonne, Val-d’Oise, Yvelines, Pas-de-Calais, Hauts-de-Seine, Paris, Seine-Maritime,
Val-de-Marne, Seine-et-Marne, Réunion et Guadeloupe (source : Acsé).
[321]
Cette variété des volumes d’activité constitue le déterminant de l’inter-départementalisation de
cette procédure, au profit des départements dont le volume d’activité est faible.
[322]
Une telle démarche d’inter-départementalisation permettrait une optimisation et rationalisation
(économie d’échelle) de la procédure, grâce à une répartition plus concentrée des volumes d’activité
sur le territoire et une meilleure mobilisation des compétences. En outre, pour l’Acsé, cette démarche
réduirait le nombre d’interlocuteurs sur le terrain et conduirait à une meilleure qualité de service pour
les organismes demandeurs. En effet, cette procédure étant très encadrée par l’Acsé, via un système
d’information impliquant un certain degré de technicité, ainsi qu’une solide capacité d’expertise, la
réalisation de cette mission sera plus efficace si le département présentant une faible volumétrie la
délègue à un département qui maîtrise en principe mieux cette procédure, du fait d’un volume
d’activité plus important.
2.1.2.
Un système d’information en cours de rénovation
[323]
Une grande partie de la procédure d’instruction et de suivi administratif est dématérialisée dans
le cadre du système d’information GIS, en cours de rénovation sur l’ensemble du territoire
(déploiement total prévu pour fin 2011 – début 2012).
[324]
Ce système d’information permet l’édition automatique des courriers, des notifications et des
conventions, ainsi qu’une sécurisation de la procédure. Il conserve également la mémoire des
éléments ayant conduit à la décision, fonctionnalité utile pour le suivi et l’instruction des dossiers
ultérieurs relatifs au même demandeur.
[325]
Le système d’information est le même quel que soit le niveau d’instruction, avec des entrées
par niveau (par exemple, un agent de la DRJSCS peut saisir les données pour le compte d’un agent de
la DDCS(PP), il suffit pour cela d’une habilitation informatique lui permettant d’avoir accès à
l’entrée départementale).
74
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[326]
La rénovation de ce système d’information s’accompagne d’un projet de dématérialisation de
la demande de subvention (saisie directe, en ligne, par l’organisme demandeur, via un dossier
CERFA spécifique, et donc suppression de la saisie par l’agent). Les données saisies dans le
formulaire dématérialisé seront directement exploitables dans le cadre du système d’information en
vue de l’instruction du dossier. Au-delà de cette dématérialisation de la demande, le système
d’information rénové, appelé GIS PRO, permettra à l’agent de faire des requêtes (facilitant le suivi du
dossier) et de constituer un fonds documentaire pour chaque dossier (CUCS, bilans financiers, etc.),
facilitant les échanges d’informations. Enfin, une partie de GIS PRO favorisera l’instruction
partenariale avec les collectivités territoriales grâce à un module collaboratif (possibilité pour le chef
de projet ville d’accéder au dossier), permettant aux différents financeurs d’avoir une vision globale
des demandes et de leur traitement, ainsi qu’une meilleure coordination entre acteurs (Etat,
collectivités territoriales, organismes demandeurs).
[327]
Compte tenu des nombreuses fonctionnalités de ce système d’information, permettant une forte
dématérialisation de la procédure, cet outil constitue un levier dans un cadre interdépartemental
caractérisé par l’éloignement entre prestataire28 et acteurs locaux. Sa rénovation permet d’ailleurs un
véritable gain de temps sur les tâches administratives, au profit de tâches d’instruction et de suivi à
plus forte valeur ajoutée.
2.2.
Le support juridique de l’inter-départementalisation
2.2.1.
Cette inter-départementalisation n’implique pas de délégation de signature
[328]
Le point d’entrée de la procédure ne serait pas inter-départementalisé. La demande serait
adressée, par l’organisme demandeur, au préfet du département d’où elle provient (département
bénéficiaire). Ensuite, une transmission de la demande serait réalisée, via le système d’information,
vers la direction prestataire. Un tel point d’entrée serait plus lisible pour l’organisme demandeur,
celui-ci transmettant son dossier dans son propre département, sans pour autant constituer une
lourdeur administrative dans la mesure où la dématérialisation de la demande permettra un transfert
rapide du dossier vers l’agent prestataire, en charge de l’étape 1 de la procédure.
[329]
Le point de sortie de la procédure ne serait pas inter-départementalisé. Le préfet du
département d’où émane la demande de subvention conserverait juridiquement sa compétence en
matière de visa (lors de l’engagement financier), de signature des notifications ou conventions, et de
signature lors des étapes de liquidation et mandatement. Tout collaborateur bénéficiant de la
délégation de signature du préfet au sein du département peut intervenir à la place du préfet (PDEC,
DDCS(PP), etc.), en vertu de l’article R. 121-21 CASF. En revanche, aucune délégation de signature
vers le département prestataire ne serait à prévoir : cette inter-départementalisation ne serait donc pas
assortie d’un transfert de responsabilité.
[330]
En effet, outre le fait que les possibilités de délégation de signature vers le prestataire sont
juridiquement trop limitées, il semble peu lisible et délicat, compte tenu de la politique publique dont
il est question, de transférer la responsabilité de la procédure vers un autre département.
2.2.2.
Le support juridique le plus adapté est la délégation de gestion
[331]
L’inter-départementalisation nécessite une grande modularité, tant dans l’espace que dans le
temps (en fonction des évolutions des territoires éligibles à la politique de la ville). Dans un tel
contexte, la délégation de gestion constitue l’outil le plus adapté, quelle que soit la modalité (M1 ou
M3) retenue.
28
Le terme « prestataire » fait référence à la direction (ou à l’agent) ayant la charge de réaliser des tâches
pour le compte de la direction « bénéficiaire » de l’inter-départementalisation.
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
75
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[332]
Il s’agit en effet d’une solution intermédiaire, qui ne présente pas la rigidité de l’arrêté du
Premier ministre, supposant une pérennité des tâches déléguées (article 7 du décret du 3 décembre
2009 relatif aux DDI), tout en permettant un cadrage formel entre acteurs (entre DDCS(PP)
bénéficiaire et DDCS(PP) prestataire en cas d’option M3, entre DDCS(PP) bénéficiaire et DRJSCS
prestataire en cas d’option M1), via une convention de délégation de gestion dont l’examen en CAR
pourrait s’avérer pertinent afin de renforcer de la démarche.
2.3.
Scénario n°1 : une inter-départementalisation partielle de la procédure
2.3.1.
Présentation du scénario n°1
[333]
L’inter-départementalisation partielle consiste à inter-départementaliser certaines tâches, via
une segmentation de la procédure d’instruction et de suivi administratif des demandes de subvention
sur le modèle « back office » / « front office ».
[334]
Cette option cible donc l’inter-départementalisation des tâches administratives exclusivement
(« back office ») : traitement de la demande (étape 1), saisie de l’instruction dans GIS PRO (fin de
l’étape 2), engagements et mandatement (étapes 3, 4 et 5) et actualisation du dossier dans GIS PRO
(fin de l’étape 6).
[335]
En revanche, les étapes impliquant des tâches de « front office » ne seraient pas interdépartementalisées : examen de l’opportunité de la demande, examen de la qualité de l’action à
financer, avis sur la subvention et détermination de son montant, suivi du dossier, examen de la
justification de la subvention, relations avec les acteurs locaux du CUCS et les organismes
demandeurs, etc. Il s’agit de la majorité des tâches à réaliser dans les étapes 2 et 6.
[336]
Tous les types de demandes correspondant à une mobilisation des crédits du programme 147
seraient concernés (action unique, cumul d’actions, renouvellements, subventions supérieures à
23 000 €, etc.).
[337]
Les directions départementales éligibles pour bénéficier de cette inter-départementalisation
seraient celles présentant un faible volume d’activité, inférieur à 50 dossiers annuellement instruits.
2.3.2.
Modalités de mises en œuvre du scénario n°1
2.3.2.1.
La modalité M1
[338]
La modalité M1 consisterait, pour une DRJSCS (dans la mesure où celle-ci constitue également
un niveau d’instruction des subventions de l’Acsé), à intervenir pour le compte d’une direction
départementale, afin de réaliser les tâches administratives de « back office » résultant de la procédure
d’instruction et de suivi administratif des demandes de subventions.
[339]
Il s’agirait d’une centralisation des tâches administratives au niveau régional, au profit d’une
ou plusieurs directions départementales de la région.
2.3.2.2.
La modalité M3
[340]
La modalité M3 consisterait, pour une DDCS(PP), à intervenir pour le compte d’une autre
direction départementale, afin de réaliser les tâches administratives de « back office » résultant de la
procédure d’instruction et de suivi administratif des demandes de subventions.
[341]
Ce mode d’exercice de la compétence peut être bilatéral (la DDCS(PP) intervient pour le
compte d’une autre DDCS(PP)) ou multilatéral (la DDCS(PP) intervient pour plusieurs DDCS(PP)).
76
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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[342]
Le schéma le plus opportun pour envisager cette modalité consisterait à se fonder sur la
complémentarité entre les départements « urbains » et les départements « ruraux » au regard des
enjeux de la politique de la ville. Plus précisément, les départements urbains à forts enjeux,
comprenant de nombreux CUCS et des quartiers sensibles, présentent souvent un volume d’activité
important en matière de subventions Acsé. A l’inverse, les départements plus « ruraux » présentent
par définition des enjeux moindre au regard de la politique de la ville, et, par conséquent, un volume
d’activité moins élevé au titre de cette procédure. Dans un tel schéma, la DDCS(PP) du département
« urbain » serait la direction prestataire, exerçant la mission pour le compte de la DDCS(PP) du
département « rural ».
2.3.3.
Avantages et inconvénients du scénario n°1
2.3.3.1.
Avantages
[343]
Le scénario n°1 permettrait, du fait du maintien des tâches de « front office » au sein du
département bénéficiaire, la préservation des relations de proximité entre l’agent chargé de l’analyse
du dossier, les partenaires locaux et les organismes demandeurs.
[344]
Ce scénario est en effet fondé sur une segmentation de la procédure entre les tâches « back
office », ne nécessitant pas de relations avec les organismes demandeurs et les partenaires locaux, et
les tâches « front office », regroupant les étapes de la procédure pouvant impliquer des déplacements
et contacts avec les organismes demandeurs et les partenaires locaux. Les tâches correspondant au
« back office » ne nécessitant pas de proximité, il pourrait être pertinent de les confier à une autre
direction dans l’hypothèse d’une volumétrie faible (centralisation des tâches administratives au sein
d’une seule structure).
[345]
Ce scénario se heurte cependant à de nombreux obstacles.
2.3.3.2.
Inconvénients
[346]
Ce scénario impliquant une segmentation de la procédure génèrerait un éloignement
géographique entre l’agent chargé des tâches de « front office » (tâches maintenues dans la direction
bénéficiaire) et l’agent prestataire, en charge des tâches de « back office ». Cet éloignement pourrait
induire des allers-retours très nombreux entre les deux directions dans la mesure où il n’est pas
possible de segmenter la procédure en deux parties (« back office » en amont / « front office » en
aval), les tâches de « back office » intervenant à toutes les étapes de la procédure. Les allers-retours
interviendraient donc entre l’étape 1 et 2 (entre la fin du traitement de la demande et le début de
l’instruction), au sein même de l’étape 2 (entre l’examen de la demande et la saisie dans GIS PRO) et
au sein de l’étape 6 (entre le suivi du dossier et son actualisation dans GIS PRO). Ces allers-retours
alourdiraient la procédure et provoqueraient des pertes de temps et d’efficacité non négligeables, en
particulier lors des étapes 2 et 6, étapes fondamentales de la procédure, nécessitant des contacts
réguliers entre deux agents chargés du « back office » et du « front office ».
[347]
Cette segmentation de la procédure entre deux directions est en outre susceptible d’engendrer
des phénomènes de déresponsabilisation et de dévalorisation du travail de l’agent chargé de réaliser
des tâches administratives inter-départementalisées désincarnées, géographiquement éloignées des
tâches de front office, dont la réalisation est maintenue au sein du département bénéficiaire.
2.3.4.
Position de la mission IGAS-IGJS : rejet de toutes les modalités de l’interdépartementalisation partielle
[348]
L’inter-départementalisation partielle conduisant à un alourdissement de la procédure et à une
perte de son efficacité, elle ne peut constituer une option recevable. Elle ne peut donc être préconisée
par la mission, quelle que soit la modalité (M1 ou M3) retenue.
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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2.4.
Scénario n°2 : une inter-départementalisation totale de la procédure
2.4.1.
Présentation du scénario n°2
[349]
L’inter-départementalisation totale consiste à inter-départementaliser l’ensemble des étapes de
la procédure (étapes 1 à 6), du traitement de la demande à la justification, qu’il s’agisse donc de
tâches de « back office » ou de « front office ».
[350]
Tous les types de demandes correspondant à une mobilisation des crédits du programme 147
seraient concernés (action unique, cumul d’actions, renouvellements, subventions supérieures à
23 000 €, etc.).
[351]
Les directions départementales éligibles pour bénéficier de cette inter-départementalisation
seraient celles présentant un faible volume d’activité, inférieur à 50 dossiers annuellement instruits.
2.4.2.
Modalités de mise en œuvre du scénario n°2
2.4.2.1.
La modalité M1
[352]
Il a été rapporté par la mission que la DRJSCS de l’Ile-de-France peut parfois être amenée à
intervenir en renfort d’une direction départementale confrontée à une augmentation de son volume
d’activité. Dans cette hypothèse, la DDCS(PP) conserve l’instruction et le suivi administratif des
dossiers mais, ponctuellement, la DRJSCS est susceptible d’intervenir via une habilitation
informatique temporaire permettant d’accéder au volet « départemental » de GIS PRO. Cette interdépartementalisation ne nécessite pas de formalisation particulière et ne sera donc pas développée
dans le cadre de la présente expertise.
[353]
En dehors de cette hypothèse, l’inter-départementalisation consisterait ici à confier à une
DRJSCS la prise en charge de la totalité de la procédure d’instruction et de suivi administratif des
demandes de subventions (« back office » et « front office »). Le département bénéficiaire serait ainsi
totalement dessaisi de la procédure, à l’exception des points d’entrée (dépôt de la demande) et de
sortie (signature par le préfet).
[354]
La mise en œuvre de la modalité M1 se heurte, dans le cadre de ce scénario n°2, à des limites
importantes imposant de réduire son champ d’application. En effet, cette modalité pourrait conduire à
des problèmes d’enchevêtrement des niveaux d’instruction, les niveaux régionaux et départementaux
intervenant sur des dossiers mobilisant des crédits différents (cloisonnement des niveaux
d’instruction). Cette option risque donc de complexifier l’architecture de l’Acsé établie pour la mise
en œuvre de cette procédure, tout en rendant illisible les répartitions de compétence.
[355]
Par conséquent, seules les DDCS(PP) situées au chef lieu de région et présentant un faible
volume d’activité seraient éligibles. Ce mode d’inter-départementalité serait en effet le plus simple à
mettre en œuvre du fait de la proximité de ces deux structures (potentialités de mutualisations) et de
leur positionnement « géographique » identique vis-à-vis de l’organisme demandeur et des
partenaires. Par ailleurs, la mise en application concrète du dispositif est facilitée par le fait que le
préfet de région est également préfet du département chef lieu (circuit de signature simplifié, etc.).
2.4.2.2.
La modalité M3
[356]
La modalité M3 consisterait, pour une DDCS(PP), à intervenir pour le compte d’une autre
direction départementale (de manière bilatérale ou multilatérale), afin de prendre en charge la totalité
de la procédure d’instruction et de suivi administratif des demandes de subventions (« back office » et
« front office »).
[357]
Comme pour le scénario d’inter-départementalisation partielle, le schéma le plus opportun pour
envisager cette modalité consisterait à se fonder sur la complémentarité entre les départements
« urbains » et les départements « ruraux » au regard des enjeux de la politique de la ville.
78
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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2.4.3.
Avantages et inconvénients du scénario n°2
2.4.3.1.
Avantages
[358]
Les bénéfices attendus de l’inter-départementalisation totale résident essentiellement dans une
répartition plus concentrée des volumes d’activité générée par le schéma selon lequel une direction à
volume d’activité élevé intervient pour le compte d’une direction dont la volumétrie est très faible,
pour toutes les étapes de la procédure, dessaisissant par conséquent la direction bénéficiaire (hors
points d’entrée et de sortie).
[359]
L’inter-départementalisation totale a également le mérite d’éviter une segmentation de la
procédure, option contre-productive (cf. : scénario n°1). La direction prestataire, en étant chargée de
l’ensemble de la procédure, a donc vocation à constituer un guichet unique interdépartemental en
matière de gestion des demandes de subvention de l’Acsé.
2.4.3.2.
Inconvénients
[360]
La principale limite de ce scénario réside dans le fait qu’une telle démarche contrevient à la
nécessité de maintenir des relations très étroites avec le terrain, tant avec les partenaires locaux, au
sein notamment des CUCS, qu’avec les organismes demandeurs. En effet, la procédure est fondée sur
une instruction et un suivi impliquant une connaissance fine du terrain (examen en opportunité)
nécessitant des déplacements variés.
[361]
En raison de ce besoin de proximité, ce scénario est unanimement condamné par les acteurs de
terrain rencontrés par la mission IGAS-IGJS.
2.4.4.
Position de la mission IGAS-IGJS
2.4.4.1.
L’option inter-départementalisation totale avec modalité M1 est rejetée
[362]
Les DDCS(PP) concernées sont les directions des chefs lieux de région présentant un faible
volume d’activité (inférieur à 50 dossiers annuels instruits par an). Aucune DDCS(PP) chef lieu de
région ne se trouve dans cette situation. Cette option n’est donc pas retenue par la mission.
2.4.4.2.
L’option inter-départementalisation totale avec modalité M3 est retenue
sous certaines conditions
[363]
La position de la mission IGAS-IGJS est de ne pas rejeter cette option, en raison de la
meilleure répartition des volumes d’activité qu’elle pourrait générer (via une concentration dans
certains départements), sans segmentation de la procédure.
[364]
Cependant, compte tenu de la réticence unanime des directions départementales vis-à-vis de
cette démarche, la mission IGAS-IGJS préconise que l’inter-départementalisation totale en mode M3
soit impérativement soumise à une phase d’expérimentation visant à évaluer sa faisabilité et
pertinence pratique, en particulier au regard des enjeux de proximité.
 La phase d’expérimentation devrait être très encadrée
[365]
Cette expérimentation serait ciblée sur les départements présentant un volume d’activité faible
(moins de 30 dossiers annuels instruits au titre du programme 147). En fonction des résultats de ces
expérimentations, une augmentation du seuil à 50 dossiers pourrait être envisagée dans un second
temps.
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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[366]
Entre 10 et 15 départements pourraient être concernés pour le seuil de 30 dossiers annuels29,
dont près du tiers présente un volume d’activité inférieur à 15 dossiers annuels. Seules des DDCSPP
sont a priori concernées. Compte tenu du faible nombre de départements éligibles, l’expérimentation
permettrait d’évaluer la valeur ajoutée de la démarche.
[367]
Il serait opportun pour l’Acsé de prévoir, un an après le début des expérimentations, une
évaluation de l’inter-départementalisation, via les mécanismes de contrôle interne et d’audit. Au-delà,
une évaluation de la qualité du système d’information GIS PRO, au regard de l’interdépartementalisation, serait utile afin de dégager d’éventuelles perspectives d’améliorations.
[368]
Les conclusions de cette évaluation pourraient permettre de déterminer si l’interdépartementalisation totale de la procédure en mode M3 est faisable et pertinente, et si celle-ci doit
être davantage développée à l’avenir.
 Cette démarche devrait préserver les relations de proximité à entretenir avec les acteurs de
terrain
[369]
La direction prestataire serait chargée de la totalité de la procédure (tâches de « back office » et
de « front office ») et réaliserait les différentes tâches selon son organisation interne (nombre d’agents
impliqués et catégories mobilisées). Toutefois, dans l’hypothèse où plusieurs agents auraient en
charge cette procédure au sein de la direction prestataire, il pourrait être pertinent de confier à un seul
agent l’ensemble des dossiers émanant du département bénéficiaire. Ceci permettrait également une
plus forte lisibilité auprès du terrain, l’agent pouvant par ailleurs cumuler des rendez-vous concernant
plusieurs dossiers lors d’un même déplacement.
[370]
L’expérimentation serait utile pour déterminer l’impact de cette inter-départementalisation sur
les relations avec les organismes demandeurs et les partenaires locaux. En ce sens, il serait pertinent
que les prestataires recensent le nombre de déplacements dans le département bénéficiaire, ainsi que
les éventuelles difficultés résultant de l’éloignement géographique. Ces déplacements pourraient
toutefois ne pas être très nombreux, compte tenu du faible nombre de dossiers que le prestataire
devrait instruire sur une année pour le compte du bénéficiaire. Le nombre de déplacements varie
également en fonction du type de demandes : lorsque le même organisme demandeur cumule
plusieurs actions ou dans l’hypothèse de renouvellements de subventions, les déplacements pourraient
être réduits (ces types de demande sont d’ailleurs fréquents). Au-delà, le système d’information GIS
PRO pourra constituer un moyen facilitant les relations avec les partenaires locaux. Le module
collaboratif qu’il institue constitue une avancée importante et devra être utilisé par les départements
s’engageant dans l’inter-départementalisation.
[371]
Il importe également de souligner que le CUCS d’où provient la demande n’est pas
nécessairement plus proche du chef lieu du département dans lequel il est localisé (et qui est, par
définition, le siège de la DDCS(PP)) que du chef lieu d’un département voisin susceptible d’avoir la
qualité de prestataire. La problématique du déplacement doit donc être examinée au cas par cas, en
fonction de la localisation du CUCS concerné par la demande. Cette localisation pourrait même
permettre de déterminer la DDCS(PP) prestataire. En effet, si les départements A et B sont éligibles
pour être prestataires pour le compte du département C, c’est le département le plus proche du CUCS
d’où émane la demande qui pourrait intervenir en cette qualité.
[372]
Enfin, afin d’optimiser les circuits de signature, un système de signature / parapheur
électronique serait indispensable, dans la continuité de la rénovation du système d’information car
cela permettrait de parachever la dématérialisation de cette procédure.
29
Après analyse de la base de données GIS PRO transmise par l’Acsé, les départements suivants pourraient
potentiellement être concernés (liste non exhaustive, chiffres 2010) : Alpes-de-Haute-Provence, HautesAlpes, Ariège, Aveyron, Cantal, Creuse, Gers, Lot, Lozère, Nièvre, Pyrénées-Atlantiques, Hautes-Pyrénées,
Deux-Sèvres. Toutefois, ces informations doivent être utilisées avec précaution dans la mesure où la mission
IGAS-IGJS n’a pu s’entretenir avec les directions éventuellement éligibles compte tenu de l’absence de
DDCS(PP) présentant un volume d’activité inférieur à 30 dossiers instruits annuellement dans les régions
visitées.
80
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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 Cette démarche devrait prévoir des modalités concrètes d’accompagnement des agents et des
directions
[373]
Tout d’abord, le système d’information GIS PRO constitue un outil indispensable pour les
prestataires, permettant de pallier le risque de dégradation de la qualité de la gestion des dossiers
résultant de l’éloignement géographique vis-à-vis de l’organisme demandeur et des partenaires
locaux. Par conséquent, la bonne maîtrise, par les agents, de ce système d’information, est un
préalable à ne pas négliger, qu’ils agissent pour le compte de leur propre département ou pour celui
du département bénéficiaire. Des formations fréquentes devraient donc être proposées. Les DRJSCS
pourraient coordonner ces formations et, plus globalement, échanger les bonnes pratiques30.
[374]
Enfin, une animation nationale de l’inter-départementalisation est indispensable. Afin de
communiquer sur la démarche et permettre une bonne circulation de l’information, une instruction de
l’Acsé destinée aux délégués territoriaux permettrait de mettre en exergue les atouts de l’interdépartementalisation, les critères, et les modalités concrètes de mise en œuvre de la démarche.
L’Acsé, en lien avec les DRJSCS, pourra également utilement participer à l’identification des
territoires éligibles.
Tableau 12 :
Interdépartementalisation
partielle + M1
(scénario n°1)
Directions
éligibles
DRJSCS pour
tout ou partie des
DDCS(PP) de la
région dont
volume d’activité
< 50 dossiers
annuels
Interdépartementalisation
partielle + M3
(scénario n°1)
DDCS(PP)
« urbaine » pour
DDCS(PP)
« rurale » dont
volume d’activité
< 50 dossiers
annuels
Interdépartementalisation
totale + M1 (scénario
n°2)
DRJSCS pour
DDCS(PP) chef
lieu de région
dont volume
d’activité < 50
dossiers annuels
Interdépartementalisation
totale + M3 (scénario
n°2)
DDCS(PP)
« urbaine » pour
DDCS(PP)
« rurale » dont
volume d’activité
< 50 dossiers
annuels
récapitulatif des 4 options expertisées
Support
juridique
Atouts
Centralisation des
tâches
administratives au
niveau régional +
préservation de la
proximité
Délégation
de gestion +
examen de la
convention
de
délégation
en CAR
NB : pas de
délégation
de signature
Mutualisation des
tâches
administratives au
sein d’une seule
DDCS(PP)
prestataire +
préservation de la
proximité
Limites
Segmentation de
la procédure +
risques de perte
de temps et
alourdissement de
la procédure
(nombreux allerretour entre
direction
bénéficiaire et
prestataire)
Conclusion de la
mission IGAS IGJS
Interdépartementalisation
non pertinente
(contre-productivité,
perte d’efficacité de
la procédure)
Interdépartementalisation
non pertinente
(contre-productivité,
perte d’efficacité de
la procédure)
Conservation de la
proximité sans
segmentation de la
procédure
Aucun territoire
éligible en
pratique (absence
de DDCS(PP)
chef lieu avec
volumétrie faible)
Pas
d’expérimentation en
l’absence de territoire
éligible
Répartition
concentrée des
volumes d’activité et
meilleure
mobilisation des
compétences, sans
segmentation de la
procédure
Perte de la
proximité requise
avec les
partenaires locaux
et les organismes
demandeurs
Expérimentation (- de
30 dossiers annuels)
afin d’évaluer la
faisabilité et la
pertinence de l’interdépartementalisation
Source : Mission IGAS-IGJS
30
Au-delà de cette question de formation, l’Acsé doit prévoir une habilitation informatique permanente pour
les agents prestataires, au titre de du ou des département(s) pour lesquels ils exercent la prestation.
RAPPORT IGAS N°RM2011-156P / IGJS N°11-I-19
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3.
CONCLUSION
[375]
Après avoir analysé la procédure d’instruction et de suivi administratif des demandes de
subventions de l'Acsé, la mission IGAS-IGJS a constaté une très grande diversité des volumes
d’activité entre départements. Cette disparité des volumétries constitue le critère sur lequel la mission
IGAS-IGJS a fondé son expertise de l’inter-départementalisation, considérant que cette démarche
pouvait s’envisager pour les départements ayant une activité inférieure à 50 dossiers instruits
annuellement. La rénovation en cours du système d’information GIS PRO constitue d’ailleurs un
levier en faveur de cette inter-départementalisation.
[376]
Sur la base de ce critère, la mission IGAS-IGJS a bâti deux scénarii : l'interdépartementalisation partielle, avec segmentation des opérations composant la procédure d'instruction
et de suivi administratif des demandes de subvention (scénario n°1), et l'inter-départementalisation
totale (scénario n°2). Le support juridique est le même quel que soit le scénario envisagé, à savoir la
délégation de gestion. A chacun de ces deux scénarii ont été appliquées les modalités M1 et M3. Le
bilan avantages / inconvénients en a été dressé.
[377]
Dans les deux hypothèses ainsi définies pour le scénario d'inter-départementalisation partielle,
aussi bien celle où la DRJSCS est le prestataire pour une ou plusieurs DDCS(PP) bénéficiaires (M1),
que dans celle où une DDCS(PP) est le prestataire pour une ou plusieurs autres qui sont bénéficiaires
(M3), les avantages de la centralisation des tâches administratives ont paru moindres que les
inconvénients provoqués par la lourdeur des procédures nouvelles et les pertes de temps ainsi
engendrées. Par conséquent, la mission IGAS-IGJS a jugé le scénario d'inter-départementalisation
partielle trop peu pertinent pour être retenu.
[378]
Le scénario d'inter-départementalisation totale a été lui aussi décliné selon les deux modalités
M1 et M3. La modalité M1, dont le champ d’application a été limité aux DDCS(PP) situées dans le
chef lieu de région, est apparue inapplicable en l’absence de directions départementales éligibles
(ayant une volumétrie inférieure à 50 dossiers instruits). En revanche, la modalité M3, bien que
présentant certains inconvénients, a été retenue par la mission IGAS-IGJS à titre expérimental, et sous
plusieurs conditions. Cette hypothèse évite une segmentation contre-productive de la procédure tout
en permettant de concentrer les volumes d’activité et de mieux mobiliser les compétences. Elle se
heurte cependant à des obstacles importants dans la mesure où elle peut contrevenir aux besoins de
proximité impliquée par la procédure. Elle est en ce sens unanimement condamnée par les acteurs
locaux.
[379]
Par conséquent, l’expérimentation préconisée par la mission IGAS-IGJS serait dans un premier
temps limitée aux départements dont le volume d’activité est inférieur à 30 dossiers annuellement
traités (une quinzaine de départements seraient éligibles). La mission IGAS-IGJS insiste également
sur la nécessité de réunir les conditions de réussite développées en annexe. Seule cette phase
d’expérimentation permettra in fine de déterminer la faisabilité et la pertinence de la démarche, en
particulier au regard des enjeux liés à la proximité entre le prestataire et le terrain.
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Annexe 6 : Les « réseaux d’experts »
1.
LES RESEAUX D’EXPERTS SONT ACCEPTES CAR DEJA PRATIQUES, MAIS
DOIVENT ETRE REDEFINIS POUR ETRE AMPLIFIES
[380]
Certains des interlocuteurs de la mission IGAS-IGJS ont parfois évoqué les « réseaux
d’experts » comme une possibilité d’inter-départementalisation. Cette alternative a d’ailleurs été
évoquée aussi bien dans la perspective de bénéficier dans le département du concours d’agents issus
de services d’autres départements, que de partager la compétence d’un ou plusieurs agents du service
d’origine avec les directions départementales d’autres départements.
[381]
Toutefois, ces positions d’ouverture sont loin d’être générales et deux observations les
tempèrent. Mais, c’est surtout la notion même de « réseaux d’experts » qui a fait l’objet de débats et a
dû être clarifiée.
1.1.
Les pratiques antérieures de réseaux en font accepter l’idée, mais des
réserves sont perceptibles
[382]
Les constats qui motivent une appréciation positive des réseaux d’experts31 sont fondés sur
l’animation ou la coordination exercées par le niveau régional ou sur l’existence de groupes
thématiques, de comités techniques sur des sujets ou des dispositifs précis (d’ailleurs parfois prévus
par des textes). Dans ces cas, la structure pyramidale traditionnelle reste le modèle : elle est en effet
capable de productions diverses et utiles (mutualisation des pratiques, mise au point d’outils
partagés…). Ce mode de fonctionnement n’est pas celui de l’inter-départementalité, avec l’exercice
d’une compétence d’un service par et pour un autre service ; toutefois il présente un réel atout pour
envisager de nouvelles modalités de coopération.
[383]
Par ailleurs deux observations tempèrent l’ouverture à la notion de réseaux d’experts :

ces positions n’ont été exprimées que pour certains domaines de l’action de l’Etat, ceux des
politiques éducatives ou culturelles, de la prévention ou de l’animation ;

elles ont parfois donné lieu à des développements sur le thème de la réciprocité ou de la
comparabilité des prestations éventuellement échangées.
[384]
A partir de ces deux derniers points (réciprocité et comparabilité des prestations), un réseau
existant au plan national pouvant être identifié comme un réseau d’experts a parfois été cité comme
exemplaire par sa souplesse, son efficacité et sa pérennité ; il s’agit du réseau dit des inspecteurs
coordonnateurs, qui sera brièvement présenté.
31
Toutefois, les témoignages de plusieurs agents ont montré quelques limites, lorsque l’augmentation des
« consultations » d’un agent, reconnu expert ou spécialiste par ses pairs, entraine des surcharges de travail
pour lui sans valorisation ni reconnaissance particulière.
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1.2.
[385]
La notion polysémique de « réseau d’experts » recouvre globalement trois
modèles
Les trois modèles sont les suivants :

le travail en réseau, qui consiste pour des agents exerçant les mêmes missions, fonctions ou
tâches dans des services différents à échanger des informations, notamment sur leurs pratiques.
Ce modèle doit être promu mais il relève du rôle traditionnel d'animation qui incombe à tout
responsable sectoriel (national ou régional), voire, de façon plus spontanée, de l'intelligence et
de l'initiative collective. En principe, il n'y a donc pas là sujet à inter-départementalisation.

le réseau d'experts, souvent cité sur le terrain avec l’exemple des inspecteurs coordonnateurs
des disciplines sportives liées aux diplômes de la jeunesse et des sports, vise à confier à des
experts d'une discipline sportive des fonctions de veille, synthèse, information, conseil mais
aussi de coordination et d'évaluation au niveau national. Ce modèle consiste, pour
l'administration centrale, à déléguer certaines de ses tâches (notamment en l'espèce la
coordination et l'évaluation) à un expert national identifié. Transposé au niveau régional, cela
reviendrait à désigner un référent qui ferait de la coordination sur tel ou tel sujet, c'est-à-dire
une mission qui incombe normalement à la DRJSCS au titre du pilotage et de la coordination.
Ceci est la modalité M1 (expert situé à la DRJSCS) ou M2 (expert situé dans une DDCS(PP)).
Ce modèle ne fait pas gagner des ETP mais permet d'animer des dispositifs plus efficacement.
Ici, c’est plutôt le paramètre de la compétence qui active cette structuration.

l'identification d'experts / personnes ressources / référents dans des domaines dans lesquels les
compétences se sont raréfiées. Il s'agit alors, une fois ces personnes identifiées, de leur
demander d'assurer, dans leur domaine de compétence et en plus des fonctions qu'elles exercent
au sein d'un service, la veille et le conseil (voire la formation) aux agents des autres services.
Mais, il peut s’agir aussi de conduire effectivement sur le terrain des actions de son domaine de
compétence au bénéfice d’une ou de plusieurs autres directions. Ceci se traduit par la modalité
M3 (ou M1). Ce modèle fait gagner des ETP ou au moins du temps agent dans la mesure où
seul un service et un agent investissent et maîtrisent le sujet. Ici c’est plutôt le paramètre de la
raréfaction des ressources humaines qui active cette structuration.
1.3.
La définition retenue est celle qui fait apparaître l’opérationnalité
[386]
De façon synthétique, l’idée générale est celle de « vivier » permettant de faire appel à des
compétences rares ou spécialisées pour mener des actions préalablement définies. Ceci suppose dans
tous les cas une méthodologie de définition des compétences recherchées ainsi que de leur rareté ou
degré de spécialisation dans un territoire donné et, en parallèle, une méthodologie d’identification des
actions pouvant être menées par la mutualisation.
[387]
Quant à « l’appel à… », il évoque, même confusément, la nécessité de nouveaux modes de
mobilisation des compétences et de coopération, et donc l’identification d’outils aptes à faire
fonctionner ces nouveaux systèmes coopératifs.
[388]
Cette définition, issue des échanges avec les acteurs de terrain, correspond clairement à celle
donnée par le dictionnaire : « répartition des éléments d’une organisation en différents points ».
1.4.
Un réseau national cité en exemple
[389]
La fonction (et le réseau) désignée sous le nom d’« inspecteur coordonnateur des disciplines
sportives liées aux diplômes de la jeunesse et des sports » a été créée au début des années 1990, en
conséquence de la mise en œuvre des brevets d’Etat d’éducateur sportif dans les disciplines sportives
(arrêté du 30 novembre 1992).
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[390]
Plusieurs caractéristiques peuvent en être retenues :

la fonction est exercée sur la base du volontariat ;

elle donne lieu à une désignation, après sélection des candidatures, par la direction
d’administration centrale concernée (autrefois, la délégation aux formations, aujourd’hui la
direction des sports) ;

la fonction est exercée pour un temps limité (3 ans), et reconductible ;

les missions sont précisément définies par la circulaire du 27 octobre 1994, et par la circulaire
du 31 janvier 2006 qui adapte le dispositif des coordonnateurs aux brevets professionnels de la
jeunesse, de l’éducation populaire et du sport (BP JEPS).
[391]
Ces missions donnent un contenu à la notion d’expertise :

synthèse des informations disponibles en matière d’évolution des métiers, des pratiques, du
marché de l’emploi et des débouchés professionnels liés à la spécialité du diplôme ;

coordination de l’offre de certification et harmonisation de l’offre de formation ;

veille concertée avec les partenaires sur la réglementation des diplômes ;

information et conseil ;

évaluation ;

une lettre de mission est adressée à chaque coordonnateur d’un BP JEPS nouvellement créé.
[392]
Quant au fonctionnement, il est régi par un principe énoncé dans l’instruction : « la fonction de
coordination est reconnue par le chef de service et intégrée dans la charge de travail et le planning
prévisionnel de travail annuel du coordonnateur ».
[393]
Ce dispositif, qui soustrait un temps de travail d’un agent à sa structure d’affectation (DDCS,
DDCSPP, DRJSCS, établissements publics, administration centrale…), notamment lorsqu’il préside
les jurys à l’extérieur, n’a pas connu jusqu'à présent, à la connaissance de la mission IGAS-IGJS, de
difficulté majeure de fonctionnement.
[394]
Plusieurs des règles de fonctionnement de ce réseau peuvent inspirer la structuration à venir de
réseaux inter-départementaux : le mode de désignation, la définition de l’expertise, l’intégration de la
mission au plan annuel de travail, la lettre de mission, la mutualisation.
2.
LES MISSIONS SUSCEPTIBLES D’ETRE INTER-DEPARTEMENTALISEES ONT
ETE LISTEES SUR LE TERRAIN
2.1.
Les exemples donnés par le terrain
[395]
Lors de l’examen de la cartographie des missions puis de la liste des missions éventuellement
inter-départementalisables avec les différents interlocuteurs (cf. : introduction du présent rapport),
une relative convergence est apparue dans l’identification des actions et missions pouvant faire l’objet
d’une inter-départementalisation par le mécanisme du réseau d’experts. Ces missions seraient les
suivantes :

dans le domaine du sport :
-
l’accès des personnes handicapées aux pratiques sportives ;
-
le développement maîtrisé des sports de nature ;
-
la prévention du dopage ;
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


-
la prévention des incivilités et la lutte contre la violence dans le sport ;
-
la création d’emplois et la professionnalisation ;
-
l’insertion et l’éducation par le sport, ainsi que l’accès aux pratiques sportives de publics
spécifiques (désignés par le sigle sport éducation mixité citoyenneté - SEMC).
dans le domaine social :
-
la protection juridique des majeurs ;
-
l’hébergement d’urgence ;
-
les questions administratives et financières relatives aux budgets, aux comptes
administratifs, aux conventions ;
-
l’intermédiation locative ;
-
les vacances adaptées organisées ;
-
la maltraitance ;
-
la lutte contre les discriminations ;
-
la conduite des contentieux.
dans le domaine de la jeunesse :
-
le programme européen « Jeunesse en action » (PEJA) ;
-
l’information jeunesse ;
-
les programmes favorisant l’engagement ou l’initiative des jeunes (« Envie d’agir » et
programmes locaux) ;
-
le conseil et l’accompagnement pédagogique des organisateurs d’accueils collectifs de
mineurs ;
-
la répartition des enveloppes de subvention dites « postes FONJEP » (fonds jeunesseéducation populaire) ;
-
les politiques éducatives locales ;
-
la médiation lors d’évènements festifs (« rave-party »).
dans le domaine de la vie associative :
-
l’accompagnement des associations par le réseau existant des délégués départementaux à la
vie associative (DDVA).
[396]
Beaucoup de ces missions s’inscrivent dans des logiques d’éducation, de prévention et
d’information. Ainsi, par leur nature même, elles risquent une certaine relégation quantitative et
qualitative si de nouvelles modalités de coopération ne sont pas mises en œuvre et si chaque
direction, devant des diminutions d’effectifs, finit par ne plus les considérer comme des priorités.
[397]
Pour certaines de ces missions, des décisions importantes ont été prises, qui sont exposées dans
la lettre du secrétariat général du gouvernement (SGG) du 17 juin 2011, relative à la réorganisation
des missions des services déconcentrés de l’Etat. Ces dispositions portent notamment sur l’évolution
des compétences respectives des niveaux régionaux et départementaux.
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[398]
Ainsi, dans les « ajustements à court terme » mentionnés par ce texte pour les DDCS(PP), il est
indiqué, pour le secteur jeunesse et vie associative : « la répartition des enveloppes dites « postes
FONJEP » ainsi que la mise en œuvre et le suivi du programme européen « jeunesse en action »
(PEJA) et du programme FEJ (fonds européen pour la jeunesse [relevant du conseil de l’Europe])
relèveront exclusivement du DRJSCS ».
[399]
Certaines autres missions sont concernées soit par des réformes législatives, soit par des
réflexions internes à l’administration sur des évolutions possibles. C’est le cas pour l’information
jeunesse, en conséquence de la loi 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l’orientation la
formation professionnelle tout au long de la vie, avec notamment la mise en œuvre de conventions
pour l’organisation du service public de l’orientation territorialisé (décret 4 mai 2011). C’est le cas
également pour le réseau national des DDVA, où la réflexion inclut l’éventuelle création d’une
fonction de délégué régional à la vie associative, supposant la définition de son rôle et son articulation
avec les DDVA.
[400]
Quelle que soit la (re)définition des missions et leur niveau (régional/départemental) de mise en
œuvre, celles-ci doivent être assumées, ce qui suppose l’identification d’actions concrètes et des
compétences pour les conduire sur le terrain ainsi que le choix d’un mode de mobilisation de ces
compétences.
2.2.
Les modes d’inter-départementalisation
[401]
La mise en œuvre de processus d’inter-départementalisation par échange de temps de travail
d’agents suppose, d’une part l’identification d’actions spécifiques pouvant être réalisées, ou mieux
réalisées, par des agents n’appartenant pas à la structure demanderesse (dite bénéficiaire), et, d’autre
part, l’identification des compétences recherchées. Elle suppose également, en plus d’une volonté
partagée de coopération, la mise en œuvre d’outils permettant cette coopération.
2.2.1.
Le repérage des actions
[402]
Les missions des services sont notamment énoncées dans les programmes (177 : prévention de
l’exclusion et insertion des personnes vulnérables ; 157 : handicap et dépendance ; 219 : sport ; 163 :
jeunesse et vie associative, etc.), précisées dans une directive nationale d’orientation (DNO) qui
décline les priorités d’action et les objectifs opérationnels. Les budgets opérationnels de programme
(BOP), portent les moyens financiers accordés à ces actions au niveau d’un territoire déterminé, la
région. De plus, de nombreuses circulaires détaillent les préconisations ministérielles aux services.
[403]
Ce schéma, que l’on retrouve à l’identique pour l’ensemble des missions, peut être illustré par
deux exemples, celui du parcours animation sport (PAS), dispositif d’accès à la qualification et
l’emploi de jeunes en difficulté, et celui de l’accès des publics prioritaires à la pratique sportive.
[404]
La circulaire du 5 juillet 2011 relative au PAS, s’inscrivant dans les priorités ministérielles du
programme 219 et de la DNO, décline avec précision le rôle des DRJSCS et celui des DDCS(PP), en
prenant appui sur les décrets concernant les unes et les autres. Ainsi, la DRJSCS doit-elle « piloter le
programme, organiser le montage financier, assurer la consolidation des financements
mobilisables ». Les DDI doivent pour leur part organiser « le repérage des jeunes susceptibles
d’entrer dans le dispositif et leur accompagnement personnalisé ». Dans cet exemple, si on voit
difficilement une DDCS(PP) agir pour le compte de la DRJSCS dans les fonctions attribuées à celleci, il est tout à fait possible d’envisager qu’un agent de la DDCS(PP) devienne « personne ressource »
de la problématique « accompagnement des jeunes vers l’emploi ».
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[405]
La circulaire du 11 mars 2010 relative à l’accès des publics prioritaires à la pratique sportive
développe les objectifs de cette politique publique, et en donne également les modalités
d’organisation administrative (une annexe est consacrée au rôle des acteurs). Comme la précédente,
relative au PAS, elle précise le rôle des DRJSCS et le rôle des DDCS(PP). Ces dernières, « en tant
qu’experts de proximité, doivent être positionnées dans une mission d’accompagnement de projets et
de recensement des besoins identifiés localement ». La désignation d’un « référent départemental »
est souhaitée. Dans cet exemple, la sélection des projets à accompagner et la définition de
l’accompagnement sont à effectuer au sein de la DDCS(PP). La charge de travail en résultant est à
mettre en regard des moyens disponibles dans la direction départementale ou à aller rechercher auprès
d’autres directions géographiquement proches, soit sous la forme de « personne ressources », soit
sous la forme d’« échange de prestations ».
[406]
Le repérage des actions précises, éventuellement inter-départementalisables, au sein des
missions à assurer par les structures ne semble donc pas présenter de difficultés particulières.
2.2.2.
Le repérage des compétences
[407]
Le repérage des compétences à allouer à ces actions dispose lui aussi de mécanismes
facilement utilisables.
[408]
Celui de la notoriété en est un, et fonctionne souvent par solidarité entre les agents ; il trouve
toutefois certaines limites : des agents reconnus comme « experts » par leurs pairs s’inquiètent de la
charge de travail que cela représente, voire restreignent leurs contributions et parfois attendent des
« retours ».
[409]
Ceci renforce la responsabilité des managers locaux dans le repérage des compétences, qui peut
être facilité dans de nombreux domaines par l’identification de correspondants ou référents à laquelle
procèdent les chefs de service à la demande des bureaux d’administration centrale. En effet, la plupart
des circulaires ministérielles demandent de telles désignations dans un but de suivi d’application des
politiques. Ces pratiques entraînent sinon des expertises, au moins des spécialisations et sont souvent
confortées par des actions de formation spécifique.
[410]
A titre d’exemple, la circulaire du 11 mars 2010 de la ministre de la santé et des sports relative
à l’accès des publics prioritaires à la pratique sportive demande au DRJSCS de désigner un
coordonnateur régional pour chacune des thématiques « sport, éducation, mixités, citoyenneté » et
« sport et handicaps » ; le même texte suggère au DDCS(PP) la désignation d’un « référent
départemental ». La mission IGAS-IGJS souhaite faire observer sur ce point que l’administration
centrale doit accepter dans certains cas qu’il n’y ait qu’un référent inter-départemental par région.
[411]
De plus, les pôles ressources nationaux (PRN), implantés par la direction des sports dans
certains centres de ressources, d’expertise et de performance sportives (CREPS) au cours des
dernières années permettent également ces démarches de repérage des compétences. Les quatre PRN
identifient en effet eux aussi des réseaux d’experts pour :

sport et handicap (CREPS de la région Centre à Bourges) ;

sports de nature (CREPS Sud-Est, site de Vallon Pont d’Arc) ;

sport et santé (CREPS Auvergne à Vichy) ;

sport, éducation mixité et citoyenneté ; par fusion des précédents PRN « sport, éducation,
insertion » et « sport, famille, et pratiques féminines » (CREPS Sud-Est site d’Aix-enProvence).
[412]
Ces pôles sortaient du champ et des délais d’investigation de la mission IGAS-IGJS. Cette
dernière s’interroge cependant sur leur articulation avec les réseaux inter-départementaux qu’elle
suggère de développer.
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[413]
Le repérage des actions à inter-départementaliser, quelles qu’en soient la forme et l’intensité, et
le repérage des compétences au service de ces actions, doit conduire à la « pose de la première
pierre » de l’édifice de coopération : le dialogue avec les agents concernés.
2.2.3.
Le dialogue initial avec les agents
[414]
La volonté de coopération est la condition sine qua none de pratiques d’interdépartementalisation. Des outils doivent être mis à son service, qui, s’additionnant les uns aux autres,
permettent la construction des mécanismes d’inter-départementalisation. Ces outils concernent un
premier niveau, celui de l’agent avec son chef de service, puis celui des chefs de service entre eux et
avec les préfets de département, puis enfin celui du niveau régional. Cette construction apparaît
conditionnée, pour le premier niveau, par la reconnaissance des métiers et compétences et la mise en
œuvre de techniques de management manifestant cette reconnaissance.
[415]
Quelques constats de terrain et certains témoignages d’organisations représentatives du
personnel montrent que la reconnaissance des métiers n’est pas partout acquise, et qu’il est attendu
des agents des différents corps de faire preuve de polyvalence et d’interchangeabilité. Or, l’efficience
attendue des nouvelles structures (DRJSCS et DDCS(PP)) passe par la mise en synergie des
compétences - qu’il faut pour le moins connaître et reconnaître - avec des méthodes admises de part
et d’autre. Des outils permettant le dialogue doivent être utilisés.
[416]
Tel est le cas, à titre d’exemple, du « contrat d’objectifs », appliqué dans un certain nombre de
services, selon les témoignages recueillis. Ce mécanisme a été instauré par une instruction 93-063 du
23 mars 1993 du ministre de la jeunesse et des sports, relative aux missions des personnels techniques
et pédagogiques (PTP). Il n’a pas été remis en cause par les textes récents relatifs à l’organisation du
temps de travail dans les DDI (arrêté du 27 mai 2011 et circulaire SGG du 30 mai 2011 qui a souligné
la spécificité des corps des ministères chargés de la jeunesse et des sports, « exerçant des missions
éducatives, techniques et pédagogiques »). Il prend la forme d’un « plan d’action - tenant lieu de
contrat d’objectifs - arrêté d’un commun accord avec le chef de service, à partir d’une proposition
élaborée par l’agent, laquelle doit être conforme aux orientations définies par le chef de service ».
[417]
Ce mécanisme est donc propre à accueillir des éléments d’inter-départementalisation :
identification des actions à mener au bénéfice d’une autre structure que celle d’appartenance,
identification des compétences à mettre en œuvre dans ce but. Il est transposable à d’autres catégories
d’agents que les PTP et existe d’ailleurs déjà sous diverses formes : lettre de mission, entretien annuel
d’objectifs ou d’évaluation… Il ne modifie pas la situation administrative de l’agent, qui continue à
relever de son chef de service, lequel continue à être compétent entre autre pour l’évaluation et la
priorisation des actions. Ce mécanisme, interne à la structure prestataire d’une action, identifie au
bénéfice d’une autre ou plusieurs autres la nature et le volume de la prestation accordée.
[418]
Au-delà de cette phase, les nombreux échanges conduits par la mission sur le thème des
« réseaux d’experts » ont surtout montré que la structuration des coopérations inter-départementales
ne peut se poursuivre exclusivement, au vu des réactions enregistrées sur le terrain, par l’analyse des
outils à utiliser : parler trop tôt des « outils » est abstrait et contre productif. La structuration des
coopérations inter-départementales est avant tout conditionnée par l’édiction des quelques grands
principes, dont la mise en œuvre correspond, au final seulement, à quelques outils juridiques ou
administratifs.
2.2.4.
[419]
Le respect de plusieurs principes
Tous les acteurs ont souligné les éléments suivants :

l’inter-départementalisation des réseaux, quelle qu’en soit la forme et quelle que soit la densité
des prestations, mutualisées ou échangées, est un mécanisme d’ajustement, d’accompagnement
aux situations locales, et non une fin en soi ;
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
aucun « modèle » ne peut pré-exister, qui ne serait défini par les acteurs locaux eux-mêmes ;
des « solutions », conçues par exemple au niveau national, et qui auraient vocation à être
plaquées indistinctement sur les territoires, ne peuvent convenir, tant la diversité des situations
locales est grande ;

le dialogue local, entre les directions notamment, est nécessaire, plutôt que la recherche de
solutions « intra-muros », dans le périmètre étroit de chaque direction ;

un pilotage régional est requis pour légitimer les nouvelles pratiques, pour trancher entre les
hypothèses éventuellement proposées, pour assurer la transparence et pour équilibrer les
nouvelles constructions mutualisées ; voire pour en exiger la quantification. Le comité de
l’administration régionale et le préfet de région apparaissent clairement comme les clés de
voûte du système.
[420]
La déclinaison de ces principes, appuyée sur la liste des actions à accomplir et la cartographie
des compétences mobilisables, constitue une équation à plusieurs inconnues, gérable uniquement au
plan local. De plus, le « plan local » en question fait lui-même l’objet d’un paramétrage spécifique,
selon qu’il s’agisse de constructions bilatérales ou multilatérales entre directions départementales, ou
de constructions régionales, bien différentes selon que la région soit constituée de deux départements
(Alsace, Nord-Pas-de-Calais, Haute-Normandie et collectivité territoriale de Corse) ou de huit
départements (Ile-de-France, Midi-Pyrénées Rhône-Alpes). Le traitement de cette équation donne la
nature de l’outil à utiliser.
2.2.5.
Une diversité d’outils disponibles
[421]
Seuls les outils les plus souples peuvent convenir à ces constructions : délégation de gestion ;
conventions bi ou pluri latérales ; schémas d’organisation ou chartes régionales de mutualisation
examinées en CAR. ; engagements de service (cf. : annexe 1).
[422]
Les supports souples faisant l’objet d’un examen en CAR, à l’instar de l’engagement de
service, sont à promouvoir. Ce dernier instrument – utilisable dans la modalité M1 seulement - paraît
particulièrement intéressant. Il est connu des administrations régionales et départementales ; il est
propice à la transparence, voire à la quantification des actions et des moyens, il peut faire l’objet
d’une version prévisionnelle et d’une version sous forme de bilan. Les supports juridiques qui s’en
inspirent, opérationnels à la fois pour les modalités M1 et M3, doivent être promus (y compris, le cas
échéant, un engagement de service rénové adapté à M3).
[423]
Le « réseau d’experts » est susceptible de porter plusieurs définitions, ce qui permet aux
acteurs locaux de retenir celle(s) qui convient(nent) le mieux aux spécificités locales qu’ils
identifient, notamment par la cartographie des actions et la cartographie des compétences
mobilisables. La construction de tels réseaux s’apparente à un jeu de puzzle ; on peut commencer par
un angle, un bord, une identité de couleur, l’important est de trouver l’assemblage d’une pièce à
l’autre pour les rendre solidaires et parvenir à la figure souhaitée. Ces réseaux sont donc dès lors
adaptables à toutes les modalités, et tout particulièrement à M3.
3.
SYNTHESE ET CONCLUSION
[424]
La notion de réseau d'experts, tel qu'il peut être conçu dans une perspective d'interdépartementalisation, n'est pas seulement la pratique du service rendu entre agents par des solidarités
de diverses natures. Il n'est pas non plus le système, plus élaboré, de coordination - souvent exercée
par le niveau régional - entre agents ayant les mêmes objectifs professionnels au niveau régional et
aux niveaux départementaux. Il vise de façon plus ambitieuse à mettre en œuvre l’interactivité des
« éléments d’une organisation en différents points », (ce qui est la définition d'un réseau au sens du
Petit Robert) après avoir déterminé les compétences requises pour le faire, c'est-à-dire la notion
d'expertise.
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[425]
A ce titre, la construction des réseaux d'experts suppose la mobilisation de l'ensemble des
acteurs concernés.
[426]
Les actions à conduire, souvent indiquées de façon globale par les ministres dans les
programmes et les directives nationales d'orientation, doivent être précisément identifiées et classées
par ordre de priorité puis, si possible, quantifiées par les décideurs locaux (préfets, directeurs) de
façon à savoir si les capacités de réponses locales sont à la hauteur voulue.
[427]
De même doivent être identifiées les compétences localement disponibles pour mener à bien
ces actions.
[428]
La conclusion de ces deux temps d'analyse permet d'envisager ou non de faire appel à des
compétences extérieures à la circonscription administrative considérée (le département, la région), et
en même temps, de prévoir les « compensations » à l’échange de prestations dont l'hypothèse se
dessine.
[429]
Un tel dispositif de « réseaux d'experts » se structure donc de proche en proche, en permettant
une valorisation des compétences métiers des agents et une concentration de leur expertise ou de leurs
savoir-faire.
[430]
Cette construction pragmatique suppose un pilotage et une légitimation qui font apparaitre
d’une part le CAR et le préfet de région, d’autre part, la DRJSCS, comme les clés de voûte d'un
système applicable aux trois modalités retenues par la mission IGAS-IGJS, M1, M2, M3.