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ISSN 1831-0850
Rapport spécial n° 15
2011
COUR DES COMPTES
EUROPÉENNE
LES PROCÉDURES DE LA COMMISSION
PERMETTENT-ELLES DE GARANTIR
UNE GESTION EFFICACE DU CONTRÔLE DES
AIDES D’ÉTAT?
FR
Rapport spécial
n° 15
2011
LES PROCÉDURES DE LA
COMMISSION PERMET TENT-ELLES
DE GARANTIR UNE GESTION
EFFICACE DU CONTRÔLE
DES AIDES D’ÉTAT?
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE)
COUR DES COMPTES EUROPÉENNE
COUR DES COMPTES EUROPÉENNE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG
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Internet: http://www.eca.europa.eu
Rapport spécial
n° 15
2011
De nombreuses autres informations sur l’Union européenne sont disponibles sur l’internet
via le serveur Europa (http://europa.eu).
Une fiche catalographique figure à la fin de l’ouvrage.
Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2011
ISBN 978-92-9237-381-8
doi:10.2865/27650
© Union européenne, 2011
Reproduction autorisée, moyennant mention de la source
Printed in Luxembourg
3
TABLE DES MATIÈRES
POINTS
SIGLES ET ACRONYMES
I-IV SYNTHÈSE
1-11 INTRODUCTION
12-15 ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT
16-95 OBSERVATIONS
16-33 R ECENSEMENT DES CAS D’AIDES D’ÉTAT PERTINENTS
17-30LES CONTRÔLES DE LA COMMISSION VISANT À S’ASSURER QUE LES ÉTATS MEMBRES
RESPECTENT LEUR OBLIGATION DE NOTIFIER LES AIDES D’ÉTAT SONT INSUFFISANTS
31-33LA COMMISSION N’EST PAS ASSEZ DYNAMIQUE LORSQU’IL S’AGIT DE SENSIBILISER LES ÉTATS MEMBRES
À LEUR OBLIGATION DE NOTIFIER LES AIDES D’ÉTAT
34-83
TRAITEMENT DES DOSSIERS
35-41LE MANQUE D’INFORMATIONS DE GESTION FIABLES ET LES PROBLÈMES ORGANISATIONNELS
ENTRAVENT L’ACTION DE LA COMMISSION
42-60LES NOUVELLES PROCÉDURES DE GESTION DES NOTIFICATIONS N’ONT PAS PERMIS DE RÉSOUDRE
LES PROBLÈMES DE RESPECT DES DÉLAIS ET DE LOURDEUR DES PROCESSUS
61-67
LE DÉLAI NÉCESSAIRE AU TRAITEMENT DES PLAINTES RESTE LONG, ET LA PROCÉDURE
MANQUE DE TRANSPARENCE
68-74
MISE EN ŒUVRE DES DÉCISIONS DE RECOUVREMENT
75-83
RÉACTION RAPIDE DE LA COMMISSION FACE À LA CRISE FINANCIÈRE
84-95
SUIVI ASSURÉ PAR LA COMMISSION
85-93
LES DONNÉES RELATIVES AUX AIDES D’ÉTAT FOURNIES PAR LES ÉTATS MEMBRES SONT INCOMPLÈTES
ET MANQUENT DE FIABILITÉ
94-95LE NOMBRE D’ÉVALUATIONS EX ANTE A ÉTÉ LIMITÉ, ET LA COMMISSION N’EXERCE AUCUNE FONCTION
D’ÉVALUATION A POSTERIORI
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4
96-100
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
96 A COMMISSION NE PEUT ÉTABLIR AVEC UNE ASSURANCE SUFFISANTE
L
QU’ELLE TRAITE TOUTES LES AFFAIRES PERTINENTES EN MATIÈRE D’AIDES D’ÉTAT
97-98 ES PROCÉDURES RELATIVES AUX AIDES D’ÉTAT, NOTAMMENT EN MATIÈRE DE PLAINTES,
L
SONT ENCORE LONGUES ET MANQUENT DE TRANSPARENCE
99-100 L A COMMISSION NE PROCÈDE PAS A POSTERIORI À UNE ÉVALUATION APPROFONDIE
DE L’INCIDENCE DE SON CONTRÔLE DES AIDES D’ÉTAT
ANNEXE — RÈGLES FONDAMENTALES RÉGISSANT LE CONTRÔLE DES AIDES D’ÉTAT
PAR LA COMMISSION
RÉPONSES DE LA COMMISSION
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SIGLES ET ACRONYMES
EU-27: l’ensemble des États membres actuels de l’UE
Ex officio: en vertu de sa charge ou de ses fonctions; «d’office»; dans le domaine des aides d’État, terme utilisé
pour désigner les enquêtes menées d’office par la DG Concurrence, à savoir lorsque celle-ci prend l’initiative
d’examiner un cas d’aide supposée illégale et/ou décide d’ouvrir une enquête à ce sujet
PETRA: Pilot Experiment Time Reporting Application (expérience pilote d’enregistrement du temps de travail)
PIB: produit intérieur brut
PN: prénotification
RDI: recherche, développement et innovation
R(G)EC: règlement (général) d’exemption par catégorie
SAAP: State Aid Action Plan (plan d’action dans le domaine des aides d’État)
SANI: State Aid Notification Interactive (logiciel servant à notifier les aides d’État)
TCE: traité instituant la Communauté européenne
TFUE: traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
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SYNTHÈSE
I.
Les États membres de l’Union européenne
(UE) sont tenus de notifier à la Commission
toutes les mesures d ’aide d ’État planifiées et
d ’o b te n i r l ’a cco rd d e ce t te d e r n i è re ava nt d e
les mettre en œuvre. Le contrôle des aides
d ’ É t a t i n c o m b e à l a d i re c t i o n g é n é r a l e d e l a
concurrence de la Commission européenne
dans tous les sec teurs, à l ’exception de l ’agr iculture et de la pêche.
II.
La Cour a examiné si les procédures de la
Commission permettaient de garantir une
gestion efficace du contrôle des aides d ’État,
et notamment si:
i) l e s y s t è m e d e n o t i f i c a t i o n s , d e p l a i n t e s
e t d ’e n q u ê t e s d ’o f f i c e p e r m e t t a i t à l a
Co m m i s ­s i o n d e t r a i t e r t o u t e s l e s a f f a i re s
per tinentes en matière d ’aides d ’État;
ii) l a Co m m i s s i o n d i s p o s a i t d e s t r u c t u re s e t
de procédures de gestion appropriées
pour traiter efficacement les dossiers
d ’aides d ’État dans les délais impar tis;
iii) l a C o m m i s s i o n é v a l u a i t l ’ i n c i d e n c e d u
contrôle qu’elle exerce sur les aides d’État.
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SYNTHÈSE
III.
I V. Les obser vations de la Cour s’appuient sur un
audit effec tué auprès de la Commission, ainsi
que dans huit États membres sélectionnés
à ce t e f fe t. L a Co u r a co n s t até :
Sur la base de ces observations, la Cour
recommande à la Commission:
— — q u e l a Co m m i s s i o n a d é p l oyé d e s e f fo r t s
p o u r q u e t o u s l e s d o s s i e r s d ’a i d e s d ’ É t a t
pertinents soient traités, mais que ses
systèmes ne per mettaient pas de garantir
q u e to u te s l e s a i d e s é t a i e nt re ce nsées;
— — q u e l e s p ro cé d u re s a p p l i c a b l e s a u x a i d e s
d ’ Ét at n o t i f i é e s é t a i e nt l o n g u e s ;
—— q u e l e rè g l e m e n t d e s p l a i n t e s p r e n a i t
d u t e m p s e t q u e l a p ro c é d u re n’é t a i t p a s
t ra n s p a re nte ;
— — que la Commission avait réagi rapidement
à l a c r i s e f i n a n c i è re ;
— — q u e l a C o m m i s s i o n n’é v a l u a i t p a s a p o s t e r i o r i l ’i n c i d e n c e d u c o n t r ô l e d e s a i d e s
d ’ Ét at s o u s to u s s e s a s p e c t s.
—— d e r e v o i r l ’a f f e c t a t i o n d e s r e s s o u r c e s
consacrées au contrôle des aides d’État,
afin de sensibiliser les États membres
aux règles sur les aides d’État avec plus
d e d y n a m i s m e, d ’i n te n s i f i e r s e s a c t i v i té s
d e c o n t r ô l e e t d ’o r g a n i s e r s e s e n q u ê t e s
d ’o f f i c e d e m a n i è r e p l u s s y s t é m a t i q u e
et mieux ciblée pour détecter les aides
illégales;
—— de rendre plus transparentes ses procé dures de traitement des dossiers en infor mant régulièrement les par ties prenantes
d e l ’é t a t d ’ a v a n c e m e n t d e c e u x - c i e t e n
engageant plus rapidement des procé dures for melles d ’examen;
—— d e ra cco u rc i r l a d u ré e d e s p ro cé d u re s,
par exemple en limitant le nombre de
demandes de renseignements transmises
a u x É t a t s m e m b re s e t e n t ra i t a n t ra p i d e ment les plaintes non fondées;
—— de mettre en place un système renforcé
d’enregistrement du temps et de rappor ts
de gestion pour optimiser l’affectation
des ressources;
—— d e r é g u l i è r e m e n t é v a l u e r a p o s t e r i o r i
l ’i n c i d e n c e d u c o n t r ô l e d e s a i d e s d ’ É t a t
sur les entrepr ises, sur les marchés et sur
l ’économie dans son ensemble.
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INTRODUCTION
1.
D ’u n e m a n i è re g é n é ra l e, l a Commission européenne est chargée
de veiller au contrôle efficace des aides d’État. La direc tion géné ral e d e l a co n c u r re n ce ( D G Co ncur rence) est responsable au pre mier chef de la gestion de la politique de concur rence de l ’Union
e u ro p é e n n e. L a re s p o n s a b i l i té du contrôle des aides d ’État dans
les domaines de l’agriculture et de la pêche incombe aux DG Agric u l t u r e e t d é v e l o p p e m e n t r u r a l e t A f f a i r e s m a r i t i m e s e t p ê c h e,
respec tivement. Dans tous les autres sec teurs de l’économie, c ’est
l a D G Co n c u r re n ce q u i e n a l a charge.
1
Règlement (CE) n° 659/1999
du Conseil du 22 mars 1999
portant modalités d’application
de l’article 93 du traité CE
(à présent article 108 du TFUE)
(JO L 83 du 27.3.1999, p. 1).
2
Règlement (CE) n° 794/2004
de la Commission du
21 avril 2004 concernant la
2.
3.
mise en œuvre du règlement
Le contrôle des aides d’État par la Commission trouve sa base
juridique dans les ar ticles 107 et 108 du TFUE (voir points 3 et
8 , a i n s i q u e l ’ a n n e xe ) . U n rè g l e m e nt d u Co n s e i l ( d i t « rè g l e m e nt
d e p r o c é d u r e » 1) e t u n a u t r e d e l a C o m m i s s i o n ( d i t « r è g l e m e n t
d ’a p p l i c a t i o n » 2 ) d é te r m i n e n t l e s m o d a l i té s s u i v a n t l e s q u e l l e s l a
Commis­s ion assume ses responsabilités en la matière. La Commis ­
sion publie des communications et des lignes directrices pour
préciser comment ces règles doivent s’appliquer dans la pratique.
(CE) n° 659/1999 du Conseil
portant modalités d’application
de l’article 93 du traité CE
(JO L 140 du 30.4.2004, p. 1).
À l ’a r t i c l e 1 0 7 , p a ra gra p h e 1 , du TFUE, les aides d ’État sont définies de la manière suivante: «[...] dans la mesure où elles affec tent
les échanges entre États membres, les aides accordées par les
Ét at s o u a u m oye n d e re s s o u rce s d ’ Ét at s o u s q u e l q u e fo r m e q u e
ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en
f avo r i s a nt ce r t a i n e s e nt re p r i s es ou cer taines produc tions.» Pour
constituer une aide d ’État, une mesure d ’aide doit remplir simult a n é m e nt q u at re co n d i t i o n s :
ο ο impliquer un transfert de ressources appartenant à l’État;
ο ο conférer un avantage économique à des entreprises;
ο ο fausser ou menacer de fausser la concurrence en favorisant certains bénéficiaires;
ο ο être susceptible d’affecter les échanges intra-UE.
Les subventions octroyées à des particuliers et les mesures générales s’adressant à toutes les entreprises ne constituent donc
généralement pas des aides d’État. Les règles de la Commission
visent à garantir que les aides d’États octroyées par les États
m e m b r e s s o n t c o m p a t i b l e s a v ec le marché intérieur.
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4.
Les aides d ’État peuvent prendre différentes for mes. Les subven t i o n s e t l e s e xo n é r a t i o n s f i s c a l e s s o n t l e s p l u s c o m m u n e s, m a i s
i l e n ex i s te d ’a u t re s, co m m e l es prêts à des conditions de faveur,
les garanties, les différés d ’impôt et les par ticipations au capital.
Le s a i d e s d ’ É t a t p e u ve n t ê t re a c c o rd é e s p a r l e s a u t o r i t é s n a t i o n a l e s / fé d é r a l e s, ré gi o n a l e s o u l o c a l e s, a i n s i q u e p a r d e s e n t i té s
co nt rô l é e s p a r l e s p o u vo i r s p ublics.
3
du TFUE; voir également
points 88 et 89 pour les types
d’aide qui sont exclus des
statistiques de la Commission.
4
GRAPHIQUE 1
Source: COM(2010) 701
final du 1er décembre 2010,
«Des aides d’État moins nombreuses et mieux ciblées», tel est
l ’o bj e c t if fi xé pa r l e Con s ei l e uropéen de Lisbonne en mars 2000.
Le s a i d e s d ’ É t a t 3 e n f a v e u r d e l ’i n d u s t r i e e t d u s e c t e u r d e s s e r v i c e s ( à l ’e xc e p t i o n d e s c h e m i n s d e fe r, d e s a u t re s s e c t e u r s d e s
transpor ts et de la pêche) fluc tuaient autour de 0,5 % du produit
intér ieur brut (PIB) de l ’EU-27 avant le déclenchement de la cr ise
financière au second semestre de 2008, mais elles ont atteint
3 , 5 % d u P I B ( 4 1 0 m i l l i a rd s d ’e u ro s ) e n 2 0 0 9 , s o i t l e u r p l u s h a u t
n i ve a u d e p u i s l e p re m i e r ra p por t de la Commission sur les aides
d ’ Ét at e n 1 9 9 0 ( vo i r g ra p h i q u e 1 ) . Le s a i d e s d ’ Ét at a cco rd é e s a u
s e c t e u r f i n a n c i e r d a n s l e c o n te x te d e l a c r i s e f i n a n c i è re s e s o n t
é l e vé e s à 3 5 1 , 7 m i l l i a rd s d ’e u ro s, s o i t 2 , 9 8 % d u P I B d e l ’ E U - 2 7 ,
e t e x p l i q u e n t d o n c e n g r a n d e p a r t i e l ’a u g m e n t a t i o n d e c e t y p e
d ’a i d e s e n 2 0 0 8 e t 2 0 0 9 4 .
«Tableau de bord des aides
d’État – Rapport sur les aides
d’État accordées par les États
membres de l’UE – Mise à jour de
l’automne 2010».
A I D E S D ’ É TAT ACCO R D É E S À L’ I N D U S T R I E E T AU S E C T E U R D E S S E R V I C E S
D A N S L’ U E ( E N % D U P I B D E L’ E U - 27 )
4,0
Pourcentage du PIB de l’EU-27
5.
Telles qu’elles sont définies
à l’article 107, paragraphe 1,
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Source: Commission européenne.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
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6.
En 2005, la Commission a élaboré un plan d’action dans le domaine
des aides d ’État ( State A id Ac tion Plan – SAAP) 5 afin que les règles
a p p l i c a b l e s e n l a m a t i è re c o n t r i b u e n t d av a n t a g e à g a r a n t i r u n e
c r o i s s a n c e d u r a b l e, l a c o m p é t i t i v i t é d e l ’é c o n o m i e, l a c o h é s i o n
s o c i a l e e t ré gi o n a l e, a i n s i q u e la protec tion de l ’environnement.
Le S A A P é t a i t fo n d é s u r l e s p r i n c i p e s s u i v a n t s : d e s a i d e s d ’ É t a t
m o i n s n o m b re u s e s e t m i e u x c i b l é e s ; u n e a p p ro c h e é co n o m i q u e
plus fine; des procédures plus efficaces et une amélioration de
l ’application, de la prévisibilité et de la transparence; un par tage
des responsabilités entre la Commission et les États membres. Le
S A A P a é té p ro gre s s i ve m e nt mis en œuvre de 2005 à 2009.
5
COM(2005) 107 final du
7 juin 2005, «Plan d’action
dans le domaine des aides
d’État – Des aides d’État moins
nombreuses et mieux ciblées:
une feuille de route pour
la réforme des aides d’État
2005-2009» (document de
consultation).
6
Plusieurs intervenants ont fait
part de difficultés concernant
7.
8.
le recours à la sphère privée
Le S A A P a n o t a m m e n t m i s e n l u m i è re l a n é c e s s i t é d ’a s s u re r, e n
ce qui concerne les aides d ’État accordées par les États membres,
u n e a p p l i c at i o n e t u n co nt rô l e m i e u x c i b l é s e t a s o u l i gn é l e f a i t
que les recours for més par les par ticuliers devant les jur idic tions
nationales pouvaient contribuer à atteindre cet objec tif en entraîn a nt u n re n fo rce m e nt d e l a d i s c i p l i n e e n m at i è re d ’a i d e s d ’ Ét at.
E n av r i l 2 0 0 9 , l a Co m m i s s i o n a p u b l i é u n e n o u ve l l e co m m u n i c a t i o n re l a t i ve à l ’a p p l i c a t i o n d e l a l é gi s l a t i o n s u r l e s a i d e s d ’ É t a t
par les juridic tions nationales. Celle - ci contenait des orientations
détaillées et visait à sensibiliser à la possibilité d’utiliser cette
vo i e co m m e s o l u t i o n d e re c h ange et comme complément à l ’ap p l i c a t i o n d e ce t te ré g l e m e n t at i o n p a r l a Co m m i s s i o n . To u te fo i s,
l e s p ro c é d u re s j u d i c i a i re s e n g a g é e s a u n i ve a u n a t i o n a l n e s o n t
p a s e n co re t rè s ré p a n d u e s 6 .
pour l’application des règles en
matière d’aides d’État, la collecte
d’informations sur une aide
supposée incompatible par les
concurrents étant difficile et plus
coûteuse que le dépôt d’une
plainte auprès de la Commission.
En ver tu de l’ar ticle 108 du TFUE (voir annexe), les États membres
de l’UE sont tenus de notifier à la Commission toutes les aides
d ’ Ét at q u’i l s e nv i s a g e nt d ’a ccorder, et d ’obtenir l ’approbation de
ce t te d e r n i è re ava nt d e m e t t re en œuvre les mesures cor respond a n t e s ( s a u f s ’i l s ’ a g i t d e m e s u r e s p o u r l e s q u e l l e s l a C o m m i s s i o n a l e vé l ’o b l i g a t i o n d e n o t i f i c a t i o n ) ( vo i r p o i n t s 1 9 à 2 5 ) . L a
C o m m i s ­s i o n e s t l a s e u l e a u t o r i t é h a b i l i t é e à d é c l a r e r u n e a i d e
d’État compatible avec le traité et dispose de pouvoirs discré t i o n n a i re s é te n d u s e n l a m at i ère.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
11
9.
La Commission peut soit décider que la mesure ne représente
p a s u n e a i d e, s o i t l ’a p p ro u ve r ou encore engager une procédure
fo r m e l l e d ’e x a m e n . To u t e s c e s d é c i s i o n s d o i v e n t ê t r e a d o p t é e s
dans un délai de deux mois à compter de la réception d ’une noti fication complète 7 . S’ils estiment qu’une mesure donnée constitue
u n e a i d e d ’ Ét at, l e s co n c u r re nts et les autres par ties intéressées
p e u ve n t d é p o s e r u n e p l a i n t e a u p rè s d e l a Co m m i s s i o n . Ce l l e - c i
peut également, de sa propre initiative, ouvr ir une enquête (dite
« d ’o f f i ce » ) co n ce r n a nt d e s c a s présumés d ’aide d ’État.
7
Voir article 4, paragraphe 5,
du règlement de procédure.
La notification est considérée
comme complète si, dans les
deux mois de sa réception ou de
la réception de toute information
additionnelle requise, la
Commission ne réclame pas
d’autres informations. Si la
Commission demande des
10.
11.
informations complémentaires
Les notifications et les plaintes font l ’objet d ’un examen en deux
p h a s e s ( vo i r g ra p h i q u e s 2 e t 3). La première consiste en un exa men préliminaire visant à déterminer si la mesure notifiée constit u e u n e a i d e d ’ Ét at e t, l e c a s échéant, si celle - ci est compatible 8 .
L o r s q u e l a C o m m i s s i o n c o n s t a t e , à l ’i s s u e d e c e t e x a m e n , q u’i l
existe des doutes sur la compatibilité de la mesure avec le marché
intérieur, elle décide d’engager une procédure formelle d’examen.
To u t a u l o n g d e l a p ro cé d u re, l ’État membre à l ’or igine de la no tification a la possibilité de modifier la (les) mesure(s) notifiée(s)
p o u r l a ( l e s ) re n d re co m p at i b le(s).
(en adressant une demande de
renseignements), un nouveau
délai de deux mois commence
à courir à compter du moment
où l’État membre fournit
l’information requise.
8
Article 4, paragraphes 2 à 4,
du règlement de procédure.
S i l a p re m i è re p h a s e d e l a p ro cédure se déroule essentiellement
entre la Commission et l ’État membre, la deuxième se carac térise
par davantage de transparence, puisque la décision d’engagement
d e l a p ro cé d u re e s t p u b l i é e e t que toutes les par ties intéressées
(y compris les bénéficiaires de la mesure et leurs concurrents) ont
l e d ro i t d e fo r m u l e r d e s o b s e r vations.
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GRAPHIQUE 2
A P E R Ç U S C H É M AT I Q U E D E L A P R O C É D U R E A P P L I C A B L E AU X A I D E S N OT I F I É E S
Prénotification par l’État membre
Contacts préalables à la notification
entre l’État membre et la Commission
(affaires PN)
Notification par l’État membre
V
NON
La Commission conclut à l’absence
d’aide d’État dans sa décision ou
l’État membre retire sa notification
V
S’agit-il d’une aide d’État?
Décision d’approbation
de la Commission
V
Examen préliminaire
(affaires N)
Décision négative de la Commission
(avec ou sans recouvrement)
OUI
V
Existe-t-il des doutes
sur sa compatibilité?
NON
OUI
V
Procédure formelle d’examen
(affaires C)
L’aide est-elle compatible?
NON
OUI
V
Décision d’approbation
de la Commission
Procédure de recouvrement (affaires RC)
(si une aide a été octroyée avant
que la Commission ait pris une
décision défavorable)
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A P E R Ç U S C H É M AT I Q U E D E L A P R O C É D U R E A P P L I C A B L E AU X P L A I N T E S
Plainte d’une partie concernée
NON
V
S’agit-il d’une aide d’État?
La Commission conclut à l’absence
d’aide d’État dans sa décision
ou le plaignant retire sa plainte
V
Examen préliminaire
(affaires CP)
Décision de la Commission
ou le plaignant retire sa plainte
V
GRAPHIQUE 3
Décision défavorable
de la Commission
(avec ou sans recouvrement)
OUI
V
Existe-t-il des doutes
sur sa compatibilité?
NON
OUI
V
Procédure
formelle d’examen (affaires C)
L’aide est-elle compatible?
NON
OUI
V
Décision de la Commission
Procédure de recouvrement (affaires RC)
(si une aide a été octroyée avant
que la Commission ait pris
une décision défavorable)
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
14
ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT
12.
D ’ u n e m a n i è re g é n é r a l e, l ’o b j e c t i f co n s i s t a i t à d é te r m i n e r s i l e s
procédures de la Commission per mettaient d ’assurer un contrôle
e f f i c a ce d e s a i d e s d ’ Ét at. L a p r i n c i p a l e q u e s t i o n d ’a u d i t s’e s t a rt i c u l é e a u to u r d e t ro i s s o u s - q uestions:
9
COM(2010) 701 final.
10
Danemark, Allemagne, France,
Italie, Chypre, Hongrie, Slovénie
et Royaume-Uni.
a ) Le système de notifications, de plaintes et d ’enquêtes d ’office
permet-il de garantir que la Commission traite tous les dossiers
p e r t i n e nt s d ’a i d e d ’ Ét at ?
b) L a Co m m i s s i o n d i s p o s e - t- e l l e d e s t r u c t u re s e t d e p ro cé d u re s
d e g e s t i o n a p p ro p r i é e s p o ur traiter efficacement les dossiers
d ’a i d e s d ’ Ét at d a n s l e s d é l ais impar tis?
c ) L a Co m m i s s i o n é v a l u e - t - e l l e l ’i n c i d e n c e d e s o n c o n t rô l e d e s
a i d e s d ’ Ét at ?
13.
14.
L’a u d i t a é té ce nt ré s u r l ’o rg a nisation ainsi que sur les processus
d e p r i s e d e d é c i s i o n e t d e s u i vi de la Commission au cours de la
p é r i o d e 2 0 0 8 - 2 0 1 0 ; p a r co nt re, il n’a pas visé à apprécier la valid i té d e s d é c i s i o n s p r i s e s p a r l a Commission. L’audit a couver t les
d o m a i n e s o ù l e c o n t rô l e d e s a i d e s d ’ É t a t re l è ve d e l a re s p o n s a b i l i t é d e l a D G Co n c u r re n c e. Ce s d e r n i e r s re p ré s e n t e n t 9 6 % d e
l ’e n s e m b l e d e s a i d e s d ’ É t a t o c t r o y é e s e n 2 0 0 9 ( c h e m i n s d e f e r
n o n c o m p r i s ) 9 e n r a i s o n d u v o l u m e p a r t i c u l i è re m e n t i m p o r t a n t
d e l ’a i d e o c t royé e a u s e c te u r financier.
Les travaux d’audit effec tués au niveau de la Commission ont
co m p o r té :
ο ο l ’e x a m e n d ’ u n é c h a n t i l l o n c o m p o s é d e 5 0 ( p ré ) n o t i f i c a t i o n s,
3 0 p l a i nte s, 4 0 c a s d e s u i v i et 10 cas de recouvrement;
ο ο des entretiens avec des agents chargés du traitement ou de la
gestion des dossiers au sein de 10 unités de la DG Concurrence,
avec des agents occupant des postes clés dans les unités horizontales de cette der nière, ainsi qu’avec des représentants du
s e r v i ce j u r i d i q u e e t d u s e c rétar iat général de la Commission;
ο ο u n e re v u e d e s p r i n c i p a u x documents de gestion;
ο ο d e s te s t s a n a l y t i q u e s.
15.
B i e n q u e l a C o u r n’a i t p a s c o n t r ô l é l e s s y s t è m e s a u n i v e a u d e s
États membres, elle a effec tué des visites d’information auprès de
44 par ties prenantes des sec teurs public et privé dans huit d’entre
e u x 1 0 . Le s av i s d e c e s d e r n i è re s n’o n t é t é u t i l i s é s c o m m e s o u rc e
d ’i n fo r m a t i o n s co m p l é m e n t a i re s q u e l o r s q u’i l s é t a i e n t p a r t a g é s
p a r u n gra n d n o m b re d ’e nt re elles.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
15
OBSERVATIONS
R E C E N S E M E N T D E S C A S D ’A I D E D ’ É TAT
PERTINENTS
16.
E n ve r t u d u t ra i té, l e s É t a t s m e m b re s s o nt te n u s d e n o t i f i e r à l a
C o m m i s s i o n t o u t e s l e s m e s u r e s d ’a i d e d ’ É t a t p r é v u e s . L a C o u r
a examiné si le système de notifications, de plaintes et d’enquêtes
d’office fournit une assurance suffisante que la Commission traite
to u s l e s c a s i m p o r t a nt s d ’a i d e d ’Ét at. Le s p o int s 1 7 à 33 po r tent
s u r l a q u e s t i o n d e s avo i r s i l a Commission déploie suffisamment
d ’e f fo r t s p o u r v é r i f i e r q u e l e s É t a t s m e m b r e s r e m p l i s s e n t l e u r s
obligations découlant des règles sur les aides d’État, ainsi que
pour sensibiliser ces derniers à leur obligation de notifier les
a i d e s d ’ Ét at.
L E S CO N T R Ô L E S D E L A CO M M I S S I O N V I S A N T À S’A S S U R E R
Q U E L E S É TAT S M E M B R E S R E S P E C T E N T L E U R O B L I G AT I O N
D E N OT I F I E R L E S A I D E S D ’ É TAT S O N T I N S U F F I S A N T S
l a c o m m i s s i o n n’a p a s u t i l i s é a u m i e u x l e s i n f o r m a t i o n s
accessibles au public
17.
18.
La Commission ne dispose pas d’une base juridique spécifique lui
permettant de demander aux États membres qu’ils lui fournissent
des infor mations en vue d ’identifier les pr incipales instances habilitées à oc troyer des aides et de déterminer, au niveau des États
membres, l ’organisation interne ou les procédures applicables en
m a t i è r e d e n o t i f i c a t i o n e t d e c o n t r ô l e. E l l e n e d i s p o s e p a s n o n
plus d’une base juridique spécifique l’habilitant à réaliser des
enquêtes par sec teur ou par État membre pour détec ter les aides
d ’État potentiellement illégales. Toutefois, la Commission n’a pas
utilisé au mieux les informations accessibles au public, en vue
d ’é va l u e r l e r i s q u e d e n o n - n o tification d ’une aide. Elle n’a de ce
f a i t p a s ré p e r to r i é l e s c até g o r i e s d e m e s u re s d ’a i d e s p ré s e nt a nt
un risque de non-notification par ticulièrement élevé en raison
du r isque inhérent qu’elles compor tent ou des faiblesses des systèm e s d e co nt rô l e m i s e n p l a ce par les États membres.
Le r i s q u e q u’ u n e a i d e d ’ Ét at n e soit pas notifiée est par ticulière ment élevé pour les aides au sauvetage et à la restruc turation, les
mesures fiscales et les ventes de terrains à un prix inférieur à celui
du marché, qui ont entraîné le dépôt de plusieurs plaintes. I l l’est
é g a l e m e n t p o u r l e s a i d e s o c t royé e s p a r d e s o rg a n i s m e s p u b l i c s
régi o n a u x o u l o c a u x , q u i a ccordent rarement des aides d ’État et
o nt d o n c u n e co n n a i s s a n ce ré duite des règles en la matière.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
16
le contrôle des mesures couver tes par une exemption
par catégorie est limité
19.
En 1998, le Conseil a autor isé la Commission à adopter des règle m e nt s d é n o m m é s « rè g l e m e nt s d ’exemption par catégor ie» (REC )
p o u r l e s a i d e s d ’ Ét at 1 1 . Ce s rè g l e m e nt s p e r m e t te nt à l a Co m m i s sion de déclarer des catégories d’aides d’État par ticulières compa­
t i b l e s, à c e r t a i n e s c o n d i t i o n s, ave c l e t r a i t é, e t d e l e s e xe m p t e r
a i n s i d e l ’o b l i g a t i o n d e n o t i f i c a t i o n p ré a l a b l e e t d ’a p p ro b a t i o n
p a r l a Co m m i s s i o n .
11
Règlement (CE) n° 994/98
du Conseil du 7 mai 1998 sur
l’application des articles 92
et 93 du traité instituant la
Communauté européenne
à certaines catégories d’aides
d’État horizontales (JO L 142 du
14.5.1998, p. 1).
20.
GRAPHIQUE 4
La Commission a introduit des exemptions par catégorie dans plu s i e u r s d o m a i n e s, d o nt l e s a i d es d ’État en faveur de la for mation,
d e l ’e m p l o i , d e l a re c h e rc h e e t d u d é ve l o p p e m e n t , a i n s i q u e d e
l a p r o t e c t i o n d e l ’e nv i r o n n e m e n t . E n 2 0 0 8 , c e s e xe m p t i o n s p a r
catégorie ont été regroupées dans un règlement général d’exemption par catégor ie (RGEC ) 12 . Conformément aux principes de base
d é f i n i s d a n s l e p l a n d ’a c t i o n d a n s l e d o m a i n e d e s a i d e s d ’ É t a t
(SAAP) (voir point 6), le RGEC a sensiblement étendu la por tée
d e s e xe m p t i o n s p a r c a té g o r i e e n ce q u i co n ce r n e t a n t l e s t y p e s
d ’a i d e s q u e l e s m o n t a n t s m a x i m a u x c o n c e r n é s. D e p u i s 2 0 0 7 , l e
n o m b re d e m e s u re s co u ve r te s p a r u n e e xe m p t i o n p a r c a té g o r i e
e s t s u p é r i e u r à ce l u i d e s n o t i f ications (voir gra phique 4).
12
Règlement (CE) n° 800/2008
de la Commission du 6 août 2008
déclarant certaines catégories
d’aide compatibles avec le
marché commun en application
des articles 87 et 88 du traité
(règlement général d’exemption
par catégorie) (JO L 214 du
9.8.2008, p. 3).
É V O LU T I O N D U N O M B R E D E N OT I F I C AT I O N S E T D E M E S U R E S CO U V E R T E S
PA R U N E E X E M P T I O N PA R C AT É G O R I E
Nombre de dossiers
1 000
800
600
400
200
0
Moyenne
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2000-2005
Nombre de notifications reçues
Nombre de mesures couvertes par une exemption par catégorie
Source: Commission européenne.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
17
21.
La Commission a reconnu que le contrôle a posteriori revêtait une
impor tance croissante, les mesures couver tes par une exemption
de notification ex ante étant de plus en plus nombreuses 13 . Cepend a nt, s e s a c t i v i té s d e s u r ve i l l ance se limitent à effec tuer chaque
année un contrôle documentaire de 15 régimes d ’aide approuvés
et de 15 mesures couver tes par une exemption par catégorie,
s é l e c t i o n n é s p a r c h o i x r a i s o n n é , c e q u i n e p e u t f o u r n i r q u’ u n e
v a g u e i d é e d u r e s p e c t d e s c o n d i t i o n s f i xé e s p a r l e R G E C e t p a r
l e s d é c i s i o n s d e l a Co m m i s s i o n por tant approbation des régimes
d ’a i d e 14 .
13
Voir le rapport sur la
politique de concurrence relatif
à 2009 (http://ec.europa.eu/
competition/publications/
annual_report/2009/fr.pdf).
14
À titre de comparaison,
en 2009, près de 1 000 mesures
couvertes par une exemption
par catégorie ont été notifiées
à la Commission a posteriori,
22.
et plus de 200 régimes ont fait
Le co nt rô l e exe rcé p a r l a Co m mission en 2008 n’a fait apparaître
d e s p ro b l è m e s i m p o r t a n t s q u e d a n s 3 d e s 3 0 c a s e x a m i n é s. S o n
u t i l i t é a e n o u t r e é t é l i m i t é e , c a r l a C o m m i s s i o n n’a p a s é t é e n
m e s u re d e vé r i f i e r l e s d i f fé re ntes subventions accordées dans le
c a d re d e ce r t a i n s ré gi m e s s é l ec tionnés, aucune aide n’ayant en core été oc troyée. La Commission a également éprouvé des diffic u l té s à o b te n i r l e s i n fo r m at i ons demandées aux États membres.
l’objet d’une notification ex ante.
15
Règlement (CE) n° 1998/2006
de la Commission du
15 décembre 2006 concernant
l’application des articles 87 et 88
du traité aux aides de minimis
(JO L 379 du 28.12.2006, p. 5).
la commission ne contrôle pas si le plafond fixé p our les aides de
minimis est respecté
23.
24.
Le r è g l e m e n t d e m i n i m i s 1 5 p r é v o i t u n e l i m i t e d e 2 0 0 0 0 0 e u r o s
a u - d e s s o u s d e l a q u e l l e o n co n s i d è re q u e l ’a i d e n’a f fe c te p a s l e s
échanges entre États membres ni ne fausse la concurrence, et
q u’e l l e n e co n s t i t u e d o n c p a s une aide d ’État. Les États membres
o nt a cc u e i l l i f avo ra b l e m e nt l e s rè g l e s re l at i ve s a u x a i d e s d e m i n i m i s, q u i p e r m e t te nt d ’a ccé l é re r l a m i s e e n œ u v re d e s m e s u re s
d ’a i d e, e t y o nt p ro gre s s i ve m ent fait recours plus fréquemment.
Lorsqu’ils accordent des aides de minimis, les États membres doivent informer les entreprises concernées de leur caractère de
minimis, obtenir des informations complètes de la par t de l’entre pr ise sur les éventuelles autres aides de même nature perçues au
co u r s d e s t ro i s d e r n i è re s a n n ées et vér ifier minutieusement si le
p l a fo n d n’e s t à a u c u n m o m e nt d é p a s s é. Le s Ét at s m e m b re s p e uvent également utiliser un registre central pour veiller au respec t
d u p l a fo n d, m a i s t rè s p e u l e font.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
18
25.
Bien que les États membres soient tenus d’enregistrer et de compiler toutes les informations concernant l’application du règlement
de minimis et de les communiquer à la Commission sur demande
é c r i t e, c e t t e d e r n i è re n e c o n t rô l e p a s l e re s p e c t d e s c o n d i t i o n s
d ’o c t ro i d e s a i d e s d e m i n i m i s. Plusieurs instances accordant des
a i d e s o nt d é c l a ré q u’i l é t a i t t rès difficile de vér ifier si le plafond
pour les aides de minimis était respec té et qu’en général, elles ne
s ava i e nt p a s p ré c i s é m e nt s i c ’était ou non le cas.
16
Lorsqu’un État membre
estime qu’une mesure envisagée
ne constitue pas une aide
d’État, mais qu’il n’en est pas
absolument certain et qu’il
souhaite que la Commission
statue en la matière.
l a c o m m i s s i o n n ’e s s a i e p a s s y s t é m a t i q u e m e n t d e d é t e c t e r
l e s m e s u r e s d ’a i d e n o n n o t i f i é e s
26.
27.
28.
La détection des mesures d’aide d’État que les États membres n’ont
pas notifiées, alors qu’ils auraient dû le faire, s’opère essentielle m e nt s u r l a b a s e d e p l a i nte s e t d ’enquêtes d ’office (voir point 9).
L a C o m m i s s i o n n’a q u e r é c e m m e n t c o m m e n c é à e n r e g i s t r e r l e s
enquêtes d’office séparément des plaintes. Le nombre d’enquêtes
d ’o f f i c e ( 3 5 e n 2 0 0 9 e t 1 8 e n 2 0 1 0 ) e s t b i e n p l u s f a i b l e q u e l e
n o m b re d e p l a i nte s ( e nv i ro n 400 en 2009).
B i e n q u’ u n e r e v u e d e l a p r e s s e p e r m e t t e d e m e t t r e a u j o u r d e
n o u v e a u x c a s p o s s i b l e s d ’a i d e s d ’ É t a t , c e q u i d o n n e l i e u à d e s
enquêtes d ’office, cette pratique ne s’est pas généralisée. En fait,
l a s u r ve i l l a n ce l i m i té e q u e l a Commission exerce sur les régimes
d ’a i d e e t s u r l e s m e s u re s co u ver tes par une exemption par caté g o r i e ( vo i r p o i n t s 1 9 à 2 2 ) c o n s t i t u e l a s e u l e fo r m e d e c o n t rô l e
d ’o f f i c e a c t u e l l e m e n t a p p l i q u é e s y s t é m a t i q u e m e n t e n m a t i è r e
d ’a i d e s d ’ É t a t . L a Co m m i s s i o n re co n n a î t e l l e - m ê m e q u’i l n e s u f f i t p a s d e s’a p p u ye r s u r l e s p l a i nte s e t l e s a c t i o n s j u d i c i a i re s a u
niveau national pour pouvoir garantir que les États membres respectent pleinement leur obligation de notifier les aides d’État,
e t q u e to u te m e s u re v i s a nt à ré d u i re l e n o m b re d e n o t i f i c at i o n s
devrait être compensée par la mise en place d’autres mécanismes
d e co nt rô l e.
L a n o t i o n d ’ « a i d e d ’ Ét at » é t a nt co m p l exe, i l e s t d i f f i c i l e p o u r l e s
É t at s m e m b re s d e d é te r m i n e r s i u n e m e s u re e n co n s t i t u e u n e e t
s’i l c o n v i e n t d e l a n o t i f i e r à l a C o m m i s s i o n . I l e s t e x t r ê m e m e n t
ardu d ’établir si cer taines mesures fiscales sont ou non des aides
d’État, ce qui explique pourquoi environ 5 % des notifications sont
effec tuées pour des raisons de sécurité juridique uniquement 16 . La
Co u r d e j u s t i c e d e l ’ U n i o n e u ro p é e n n e ay a n t u n e i n t e r p ré t a t i o n
e x t e n s i ve d e l a n o t i o n d ’ « a i d e d ’ É t a t » , l a Co m m i s s i o n c o n s i d è re
qu’elle n’a que peu de marge de manœuvre pour déclarer qu’une
mesure n’en constitue pas une.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
19
29.
30.
S i , à l a s u i te d ’ u n e p l a i nte o u à l ’issue d ’une enquête d ’office, la
Commission décide que la mesure constitue une aide compatible,
l ’a b s e n c e d e n o t i f i c a t i o n ( o u l a n o t i f i c a t i o n t a rd i ve ) n’a a u c u n e
conséquence pour l’État membre ou pour les bénéficiaires concern é s . Pa r c o n t r e, s i e l l e d é c i d e q u e l ’a i d e o c t r o y é e e s t i n c o m p atible, les bénéficiaires doivent la rembourser avec intérêts, comme
s’il s’a gi s s a i t d ’ u n p rê t ( vo i r p oint 68).
L a Co m m i s s i o n n e vé r i f i e p a s s i l e s m e s u re s d ’a i d e s d o n t l a n o tification a été retirée, mais qui, de prime abord, semblaient
constituer des aides d ’État, sont abandonnées ou mises en œuvre
s a n s l ’a p p ro b a t i o n d e l a Co m m i s s i o n . D a n s ce d e r n i e r c a s, e l l e s
s e ra i e nt i l l é g a l e s, e t l a Co m m i s s i o n p o u r ra i t o u v r i r u n e e n q u ê te
d ’o f f i c e. I l e n v a d e m ê m e p o u r l e s m e s u re s n o t i f i é e s d é c l a ré e s
i n co m p at i b l e s p a r l a Co m m i s sion.
L A CO M M I S S I O N N ’ E S T PA S A S S E Z DY N A M I Q U E
LO R S Q U ’ I L S’AG I T D E S E N S I B I L I S E R L E S É TAT S M E M B R E S
À L E U R O B L I G AT I O N D E N OT I F I E R L E S A I D E S D ’ É TAT
le réseau de points de contac t nationaux créé par la commission
n’a p a s c o n n u u n g r a n d s u c c è s
31.
En 2006, la DG Concurrence a décidé de créer des points de contact
nationaux au sein de la Commission. Ces agents (un par pays) sont
l e p r e m i e r « p o i n t d ’e n t r é e » à l a D G C o n c u r r e n c e. Le u r t â c h e s e
limite à fournir aux États membres des orientations pratiques
à carac tère informel et non contraignant, sans faire référence aux
e n q u ê te s e n co u r s. D a n s l e s États membres, la plupar t des auto r ités habilitées à accorder des aides ne se sont cependant jamais
m i s e s e n ra p p o r t ave c l e u r p o i nt d e co nt a c t n at i o n a l, s o i t p a rce
qu’elles n’en connaissaient pas l’existence, soit parce qu’elles n’en
o nt p a s re s s e nt i l a n é ce s s i té.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
20
la majorité des états membres souhaiteraient que la commission
joue un rôle plus dynamique
32.
D a n s s e p t d e s h u i t Ét at s m e m bres audités, les par ties prenantes
o n t d é c l a ré q u’e l l e s s e r a i e n t f avo r a b l e s à ce q u e l a Co m m i s s i o n
s e m o n t re p l u s d y n a m i q u e s u r l e s p o i n t s s u i v a n t s, q u i m é r i t e n t
d ’ê t re ex a m i n é s p l u s ava nt p a r cette der nière:
οο la sensibilisation des instances susceptibles d’accorder des
aides à l ’obligation de notification;
οο l a p ro m o t i o n d e s b o n n e s p rat i q u e s p o u r l a co n ce p t i o n d e
m e s u ­r e s d ’a i d e s c o n fo r m e s a u x r è g l e s d e l ’ U n i o n e n m a t i è r e
de concur rence;
ο ο l a d i f f u s i o n d ’o r i e n t a t i o n s s u p p l é m e n t a i r e s s u r l e s i n f o r m ations exactes à présenter dans le cadre des différents types
d e n o t i f i c a t i o n s, a f i n q u e l a Co m m i s s i o n p u i s s e co n c l u re q u e
la notification est complète. L’unifor misation du for mulaire de
n o t i f i c at i o n d a n s l e s ys tè m e é l e c t ro n i q u e d e n o t i f i c at i o n d e s
aides d ’État (SANI) n’a que par tiellement résolu ce problème;
ο ο la publication séparée d’une foire aux questions (FAQ) réguliè rement mise à jour sur le site web de la Commission consacré
à la concur rence;
ο ο la mise en place d’un ser vice d’assistance fournissant des informations quant à l ’inter prétation des lignes direc tr ices.
selon cer taines par ties prenantes, les lignes direc trices
de la commission sont trop compliquées
33.
En général, les par ties prenantes apprécient les lignes direc trices
de la Commission. Si elles rendent les décisions de la Commission
e n m at i è re d ’a i d e s d ’ Ét at p l u s prévisibles, elles sont considérées
p a r ce r t a i n e s p a r t i e s p re n a nte s co m m e é t a nt t ro p co m p l i q u é e s,
m a n q u a n t d e c l a r t é e t l a i s s a n t t r o p d e p l a c e à l ’i n t e r p r é t a t i o n ,
c ré a nt a i n s i u n e i n s é c u r i té j u r idique.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
21
TRAITEMENT DES DOSSIERS
34.
ENCADRÉ 1
Le règlement de procédure, le code de bonnes pratiques (voir encadré 1) et le manuel interne de procédures de la DG Concurre n ce f i xe n t l e s rè g l e s ré gi s s a n t l e t ra i te m e n t d e s n o t i f i c a t i o n s,
d e s p l a i n te s e t d e s p ro cé d u re s d e re co u v re m e nt . L a Co u r a e x a m i n é s i l a Co m m i s s i o n d i s p o s a i t d e s t r u c t u re s e t d e p ro cé d u re s
d e g e s t i o n a p p ro p r i é e s p o u r t raiter efficacement les aides d ’État
d a n s l e s d é l a i s i m p a r t i s.
É L É M E N T S S A I L L A N T S D U CO D E D E B O N N E S P R AT I Q U E S A D O P T É E N 2009
ο ο Dans les cas particulièrement singuliers, techniquement complexes ou sensibles, ou qui doivent être
examinés de toute urgence, la Commission proposera une planification amiable à l’État membre
notifiant.
ο ο La Commission s’efforcera de grouper les demandes de renseignements au cours de la phase d’examen
préliminaire. En principe, il n’y aura donc qu’une seule demande de renseignements globale, qui sera
normalement envoyée quatre à six semaines après la date de notification.
ο ο La décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen sera publiée dans un délai de deux mois.
ο ο Les délais accordés aux États membres et aux parties concernées pour soumettre leurs observations
seront plus strictement respectés.
ο ο La Commission mettra tout en œuvre pour examiner une plainte dans un délai indicatif de douze
mois à compter de sa réception.
ο ο Les États membres et les plaignants seront systématiquement tenus informés du classement ou du
traitement d’une plainte.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
22
L E M A N Q U E D ’ I N F O R M AT I O N S D E G E S T I O N
F I A B L E S E T L E S P R O B L È M E S O R G A N I S AT I O N N E L S
E N T R AV E N T L’AC T I O N D E L A CO M M I S S I O N
l e s p r o c é d u r e s d e l a d g c o n c u r r e n c e r e l a t i v e s a u x a i d e s d ’é t a t
sont claires et bien respectées
35.
Disponible sur l ’intranet de la DG Concurrence, le manuel de pro cédures constitue le principal document de référence pour les
procédures de traitement des affaires. I l fait régulièrement l’objet
d e m i s e s à j o u r, q u i s o n t n o t i f i é e s a u p e r s o n n e l p a r c o u r r i e l . I l
couvre la plupar t des ac tivités principales, fournissant des orient at i o n s c l a i re s, a i n s i q u e d e s m o d è l e s t y p e s. Le s a g e nt s c h a rg é s
d e s d o s s i e r s s e c o n fo r m e n t g é n é r a l e m e n t b i e n a u m a n u e l, s a u f
d a n s q u e l q u e s ra re s c a s co n cer nant le respec t des délais de pro cé d u re ( vo i r p o i nt 4 8 ) e t l e té léchargement des documents dans
I S I S ( vo i r p o i nt 4 1 ) .
le nombre de dossiers, leur complexité et leur hiérarchisation
posent des problèmes
36.
37.
Les affaires d’aides d’État requièrent une analyse approfondie, car
e l l e s p e u v e n t s’a v é r e r c o m p l i q u é e s e t d ’ u n e i m p o r t a n c e c o n s i d é ra b l e s u r l e p l a n é co n o m i q ue. Dans cer tains cas, il peut s’agir
d e q u e s t i o n s a u s s i c o m p l e xe s q u’ u n g r a n d p ro j e t a é ro n a u t i q u e
o u q u’ u n e re s t r u c t u r a t i o n b a n c a i re. E n m o ye n n e, c h a q u e a g e n t
e s t c h a rg é d e s e p t d o s s i e r s à titre pr incipal et de sept autres en
qualité d ’assistant. D e ce fait, les ressources disponibles pour les
autres ac tivités (comme les enquêtes d ’office, la sur veillance, les
i n i t i a t i ve s v i s a n t à m u l t i p l i e r l e s é c h a n g e s d e b o n n e s p ra t i q u e s
e nt re Ét at s m e m b re s, e tc. ) s o nt limitées.
La réorganisation de la DG Concurrence opérée en 2007 visait,
e n t re a u t re s, à a c c ro î t re s a c a p a c i t é à u t i l i s e r s e s re s s o u rc e s d e
manière plus efficiente par une répar tition plus souple de ses
ressources humaines entre les unités et les direc tions. Cela devait
permettre de faire en sor te que les équipes chargées des dossiers
comprennent un responsable ou un assistant provenant d’uni tés d i f fé re nte s. To u te fo i s, s a u f au début de la cr ise financière, le
temps consacré par les gestionnaires de dossiers à des affaires
gérées par d’autres unités est resté limité à un pourcentage infime
d e l e u r te m p s d e t rava i l to t a l.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
23
38.
D e p u i s d é ce m b re 2 0 0 9 , l e s n ouvelles affaires d ’aides d ’État sont
rép a r t i e s e n d e u x c até g o r i e s de pr ior ité en fonc tion de deux cr i tères principaux: la valeur de précédent et les priorités fixées par
l a Co m m i s s i o n :
17
Selon les indicateurs de la DG
Concurrence relatifs aux aides
d’État, au deuxième trimestre
de 2010, moins de 6 % des
nouvelles affaires relevaient de
ο ο p r i o r i té 1 : l e s d o s s i e r s co n s i d é ré s co m m e e s s e nt i e l s p o u r a s s u re r u n co nt rô l e e f f i c a ce des aides d ’État;
la première catégorie, alors que
82 % appartenaient à la seconde.
ο ο p r i o r i té 2 : to u te s l e s a u t re s a f f a i re s q u i n e re l è ve nt p a s d e l a
p r i o r i té 1 .
39.
40.
Bien que les dossiers de la première catégorie bénéficient de
p l u s d e re s s o u rce s e t d ’at te nt ion de la par t des responsables, ils
ne sont pas nécessairement clos rapidement, car il s’agit souvent
d e s p l u s co m p l exe s. Le s g e s t i o n n a i re s d e d o s s i e r s t rava i l l e nt s imultanément sur plusieurs affaires et sont tenus de respec ter les
d é l a i s l é g a u x p o u r l ’e n s e m b l e des notifications; ils doivent donc
p a r fo i s m e t t re d e cô té u n d o s s i e r d e l a p re m i è re c até g o r i e p o u r
traiter une notification moins prioritaire. Les gestionnaires de
d o s s i e r s e s t i m e nt q u’i l s o nt b esoin d ’or ientations plus détaillées
s u r l a r é p a r t i t i o n d e l e u r t e m p s d e t r a v a i l e n t re l e s d o s s i e r s d e
l a p re m i è re c até g o r i e e t ce u x de la deuxième, qui constituent la
p l u s gra n d e p a r t i e d e l a c h a rge de travail 17 .
Po u r u n e a f fe c t a t i o n o p t i m a l e d e s re s s o u rc e s, l e s re s p o n s a b l e s
ont besoin d ’infor mations précises sur les moyens disponibles et
s u r l a c h a r g e d e t r a v a i l d e l a D G Co n c u r re n c e. E n 2 0 0 9 , c e l l e - c i
a p a r co n s é q u e nt m i s e n p l a ce un projet pilote d ’enregistrement
du temps de travail, nommé PE TRA. Cet outil permet aux gestionnaires de dossiers d’enregistrer le temps consacré aux différentes
a f f a i r e s q u’i l s t r a i t e n t . L a p a r t i c i p a t i o n s e f a i s a n t s u r u n e b a s e
volontaire, elle est par tielle; dès lors, les rappor ts établis à par tir
de PE TR A n’ont qu’une valeur indicative, et la DG Concurrence ne
d i s p o s e e n co re d ’a u c u n o u t i l donnant une vue d ’ensemble.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
24
en général, les systèmes informatiques utilisés pour gérer
les dossiers répondent aux besoins des utilisateurs
41.
L’a p p l i c a t i o n I S I S s e r t à g é r e r l e s a f f a i r e s d ’a i d e d ’ É t a t e t à e n
a s s u re r l e s u i v i . C ’e s t u n o u t i l précieux qui per met de stocker les
i n fo r m at i o n s n é ce s s a i re s à l a pr ise de décision, ainsi que d ’assu re r l e s u i v i d e s d é l a i s e t l a p l a n i f i c at i o n d e s t rava u x . Le s ys tè m e
per met de générer des rappor ts, par exemple sur les cas en souf france, sur les statistiques relatives à la durée des procédures,
e tc. I l p ré s e nte to u te fo i s q u e l ques faiblesses:
18
Communication de la
Commission relative à une
procédure simplifiée de
traitement de certains types
d’aides d’État (JO C 136 du
16.6.2009, p. 3).
ο ο j u s q u’e n n ove m b re 2 0 1 0 , l ’enquête relative à une même noti f i c a t i o n o u à u n e m ê m e p l a i nte é t a i t s o u ve nt d i v i s é e e n p l us i e u r s p ro cé d u re s ( vo i r g ra p h i q u e s 2 e t 3 ) ay a n t c h a c u n e u n
n u m é ro d ’i d e n t i f i c a t i o n d i s t i n c t , c e q u i e m p ê c h a i t d e d é t e r miner la durée totale de traitement du dossier correspondant;
ο ο l ’ex i s te n ce d e p ro cé d u re s connexes n’étant pas toujours bien
précisée dans ISIS, l ’obtention d ’une vue d ’ensemble claire de
l ’a f f a i re p re n d d u te m p s e t est difficile;
ο ο e n o u t r e , p o u r 3 0 % d e s c a s e x a m i n é s p a r l a C o u r, c e r t a i n s
documents, comme des procès-verbaux de réunions, des courr i e l s, d e s e n re gi s t re m e nt s d ’appels téléphoniques ou de télé c o n fé r e n c e s , n e f i g u r a i e n t p a s d a n s I S I S e t / o u n’a v a i e n t p a s
é té co n s i gn é s e n te m p s vo ulu.
LES NOUVELLES PROCÉDURES DE GESTION
D E S N OT I F I C AT I O N S N ’O N T PA S P E R M I S
DE RÉSOUDRE LES PROBLÈMES DE RESPECT
D E S D É L A I S E T D E LO U R D E U R D E S P R O C E S S U S
42.
E n 2 0 0 9 , l a Co m m i s s i o n a p u b lié des «mesures de simplification»
c o m p re n a n t u n e p ro c é d u re s i m p l i f i é e 1 8 ( vo i r p o i n t s 5 9 e t 6 0 ) e t
u n c o d e d e b o n n e s p r a t i q u e s ( v o i r p o i n t 3 4 e t e n ca d r é 1 ) p o u r
l a co n d u i te d e s p ro cé d u re s d e contrôle des aides d ’État. Le code
d e b o n n e s p rat i q u e s ava i t p o u r o b j e c t i f p re m i e r d e « fo u r n i r d e s
i n d i c at i o n s co n ce r n a nt l a g e s tion au jour le jour des procédures
relatives aux aides d ’État, en favorisant l ’esprit de coopération et
l a co m p ré h e n s i o n m u t u e l l e e ntre les ser vices de la Commission,
l e s a u to r i té s d e s Ét at s m e m b res, la communauté jur idique et les
m i l i e u x d ’a f f a i re s » .
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
25
43.
C o n fo r m é m e n t a u x d i s p o s i t i o n s d u c o d e, l a Co m m i s s i o n a é g a lement encouragé les États membres à établir le plus tôt possible des contacts préalables à la notification en dehors de la
p ro c é d u re s i m p l i f i é e. Ce s c o n t a c t s v i s e n t à a m é l i o re r l a q u a l i t é
d e s n o t i f i c at i o n s e n p e r m e t t a nt de clar ifier les questions en suspens ou de préciser les informations dont la Commission a ­b esoin
p o u r s t a t u e r. B i e n q u e l e u r u t i l i t é s o i t m i s e e n d o u t e p a r c e r taines instances habilitées à accorder des aides, le nombre de
prénotifications a considérablement augmenté en 2009-2010
( vo i r g ra p h i q u e 5) .
l ’e n q u ê t e p r é l i m i n a i r e d u r e l o n g t e m p s p o u r d e n o m b r e u s e s
notifications
GRAPHIQUE 5
Le s i n fo r m at i o n s fo u r n i e s p a r l ’État membre dans sa notification
s o nt ce n s é e s ê t re s u f f i s a m m e nt co m p l è te s p o u r q u e l a Co m m i s sion puisse statuer sans avoir besoin d’autres précisions. Si la no tification est incomplète, la DG Concurrence adresse une ­d emande
d ’infor mations complémentaires, à laquelle l ’État membre est in v i t é à r é p o n d r e d a n s u n d é l a i d e 2 0 j o u r s . L’ É t a t m e m b r e p e u t
d e m a n d e r u n e ex te n s i o n d e celui- ci.
É V O LU T I O N D U N O M B R E D E P R É N OT I F I C AT I O N S E T D E N OT I F I C AT I O N S
700
Nombre de dossiers
44.
600
500
400
300
200
100
0
Moyenne
2000-2005
2005
2006
Nombre de notifications
2007
2008
2009
2010
Nombre de prénotifications
Source: Commission européenne.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
26
45.
L e d é l a i m o y e n n é c e s s a i r e à l a p r i s e d e d é c i s i o n s ’e s t a l l o n g é
e n t r e 2 0 0 5 e t 2 0 0 8 19. E n 2 0 0 7 - 2 0 0 8 , i l a é t é d e s i x à h u i t m o i s
p o u r 4 0 % d e s n o t i f i c at i o n s. Ce pourcentage a considérablement
b a i s s é e n 2 0 0 9 , m a i s c e l a s’e x p l i q u e d a n s u n e c e r t a i n e m e s u r e
p a r l e s d o s s i e r s l i é s à l a c r i s e f i n a n c i è re, q u i o nt é té t ra i té s t rè s
rap i d e m e nt e n ra i s o n d e l e u r carac tère urgent.
19
Source: DG Concurrence,
Indicateurs relatifs aux aides
d’État, section IV, point 10,
lettre b. Les indicateurs de la
DG Concurrence relatifs au
respect des délais permettent
de mesurer, par année, le temps
46.
qui s’écoule entre l’ouverture et
La durée de l’examen préliminaire est essentiellement déterminée
p a r t ro i s f a c te u r s :
le classement des affaires ayant
déjà fait l’objet d’une décision.
Ils sont donc excessivement
ο ο l e n o m b re d e d e m a n d e s d e re n s e i gn e m e nt s a d re s s é e s p a r l a
Commis­s ion à l’État membre concerné;
flatteurs pour les dernières
années puisque les affaires
encore pendantes, qui, par
ο ο le délai nécessaire à l’État membre pour répondre à celles-ci;
définition, nécessitent un plus
long délai, en sont exclues.
ο ο le délai nécessaire à la Commission pour adopter une décision ou
pour adresser une nouvelle demande de renseignements (deux
mois au maximum).
47.
48.
Pour un tiers des notifications de l’échantillon, la Commission a en v o y é a u m o i n s d e u x d e m a n d e s de renseignements
Co m m e l ’i n d i q u e l e m a n u e l d e p ro c é d u re s, l ’é q u i p e c h a rg é e d u
d o s s i e r d o i t s’e f fo rce r d e re gro up er l es d e m an d es de ren s ei gne ments pendant la phase d ’examen préliminaire. En pr incipe, il ne
d e v ra i t y avo i r q u’ u n e d e m a n de de renseignements complets au
cours de cette phase, à envoyer normalement dans les quatre à six
s e m a i n e s a p rè s l a d a te d e n o t i f i c a t i o n . D a n s d e s c a s e xce p t i o n nels dûment justifiés, une demande supplémentaire est possible.
Ce p e n d a nt, d a n s 2 8 % d e s c a s de l ’échantillon où la Commission
a fo r m e l l e m e nt d e m a n d é d e s re n s e i gn e m e nt s co m p l é m e nt a i re s,
a u m o i n s t ro i s d e m a n d e s d e renseignements ont été envoyées.
Les demandes de renseignements sont souvent transmises peu de
t e m p s a v a n t l ’ e x p i r a t i o n d u d é lai légal
La Commission a transmis les demandes de renseignements en
moyenne 50 jours après la notification ou la der nière communicat i o n d e re n s e i gn e m e nt s p a r l ’ Ét at m e m b re co n ce r n é. Ét a nt d o n n é
que de nombreuses demandes de renseignements doivent être trad u i te s e t q u e l e s g e s t i o n n a i re s d e d o s s i e r s d o i ve nt ve i l l e r a u re spect des délais dans plusieurs affaires simultanément, cer taines
d e m a n d e s n e s o n t e nvoyé e s q u e j u s t e av a n t l ’e x p i r a t i o n d u d é l a i
légal de deux mois. Dans 4 des 43 dossiers de notification contrôlés,
la Commission a envoyé une demande de renseignements ou adopté
une décision (approuver l’aide ou engager une procédure d’examen
for mel) hors délai.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
27
49.
50.
Il arrive fréquemment que les États membres ne répondent pas dans
l e s d é l a i s f i x é s p a r l a C o m m i s s ion
Compte tenu du grand nombre de questions posées par la
Commis ­s ion, de leur complexité et du niveau de détail demandé,
y ré p o n d re d a n s l e s 2 0 j o u r s o u v r a b l e s re p ré s e n t e u n d é f i p o u r
les États membres. La struc ture administrative d ’un État membre
peut également encore retarder la réponse à la Commission.
Pa r e xe m p l e, d a n s ce u x o ù l ’a d m i n i s t rat i o n e s t d é ce nt ra l i s é e, l a
structure organisationnelle est telle que les réponses doivent
p a s s e r p a r p l u s i e u r s n i ve a u x d e p o u vo i r ava nt d ’ê t re t ra n s m i s e s
à l a Co m m i s s i o n .
20
S’agissant des années 2008
et 2009, les chiffres ne sont
pas révélateurs, car plusieurs
dossiers ne sont pas encore clos.
21
Article 7, paragraphe 6, du
règlement de procédure.
S u r l a b a s e d e l ’é c h a nt i l l o n d e n o t i f i c at i o n s e x a m i n é p a r l a Co u r,
l e s É t a t s m e m b re s o n t m i s e n m o ye n n e 3 3 j o u r s p o u r fo u r n i r l e s
re n s e i gn e m e nt s re q u i s. D a n s 4 0 % d e s c a s s é l e c t i o n n é s, l e s Ét at s
m e m b r e s n’o n t p a s f o u r n i l e s i n f o r m a t i o n s d e m a n d é e s d a n s l e s
délais, que ce soit dans les 20 jours ouvrables ou avant la nouvelle
échéance fixée en accord avec la Commission.
l a p r o c é d u r e f o r m e l l e d ’e x a m e n e s t é g a l e m e n t a s s e z l o n g u e
51.
52.
La Commission est tenue d’engager une procédure formelle d’exa m e n d è s q u’e l l e é p ro u ve d ’i m por tantes difficultés ou des doutes
pour déterminer la compatibilité de l’aide avec le marché intérieur
e t / o u d e s d i f f i c u l té s d ’o rd re p ro cé d u ra l p o u r o b te n i r l e s re n s e i gn e m e nt s n é ce s s a i re s. Po u r p lus de la moitié des cas notifiés en
2 0 0 5 - 2 0 0 8 , i l a f a l l u p l u s d e s i x m o i s p o u r q u e l a d é c i s i o n d ’e n g a g e r u n e p ro cé d u re fo r m e l l e soit pr ise 20 .
D a n s l a m e s u r e d u p o s s i b l e , l a C o m m i s s i o n d e v r a i t s ’e f f o r c e r
d ’a d o p t e r u n e d é c i s i o n , p o u r l e s c a s n o t i f i é s , d a n s l e s 1 8 m o i s
s u i v a n t l ’e n g a g e m e n t d e l a p r o c é d u r e f o r m e l l e d ’e x a m e n 2 1 .
Le p o u r c e n t a g e d e d o s s i e r s d o n t l e t r a i t e m e n t a d u r é p l u s q u e
les 18 mois recommandés s’est élevé à 38 % (9/24) pour les procé dures formelles d’examen ouver tes en 2005 et à 13 % (4/31), 33 %
( 9/ 2 7 ) e t 1 8 % ( 3 / 1 7 ) p o u r ce l les ouver tes en 2006, en 2007 et en
2008, respec tivement. Si l’on tient également compte de l’examen
préliminaire, le délai total entre la notification et la décision de la
Commission a été supérieur à deux ans dans tous les cas en cause.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
28
53.
Dans tous les États membres contrôlés, les par ties prenantes
étaient d’avis que les procédures de traitement des dossiers
étaient trop longues. Les projets comprenant des aides individuelles, notamment ceux soumis à un examen économique ap p ro fo n d i p a r l a Co m m i s s i o n , s o n t l e s p l u s p ro b l é m a t i q u e s ( vo i r
points 55 et 56). Cela peut avoir des conséquences négatives pour
les États membres, comme l’adoption tardive de la législation
nationale applicable en la matière ou le risque de perdre des
i nve s t i s s e u r s p o te nt i e l s. I l a r r ive souvent que la composition de
l’équipe de la Commission chargée du dossier change, ce qui peut
e nt ra î n e r d e s re t a rd s s u p p l é mentaires.
l e r e c o u r s à l a p l a n i f i c a t i o n a m i a b l e a j u s q u ’i c i é t é l i m i t é
54.
En septembre 2009, le code de bonnes pratiques a introduit la
p l a n i f i c a t i o n a m i a b l e. L’ É t a t m e m b re e t l a Co m m i s s i o n p e u ve n t
s e m e t t re d ’a c c o rd s u r l e d e g ré d e p r i o r i t é d ’ u n d o s s i e r, s u r l e s
renseignements à fournir par l’État membre ainsi que sur la forme
probable et la durée de l ’évaluation effec tuée par la Commission.
E n é c h a n g e d e s e f fo r t s co n s e ntis par l ’État membre pour four nir
rap i d e m e nt to u s l e s d o c u m e nts nécessaires, la Commission s’attachera à terminer son enquête dans les délais convenus conjointem e nt. Au c u n e t ra ce d e l a p l anification amiable n’a été trouvée
d a n s l e s d o s s i e r s ex a m i n é s a u cours de l ’audit.
la nouvelle approche économique affinée
n ’e s t p a s s u f f i s a m m e n t c l a i r e p o u r l e s p a r t i e s p r e n a n t e s
55.
La nouvelle struc ture définie dans le SAAP (voir point 6) corre s p o n d à u n e « a rc h i te c t u re à t ro i s n i ve a u x » : exe m p t i o n p a r c a t é g o r i e, a p p r é c i a t i o n s t a n d a rd e t a p p ré c i a t i o n a p p ro fo n d i e. E n
p r i n c i p e , l e s m e s u r e s d ’a i d e n o t i f i é e s à l a C o m m i s s i o n d o i v e n t
f a i re l ’o b j e t d ’ u n e a p p ré c i a t i o n s t a n d a rd. Le s a p p ré c i a t i o n s a p p ro fo n d i e s c o n c e r n e n t u n p e t i t n o m b re d e c a s s p é c i f i q u e s ( p a r
exe m p l e ce r t a i n s gra n d s p ro j ets d ’investissement).
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
29
56.
Une appréciation de cette nature peut compor ter une analyse
é co n o m i q u e a p p ro fo n d i e 22 , conçue pour four nir à la Commission
u n e a n a l y s e s o l i d e d e l ’i n c i d e n c e é c o n o m i q u e p r o b a b l e d ’ u n e
a i d e d ’ É t a t . E l l e s e p o l a r i s e s u r l e c r i t è re d e « m i s e e n b a l a n c e » .
« L’a p p r é c i a t i o n d e l a c o m p a t i b i l i t é d ’ u n e a i d e c o n s i s t e f o n d a m e n t a l e m e n t e n l a m i s e e n b a l a n c e d e s e s e f fe t s n é g a t i fs e t d e
s e s e f fe t s p o s i t i fs s u r l e p l a n d e s a c o n t r i b u t i o n à l a ré a l i s a t i o n
d ’o b j e c t i fs d ’i nté rê t co m m u n clairement définis» 23 .
22
Le document de travail
de la Commission «Principes
communs d’évaluation
économique de la compatibilité
des aides d’État en application
de l’article 87, paragraphe 3,
du traité CE» du 6 mai 2009
explicite la méthodologie
utilisée par la Commission
57.
pour l’examen des cas soumis
Ces nouvelles dispositions ont toutefois soulevé des interrogations
par mi les par ties prenantes, qui apprécient différemment l ’efficacité de l ’approche économique affinée de la Commission. Cer tains
estimaient qu’elle ne faisait que prolonger la procédure d’approba tion et créer davantage d ’incer titudes, alors que d ’autres considé raient qu’il s’agissait d’une manière positive d’examiner l’incidence
réelle de la mesure proposée et étaient déçus que la Commission
n’y ait pas plus souvent recours.
à une analyse économique
approfondie (http://ec.europa.
eu/competition/state_aid/
reform/reform.html).
23
Paragraphe 9 des «Principes
communs d’évaluation
économique de la compatibilité
des aides d’État en application
58.
de l’article 87, paragraphe 3,
L a Co m m i s s i o n a p ro cé d é à u n e co n s u l t at i o n p u b l i q u e s u r ce t te
q u e s t i o n e n 2 0 0 9 e t e n a p u b l i é l e s ré s u l t a t s a u d é b u t d e 2 0 1 1 .
Toutefois, elle n’a pas encore répondu aux préoccupations concern a n t l ’a p p r o c h e p l u s f i n e e x p r i m é e s l o r s d e c e t t e c o n s u l t a t i o n .
Po u r q u e l e r é g i m e r e l a t i f a u x a i d e s d ’ É t a t f o n c t i o n n e c o r r e c tement, la Commission et les par ties prenantes dans les États
m e m b re s d o i ve n t p a r ve n i r à u n n i ve a u é l e vé d e co m p ré h e n s i o n
m u t u e l l e.
la procédure simplifiée introduite en
2009 n ’ a
du traité CE».
j u s q u’à p r é s e n t p a s
été souvent appliquée
59.
U n e p r o c é d u r e s i m p l i f i é e a é t é i n t r o d u i t e p o u r « e x a m i n e r, e n
é t ro i te co o p é rat i o n ave c l ’ Ét at m e m b re co n ce r n é, ce r t a i n s t y p e s
d e m e s u r e s d ’a i d e d ’ É t a t d a n s u n d é l a i r é d u i t . C e t t e p r o c é d u r e
exige seulement de la Commission qu’elle vér ifie si la mesure est
c o n f o r m e a u x d i s p o s i t i o n s e t p r a t i q u e s e x i s t a n t e s s a n s e xe r c e r
aucun de ses pouvoirs discrétionnaires». Cette procédure peut
s’a v é r e r u t i l e, m a i s i l e s t d i f f i c i l e d ’e n a p p r é c i e r l ’e f f i c a c i t é, c a r
elle n’a pas été souvent utilisée jusqu’à présent.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
30
60.
En 2010, la procédure simplifiée a été appliquée dans 21 cas. Cela
représente moins de 4 % du nombre total de notifications reçues.
Le s é l é m e nt s s u i va nt s p e r m e t tent d ’expliquer cette situation:
οο la Commission se réser ve le droit de revenir à la procédure
nor male si l ’une des garanties ou des exclusions prévues dans
la communication relative à la procédure simplifiée s’applique;
ο ο l e s É t a t s m e m b r e s h é s i t e n t à re c o u r i r à l a p r o c é d u r e s i m p l i fiée, car, contrairement à ce qui se passe pour les notifications
normales, un résumé de la notification est publié sur le site
i nte r n e t d e l a Co m m i s s i o n , ce qui offre la possibilité aux part i e s co n ce r n é e s d e fo r m u l er des obser vations;
οο les conditions à remplir pour l’application de la procédure
s i m p l i f i é e s o nt s t r i c te s ;
ο ο l a p r o c é d u r e s i m p l i f i é e n e s’a p p l i q u e q u’a u x c a s s i m p l e s d e
n o t i f i c at i o n , q u i s o nt g é n é ra l e m e nt a p p ro u vé s d a n s u n d é l a i
d e s i x m o i s d a n s l e c a d re de la procédure nor male;
ο ο la procédure simplifiée doit être précédée par des contac ts de
p ré n o t i f i c at i o n o b l i g ato i re s.
L E D É L A I N É C E S S A I R E AU T R A I T E M E N T
D E S P L A I N T E S R E S T E LO N G , E T L A P R O C É D U R E
M A N Q U E D E T R A N S PA R E N C E
61.
Les concurrents et autres par ties intéressées qui considèrent
q u’ u n e m e s u re d é te r m i n é e co nstitue une aide d ’État peuvent se
plaindre à la Commission. Un formulaire de plainte est disponible
sur le site internet de la Commission européenne et peut être
rempli en ligne ou renvoyé par la poste, ce qui rend la procé d u re re l at i ve m e nt a i s é e. Ce r t aines plaintes ne relèvent pas de la
c o m p é ­t e n c e d e l a D G Co n c u r re n c e. Le c a s é c h é a n t , l e s d o s s i e r s
sont soit clôturés après un examen rapide, soit transmis à une
a u t r e D G , c o m m e l a D G Fi s c a l i t é e t u n i o n d o u a n i è r e . C e r t a i n e s
plaintes reçues et gérées par la DG Concurrence ne sont pas motivées par la crainte d’éventuelles distorsions de concurrence, mais
p a r d e s p ré o cc u p at i o n s é co l o giques, par exemple.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
31
62.
Tant le nombre de plaintes reçues que celui des plaintes en suspens
ont augmenté régulièrement au cours de la période 2006-2010 (voir
gra phique 6). Le délai de traitement a été de plus d ’un an pour la
moitié d’entre elles 24 , de plus de deux ans dans un quar t des cas et,
p o u r q u e l q u e s - u n e s, i l a m ê m e é té s u p é r i e u r à c i n q a n s. L’a r r i é ré
est par ticulièrement impor tant dans le domaine des transpor ts. Ces
d o s s i e r s o nt é té t ra n s fé ré s d e l a D G É n e rgi e e t t ra n s p o r t s à l a D G
Concurrence au début de 2010 à la suite de la nouvelle répar tition
des compétences entre les commissaires.
24
192 au 1er janvier 2008, 233
au 1er janvier 2009 et 270 au
30 octobre 2010, ce qui montre
une augmentation continue.
25
Ce nombre peut encore
augmenter, certaines affaires
étant encore en cours.
26
Source: Indicateurs de
63.
la Commission relatifs aux
I l n’ex i s te p a s d e d é l a i s j u r i d i quement contraignants concer nant
l e t ra i te m e n t d e s p l a i n te s, a l o r s q u e d e s d é l a i s t rè s s t r i c t s s’a p p l i q u e nt a u x n o t i f i c at i o n s. E n ve r t u d e l ’a r t i c l e 1 0 d u rè g l e m e nt
de procédure, la Commission est cependant tenue d ’examiner les
p l a i nte s « s a n s d é l a i » .
aides d’État. En fait, le temps
nécessaire pour examiner une
plainte est sous-estimé dans
ces statistiques étant donné
que certaines affaires CP sont
clôturées soit par le transfert
GRAPHIQUE 6
du dossier à une autre DG,
Les plaintes non pr ior itaires sont souvent traitées lorsque le gest i o n n a i re d e s d o s s i e r s co n ce r nés n’a pas d ’autres tâches plus urg e n t e s . E n c o n s é q u e n c e , l ’e x a m e n p r é l i m i n a i r e e t l a p r o c é d u r e
formelle d’examen peuvent durer longtemps. Dix 25 des 30 dossiers
d e p l a i n t e e x a m i n é s p a r l a Co u r n’o n t p a s d o n n é l i e u à u n e d é c i s i o n o u n’o nt p a s é té c l ô t u rés dans un délai de deux ans. Dans
p l u s i e u r s c a s , r i e n n’a é t é f a i t p e n d a n t p l u s d ’ u n a n . L a m o i t i é
des affaires CP n’aboutissent pas à une décision avant un an 26 , et
l a p l u p a r t d e s p ro cé d u re s fo r melles d ’examen durent également
plus d’une année. Les plaignants ont la possibilité de saisir la
Cour de justice de l’Union européenne pour abstention de statuer
( a r t i c l e 2 6 5 d u T F U E ) , m a i s i l s n’o n t q u e t r è s r a r e m e n t r e c o u r s
à ce t te p ro cé d u re.
soit par l’engagement d’une
procédure formelle d’examen.
Dans ces deux cas, la clôture de
l’affaire CP ne correspond pas
à la fin de la procédure du point
de vue du plaignant.
AU G M E N TAT I O N D U N O M B R E D E P L A I N T E S
600
500
Nombre de cas
64.
400
300
200
100
0
2005
Plaintes pendantes
à la fin de l'exercice
2006
2007
Plaintes reçues
2008
2009
2010
Affaires CP relatives à des plaintes
pendantes depuis plus d'un an
Source: Commission européenne.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
32
65.
66.
67.
L’é c h a n t i l l o n e x a m i n é p a r l a C o u r c o m p r e n a i t 3 0 d o s s i e r s d e
p l a i n t e. D a n s 6 c a s, l a Co m m i s s i o n n’a p a s f a i t s u i v re l a p l a i n t e
à l ’ É t a t m e m b re c o n c e r n é d a n s l e s d e u x m o i s e n l u i d e m a n d a n t
des renseignements. Dans 11 cas, l’État membre et/ou le plaignant
n’ont pas été informés de l’état d’avancement du dossier pendant
p l u s d ’ u n a n . D a n s 6 c a s, l ’ Ét at m e m b re e t / o u l e p l a i gn a nt n’o nt
p a s é té p ré ve n u s d e l a c l ô t u re d u d o s s i e r, ce q u i a e nt ra î n é u n e
incer titude juridique étant donné que les États membres ignoraient s’ils étaient autor isés à continuer d ’oc troyer l ’aide ou non.
27
COM(2010) 282 final du
3 juin 2010, rapport de la
Commission, «Rapport sur la
politique de concurrence 2009»,
SEC(2010) 666.
L’e n g a g e m e nt t a rd i f o u l ’a b s e nce d ’engagement de la procédure
formelle d’examen en réduisent également la transparence, car les
t i e r s n e p re n n e nt co n n a i s s a n ce du dossier et n’ont la possibilité
de formuler des commentaires à son sujet qu’après la publication
a u J o u r n a l o f f i c i e l d e l a d é c i s i o n d ’e n g a g e r u n e p r o c é d u r e fo rm e l l e d ’e x a m e n ( d e d e u x à s i x m o i s a p rè s q u e l a d é c i s i o n a é t é
p r i s e ) . L a p u b l i c at i o n e s t s o u vent retardée en raison de l ’obligat i on d e t ra d u ire la d éc i s i on dans toutes les langues officielles de
l ’UE, ainsi que de la nécessité d’établir une version non confiden t i e l l e d u d o c u m e nt.
L a Co m m i s s i o n e s s a i e d e ré g l e r l e s c a s d e p l a i nte i n fo n d é e s a n s
q u e l e co l l è g e s o i t a m e n é à p rendre officiellement une décision.
Quand elle estime que les éléments étayant l’existence d’une aide
i n d u e s o nt i n s u f f i s a nt s, u n e l ettre est adressée au plaignant. Sur
c e t t e b a s e, c e d e r n i e r p e u t d é c i d e r d e n e p a s d o n n e r s u i t e à s a
p l a i n te, q u i e s t a l o r s co n s i d é ré e co m m e re t i ré e. U n e te l l e l e t t re
n’a été envoyée dans les douze mois suivant le dépôt de la plainte
q u e d a n s u n e m i n o r i té d e c a s.
M I S E E N Œ U V R E D E S D É C I S I O N S D E R E CO U V R E M E N T
68.
« L e r e c o u v r e m e n t d ’a i d e s d ’ É t a t i l l é g a l e s n’a p a s é t é e n v i s a g é
co m m e u n e s a n c t i o n , m a i s co mme un moyen de rétablir la situa t i o n p ré cé d a n t l ’o c t ro i d e l ’a i d e i l l é gi t i m e e t i l l é g a l e » 2 7 . Ce t o b jec tif est atteint une fois que les aides (augmentées des intérêts)
s o nt re m b o u r s é e s p a r l e b é n é ficiaire qui a profité d ’un avantage
s u r s e s c o n c u r r e n t s s u r l e m a r c h é . L’ É t a t m e m b r e d o i t p r e n d r e
t o u t e s l e s m e s u r e s n é c e s s a i r e s p o u r r e c o u v r e r l ’a i d e a u p r è s d u
b é n é f i c i a i re co n fo r m é m e nt a ux procédures nationales.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
33
69.
La mise en œuvre effective des décisions de recouvrement est
e s s e n t i e l l e p o u r l a c r é d i b i l i t é d e l a p o l i t i q u e d e l a Co m m i s s i o n
e n m a t i è re d ’a i d e s d ’ É t a t e t e s t c o n s i d é ré e c o m m e u n e p r i o r i t é
dans le plan d’ac tion dans ce domaine ( State Aid Action Plan) (voir
p o i nt 6 ) .
28
Depuis juillet 2008,
la Commission classe
provisoirement les affaires de
recouvrement dans le cadre
desquelles l’État membre
concerné a pris toutes les
mesures nécessaires à sa
disposition dans le dispositif
La Commission a divisé
l e n o m b r e d ’a f f a i r e s d e r e c o u v r e m e n t
en cours par deux depuis
2005
national, même si l’opération
de recouvrement ne peut
être considérée comme
70.
pleinement réalisée. Les affaires
D epuis 2003, une équipe spécialisée assure le suivi des décisions
de recouvrement. La Commission a réussi à ramener le nombre
d ’a f f a i r e s d e r e c o u v r e m e n t e n c o u r s d ’ u n m a x i m u m d e 9 4 à l a
f i n d e 2 0 0 5 à 4 1 à l a f i n d e 2 0 10 (voir gra phique 7).
provisoirement classées peuvent
être rouvertes, notamment en
cas d’annulation du jugement
sur lequel le classement
provisoire était fondé.
GRAPHIQUE 7
Le nombre d’affaires de recouvrement en cours a continué de
baisser en 2008-2010, mais dans une moindre mesure. Cela résulte
d u « c l a s s e m e nt p rov i s o i re » d e 13 affaires de recouvrement 28 .
É V O LU T I O N D U N O M B R E D ’A F FA I R E S D E R E CO U V R E M E N T E N CO U R S
Nombre d’affaires de recouvrement
71.
100
80
60
40
20
0
Juin
2004
Déc. Juin
2004 2005
Déc. Juin
2005 2006
Déc Juin
2006 2007
Affaires de recouvrement pendantes
Déc. Juin
2007 2008
Déc. Juin
2008 2009
Déc. Juin
2009 2010
Déc.
2010
Affaires de recouvrement provisoirement classées
Source: Commission européenne.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
34
la mise en œuvre de nombreuses décisions de recouvrement
dure trop longtemps
72.
73.
74.
Pe u d e d é c i s i o n s d e re co u v re ment de la Commission sont exécu tées dans le délai de quatre mois qu’elle a fixé. La plupar t d ’entre
elles font l ’objet d ’un recours devant la Cour de justice formé par
l’État membre et/ou le bénéficiaire (recours en annulation) et/
o u p a r l a Co m m i s s i o n ( re co u r s p o u r n o n - re s p e c t d ’ u n e d é c i s i o n
de la Commission). D epuis 2005, celle - ci a intenté des ac tions en
j u s t i ce co n t re p l u s i e u r s É t a t s m e m b re s q u i n’ava i e nt p a s m i s e n
œ u v re u n e d é c i s i o n d e re c o u v re m e n t . D e p u i s 2 0 0 9 , l a Co m m i s sion a également engagé six procédures d’infrac tion 29 à l’encontre
d ’ É t a t s m e m b r e s q u i n’a v a i e n t p a s p r i s l e s m e s u re s n é c e s s a i re s
p o u r s e co n fo r m e r à l ’a r rê t d e l a Co u r d e j u s t i ce, e n d e m a n d a nt
à ce l l e - c i d e l e u r i n f l i g e r u n e amende ou une pénalité.
29
Certaines de ces procédures
comprennent plus d’une action
en justice.
Certaines affaires de recouvrement sont pendantes depuis
dix à vingt ans en raison de la longueur des procédures, tant
devant les tribunaux nationaux (État membre contre bénéficiaire)
que devant la Cour de justice de l’Union européenne (Commission
co nt re Ét at m e m b re ) . Le s 4 1 a ffaires de recouvrement pendantes
en juillet 2010 remontaient en moyenne à quasiment cinq ans.
Q u ato r ze d ’e nt re e l l e s s o nt e n cours depuis dix ans ou plus. Plus i e u r s a u t re s a f f a i re s p rov i s o i re m e nt c l a s s é e s d ate nt é g a l e m e nt
d e p l u s d e d i x a n s. E n m at i è re d ’exécution des décisions, l ’objectif de la Commission consistant à classer ou à por ter devant la
justice les affaires de recouvrement dans un délai de deux ans
a été atteint dans environ la moitié des cas au cours de la pé r i o d e 2 0 0 8 - 2 0 1 0 . L a te n d a n ce s’est or ientée à la hausse au cours
de cette pér iode (de 28 % au premier semestre de 2008 à environ
5 7 % a u s e co n d s e m e s t re d e 2010).
L a l o n g u e u r d e s p r o c é d u r e s d e re c o u v re m e n t s’e x p l i q u e é g a l e ment par la difficulté à identifier tous les bénéficiaires des ré g i m e s d ’a i d e s a i n s i q u’à d é t e r m i n e r l e m o n t a n t e x a c t d e l ’a i d e
à recouvrer. La Commission n’est pas juridiquement tenue de fixer
c e d e r n i e r, m a i s e l l e i n d i q u e g é n é r a l e m e n t à l ’ É t a t m e m b r e l a
m é t h o d e à u t i l i s e r p o u r l e c a l culer. Cer tains États membres souh a i te ra i e nt q u e l a Co m m i s s i o n les aide davantage en la matière.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
35
R É AC T I O N R A P I D E D E L A CO M M I S S I O N
FAC E À L A C R I S E F I N A N C I È R E
l a p r o c é d u r e d ’a p p r o b a t i o n a é t é r a p i d e
75.
Les affaires urgentes liées à la crise ont été gérées beaucoup plus
rapidement que celles qui ne l’étaient pas, car elles ont fait l’objet
d ’ u n e co r re s p o n d a n ce m o i n s for melle avec les États membres et
d ’ u n é c h a n g e d ’i n fo r m at i o n s p l u s i n fo r m e l p a r té l é p h o n e e t p a r
c o u r r i e l . Pa r a i l l e u r s , d e n o m b r e u x É t a t s m e m b r e s o n t a c c e p t é
de recevoir les courriers et les décisions en anglais (renonciation au droit à la traduc tion) de manière à accélérer la procédure
à laquelle les bénéficiaires ont été plus directement associés.
Pl u s i e u r s a f f a i re s o nt a i n s i é té réglées en quelques jours.
30
Communications de
la Commission:
«Application des règles en
matière d’aides d’État aux
mesures prises en rapport avec
les institutions financières dans
le contexte de la crise financière
mondiale» (JO C 270 du
25.10.2008, p. 8);
«Recapitalisation des
76.
établissements financiers dans
Alors que la charge additionnelle de travail avait initialement
été résorbée grâce aux heures supplémentaires, la DG Concurrence a réussi à plus que doubler le nombre de gestionnaires
res p o n s a b l e s d e s d o s s i e r s re l atifs aux mesures d ’aide au sec teur
f i n a n c i e r e n 2 0 0 9 , e n c r é a n t u n e t a s k - fo r c e c o n c e r n a n t l a c r i s e
f i n a n c i è re.
le contexte de la crise financière
actuelle: limitation de l’aide au
minimum nécessaire et gardefous contre les distorsions indues
de concurrence» (JO C 10 du
15.1.2009, p. 2);
«Le traitement des actifs
dépréciés dans le secteur
bancaire de la Communauté»
la commission a diffusé des orientations spécifiques
r e l a t i ve s a u x m e s u r e s d ’a i d e l i é e s à l a c r i s e
(JO C 72 du 26.3.2009, p. 1);
«Le retour à la viabilité et
l’appréciation des mesures
77.
de restructuration prises dans
Po u r ré p o n d re à l ’ u rg e n ce d e l a s i t u at i o n , l a Co m m i s s i o n a ra p id e m e n t a d o p té d e s o r i e n t a t i o n s s p é c i f i q u e s s u r l e s a i d e s d ’ É t at
a c c o rd é e s a u s e c t e u r f i n a n c i e r 3 0 , q u i s o n t ve n u e s c o m p l é t e r l e s
o r i e nt at i o n s ex i s t a nte s e n m atière de sauvetage et de restruc turat i o n d ’e nt re p r i s e s 31 . Le s Ét ats membres ont apprécié ces or ientations, même s’ils ont aussi for mulé quelques cr itiques relatives
à l ’i nte r p ré t at i o n d e ce r t a i n e s conditions.
le secteur financier dans le
contexte de la crise actuelle,
conformément aux règles
relatives aux aides d’État»
(JO C 195 du 19.8.2009, p. 9).
31
Communication de la
Commission, «Lignes directrices
78.
communautaires concernant
La réponse rapide de la Commission et son attitude pragmatique
o nt co nt r i b u é à ce q u’a u c u n e d e s p r i n c i p a l e s i n s t i t u t i o n s f i n a nc i è re s aya nt s o n s i è g e d a n s l ’ Union européenne ne fasse faillite.
G r â c e a u s y s t è m e d ’ a p p r o b a t i o n p r o v i s o i r e d e l ’a i d e p o u r u n e
p é r i o d e d e s i x m o i s, l e s a i d e s o nt p u ê t re o c t royé e s ra p i d e m e nt
e t e n t o u t e l é g a l i t é, ave c l a p o s s i b i l i té d ’e x a m i n e r l ’a f f a i re p l u s
e n d é t a i l p a r l a s u i te.
les aides d’État au sauvetage et
à la restructuration d’entreprises
en difficulté» (JO C 244 du
1.10.2004, p. 2).
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
36
l a c o m m i s s i o n s ’e s t e f f o r c é e d e p r é s e r v e r d e s c o n d i t i o n s
de concurrence équitables
79.
Af i n d ’é v i te r q u e l e s i n s t i t u t i o n s f i n a n c i è re s n’ u t i l i s e nt l e s a i d e s
p o u r re n fo rce r l e u r p o s i t i o n s ur le marché au détr iment de leurs
concurrents, la Commission a dû examiner les conditions dans
lesquelles les aides étaient accordées aux banques. Dans certains cas, cela a eu pour effet la cession de cer taines activités
e t / o u l a c e s s a t i o n d e c e r t a i n e s p r a t i q u e s ( p a r e x e m p l e l ’i n t e r dic tion d ’exercer une influence dominante sur les pr ix). Les États
m e m b re s e t l e s b é n é f i c i a i re s d e s a i d e s s o n t t e n u s d e p ré s e n t e r
des rappor ts de mise en œuvre pér iodiques (souvent tr imestr iels
ou semestriels).
32
Cadre communautaire
temporaire pour les aides d’État
destinées à favoriser l’accès au
financement dans le contexte de
la crise économique et financière
actuelle (JO C 83 du 7.4.2009,
p. 1, modifié par JO C 261
du 31.10.2009, p. 2, et JO C 303
du 15.12.2009, p. 6).
33
Elles ne sont pas comprises
80.
dans les statistiques, puisque
La task-force de la DG Concur rence concernant la crise financière
s u i t d e p rè s l e s d é c i s i o n s d a n s l e s p r i n c i p a l e s a f f a i re s d e s a u ve t a g e e t d e r e s t r u c t u r a t i o n d ’i n s t i t u t i o n s f i n a n c i è r e s . D a n s c e r taines de ces affaires, il a été constaté que l’application des conditions ou la concrétisation des engagements pris étaient lentes ou
i n a d a p té e s, m a i s ce s a n o m a l i es ont été por tées à l ’attention des
É t a t s m e m b re s c o n c e r n é s, e t l e s s e r v i c e s d e l a D G Co n c u r re n c e
e n o nt a s s u ré l e s u i v i .
les aides de minimis ne sont
pas considérées comme des
aides au sens de l’article 107,
paragraphe 1, du TFUE.
r e c o u r s l i m i t é a u c a d r e t e m p o r a i r e v i s a n t à f a c i l i t e r l ’o c t r o i
d ’ a i d e s e n f a v e u r d e l ’é c o n o m i e r é e l l e
81.
Dans le contex te du plan européen pour la relance économique, la
Co m m i s s i o n a a p p ro u vé, l e 1 9 janvier 2009, un cadre temporaire
(C T ) 3 2 ( vo i r e n ca d r é 2 ) p o u r d o n n e r a u x É t a t s m e m b re s d e n o u ve a u x m oye n s d e f a i re f a ce a ux effets du resser rement de crédit
sur l ’économie réelle et pour per mettre aux entrepr ises de conti nuer d ’avoir accès au financement. À l ’exception de la possibilité
d ’o c t r o y e r d e s a i d e s a l l a n t j u s q u’à 5 0 0 0 0 0 e u r o s s a n s q u’e l l e s
s o i e n t d é c l a ré e s i n co m p a t i b l e s 3 3 , q u i a é té a cc u e i l l i e f avo ra b l e ment par la plupar t des États membres, et des aides accordées
s o u s l a fo r m e d e g a ra nt i e s, l e recours au C T a été limité.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
37
82.
83.
ENCADRÉ 2
L a p l u p a r t d e s p o s s i b i l i té s o f fer tes par le C T n’ont été exploitées
que par une minorité d’États membres. En 2009, les États membres
n’o nt e n o u t re at t r i b u é q u e 2 , 7 % du volume d ’aide approuvé au
t i t r e d e s r é g i m e s d u C T. C e l a s’e x p l i q u e e n p a r t i e p a r l a d u r é e
trop cour te du C T (moins de deux ans, jusqu’à la fin de décembre
2010), qui n’a pas permis aux États membres d’élaborer, d’approu ve r e t d e m e t t re e n œ u v re d e s mesures d ’aide dans ce cadre.
Le 1 e r d é c e m b re 2 0 1 0 , l a Co m m i s s i o n a p ro l o n g é l e C T j u s q u’a u
3 1 d é ce m b re 2 0 1 1 , m a i s ave c des conditions plus str ic tes et une
suppression progressive des différentes mesures. Depuis le 1 er janv i e r 2 0 1 1 , to u te b a n q u e d e m a n d a nt l e s o u t i e n d e l ’ Ét at ( s o u s l a
forme de capital ou de mesures de sauvetage des actifs dépréciés)
d o i t s o u m e t t re u n p l a n d e re s truc turation à la Commission.
LE CADRE TEMPORAIRE
Comme annoncé dans son plan européen pour la relance économique, la Commission a instauré un certain nombre de mesures temporaires afin de permettre aux États membres de remédier aux difficultés
exceptionnelles rencontrées par les entreprises pour obtenir des financements. Le cadre temporaire donne
la possibilité aux États membres d’octroyer, sous certaines conditions et jusqu’à la fin de l’année 2010:
a) des subventions n’excédant pas un plafond de 500 000 euros par entreprise sur une durée de trois ans;
b) des garanties publiques pour les prêts à taux réduit;
c) des prêts bonifiés, notamment pour la production de produits verts;
d) des aides au capital-investissement de 2,5 millions d’euros par petite et moyenne entreprise (PME)
et par an.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
38
S U I V I A S S U R É PA R L A CO M M I S S I O N
84.
Chaque année, la Commission publie un tableau de bord des
aides d’État, qui fait le point sur les progrès accomplis en ce
q u i co n ce r n e l a ré a l i s at i o n d e s o b j e c t i fs d e L i s b o n n e co n s i s t a nt
à a cco rd e r d e s a i d e s d ’ É t at m o i n s n o m b re u s e s e t m i e u x c i b l é e s,
a i n s i q u e, d e m a n i è re p o n c t u elle, sur l ’incidence de son contrôle
des aides d ’État. Aux points 85 à 95, la Cour évalue si les données
collec tées par la Commission sont fiables et exhaustives, ainsi que
s i l ’a n a l ys e d ’i m p a c t e f fe c t u é e par cette der nière est suffisante.
34
Fixés par le règlement de mise
en œuvre (CE) n° 794/2004.
L E S D O N N É E S R E L AT I V E S AU X A I D E S D ’ É TAT
F O U R N I E S PA R L E S É TAT S M E M B R E S S O N T I N CO M P L È T E S
ET MANQUENT DE FIABILITÉ
l ’o b t e n t i o n d e d o n n é e s r e l a t i v e s a u x a i d e s d ’é t a t
auprès des états membres est problématique
85.
86.
87.
D a n s l e c o u r a n t d u p re m i e r t r i m e s t re d e l ’a n n é e, l a Co m m i s s i o n
a d r e s s e u n e f e u i l l e d e c a l c u l a u x É t a t s m e m b r e s , q u’i l s d o i v e n t
remplir, pour chacune des mesures repr ises dans la liste, avec les
données correspondant aux dépenses réelles consacrées aux aides
d ’État oc troyées l ’année précédente. Les données communiquées
par les États membres sont de qualité variable, et l’équipe chargée
des tableaux de bord (voir point 90) passe beaucoup de temps
à les vér ifier et à ajouter les montants manquants. La plupar t des
par ties prenantes considèrent que la procédure ac tuelle nécessite
énor mément de ressources.
Pl u s i e u r s p a r t i e s p re n a nte s o nt i n d i q u é q u e l ’o b te nt i o n d e d o n n é e s a u p rè s d e s a u t o r i t é s p u b l i q u e s l o c a l e s p o s a i t p a r fo i s p ro blème du fait que, dans la plupar t des États membres, l’organisme
chargé de coordonner les aides d ’État au sein du ministère natio nal ou fédéral n’a aucun pouvoir de contrôle ou de super vision sur
le gouver nement régional ou local. En conséquence, les données
fou r n i e s p a r l e s Ét at s m e m b re s en matière d ’aides d ’État et utili sées par la Commission risquent d’être incomplètes; or, le tableau
de bord de celle -ci pour les aides d’État ne compor te aucune
rés e r ve.
De nombreux États membres fournissent les données tardivement,
mais à ce jour une seule procédure d’infrac tion a été engagée pour
cause de non-respec t des délais 34 . L’un des pr incipaux problèmes
est que l ’unité de coordination des aides d ’État (lorsqu’elle existe)
n e d i s p o s e p a s d ’ u n s ys tè m e ce n t r a l i s é e f f i c i e n t c a p a b l e d e p ro duire direc tement les données demandées par la Commission, mais
doit les obtenir auprès d’un grand nombre d’autorités responsables
de l ’oc troi des aides.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
39
p l u s i e u r s t y p e s d ’ a i d e s d ’é t a t s o n t e x c l u s d e s s t a t i s t i q u e s
en la matière
88.
89.
Le tableau de bord couvre les aides d’État, telles qu’elles sont défi nies à l’ar ticle 107, paragraphe 1, du TFUE, oc troyées par les États
m e m b re s a u co u r s d e l ’a n n é e en cause (voir points 3 et 4). Cette
définition est plus restr ic tive que celle utilisée par la plupar t des
État s m e m b re s d a n s l e c a d re de leurs rappor ts nationaux.
35
COM(2010) 701 final.
Le s a i d e s a u s e c te u r fe r rov i a i re ne sont pas pr ises en considéra t i o n , b i e n q u e d e p l u s e n p l u s de marchés fer roviaires nationaux
soient ouver ts à la concurrence. Avec l’exclusion d’un des secteurs
l e s p l u s i m p o r t a nt s s u r l e p l a n d e s a i d e s re ç u e s, l e s d o n n é e s e n
m a t i è re d ’a i d e s d ’ É t a t fo u r n i e s à l a Co m m i s s i o n e t p u b l i é e s p a r
celle - ci ne peuvent être considérées comme complètes. Le tab l e a u d e b o rd d e s a i d e s d ’ Ét at d e l ’a u to m n e 2 0 1 0 i n d i q u e, p o u r
la première fois, que les aides au sec teur fer roviaire notifiées par
l e s É t a t s m e m b r e s o n t a t t e i n t 3 3 , 1 m i l l i a r d s d ’e u r o s , s o i t 0 , 3 %
d u P I B d e l ’ E U - 2 7 , e n 2 0 0 9 , m a i s q u’e n r a i s o n d e l ’ a b s e n c e d e
d o n n é e s co m p a ra b l e s, ce s a i d e s n e s o nt p a s co m p r i s e s d a n s l e s
m o nt a nt s to t a u x 35 .
l a m é t h o d e d e c a l c u l e m p l o yé e p o u r c e r t a i n s t y p e s d ’a i d e s
est discutable
90.
91.
92.
Après avoir reçu les feuilles de calcul remplies par les États
m e m b r e s , l ’é q u i p e d e l a D G C o n c u r r e n c e c h a r g é e d e s t a b l e a u x
de bord effec tue une sér ie de vér ifications pour détec ter d ’éventuelles anomalies, dont une comparaison entre les données four n i e s p a r l e s Ét at s m e m b re s, d ’ une par t, et le budget approuvé et
l e s m o nt a nt s d e s a n n é e s p ré cédentes, d ’autre par t.
Ce p e n d a nt, l e s Ét at s m e m b re s peinent à four nir à la Commission
d e s e s t i m at i o n s b u d g é t a i re s f iables dans le système de notification SANI. S ouvent, le succès d ’une mesure est difficile à prévoir.
Cer tains donateurs indiquent systématiquement les dépenses
escomptées pour la première année seulement, plutôt que le
b u d g e t p o u r t o u t e l a p é r i o d e d e ré fé re n c e, c o m m e l e d e m a n d e
l a Co m m i s s i o n .
La méthode utilisée par la Commission pour calculer la valeur
d e ce r t a i n s t y p e s d ’a i d e s, n o t amment les aides au sec teur finan c i e r, e s t q u e l q u e p e u a r b i t ra i re. S’a gi s s a nt d e s m e s u re s f i s c a l e s,
l e s É t a t s m e m b r e s fo u r n i s s e n t s o u v e n t d e s e s t i m a t i o n s b u d g é taires, car le montant réel est impossible à calculer en raison
de la complexité du cadre réglementaire et du nombre élevé
d e b é n é f i c i a i re s.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
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Quelques
c h a n g e m e n t s a p p o r t é s à l a d é f i n i t i o n d e s a i d e s d ’é t a t
rendent les statistiques difficilement comparables dans le temps
93.
L a co m p a ra b i l i té d e s d o n n é e s relatives à des années différentes
e s t a f fe c té e p a r l e s c h a n g e m e nts appor tés à la législation et à la
p ré s e nt at i o n d e s d o n n é e s. Pa r exe m p l e, l ’i m p o r t a n ce c ro i s s a nte
d e s p l a f o n d s e t l e u r r e l è v e m e n t 36 e n c e q u i c o n c e r n e l e s a i d e s
d e mi ni mi s o nt i ntrod u it u n biais vers le bas dans l ’évolution des
données relatives aux aides d’État communiquées par les États
membres, ce qui complique la comparaison entre plusieurs années
s u cce s s i ve s.
36
Initialement fixé
à 100 000 euros par le règlement
(CE) n° 69/2001 de la Commission
du 12 janvier 2001 concernant
l’application des articles 87 et 88
du traité aux aides de minimis
(JO L 10 du 13.1.2001, p. 30), le
plafond est passé à 200 000 euros
à partir de 2007 (en vertu du
règlement (CE) n° 1998/2006 de
la Commission, voir ci-dessus).
L E N O M B R E D ’ É VA LUAT I O N S E X A N T E A É T É L I M I T É ,
E T L A CO M M I S S I O N N ’ E X E R C E AU C U N E F O N C T I O N
D ’ É VA LUAT I O N A P O S T E R I O R I
L’aide de minimis ne constitue
pas une aide d’État, et la plupart
des États membres ne collectent
aucune donnée à cet égard.
94.
Les lignes direc tr ices de la Commission disposent qu’une évalua t i o n d ’i m p a c t a p o s te r i o r i d o i t être réalisée «pour les pr incipales
i n i t i at i ve s d e l a Co m m i s s i o n et pour celles qui auront les retomb é e s l e s p l u s i m p o r t a n te s » . À l a f i n d e 2 0 1 0 , u n ce r t a i n n o m b re
d ’e nt re e l l e s é t a i t e n p ré p a ration et deux étaient ter minées 37 .
37
Document de travail
de la Commission, «Analyse
d’impact accompagnant
la communication de la
Commission concernant
l’application aux services publics
95.
de radiodiffusion des règles
U n e u n i t é d ’é v a l u a t i o n a v a i t é t é c ré é e d a n s l e c a d re d e l a ré o r ganisation de la DG Concur rence en 2007, mais elle avait été diss o u te u n a n p l u s t a rd s a n s avo i r e f fe c t u é d e t rava u x i m p o r t a nt s
dans le domaine des aides d’État. En 2010, la DG Concurrence
a lancé le projet de développer une fonc tion d’évaluation ex post
permettant d’apprécier l’incidence réelle des politiques existantes
de la DG Concurrence sur les marchés concernés et de tirer les
enseignements des expériences passées. À la fin de 2010, la fonct i o n d ’é va l u at i o n ex p o s t n’é t ait toujours pas opérationnelle.
relatives aux aides d’État»,
SEC(2009) 893 et résumé
SEC(2009) 892.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
41
CONCLUSION
ET RECOMMANDATIONS
L A CO M M I S S I O N N E P E U T É TA B L I R
AV E C U N E A S S U R A N C E S U F F I S A N T E
Q U ’ E L L E T R A I T E TO U T E S L E S A F FA I R E S
P E R T I N E N T E S E N M AT I È R E D ’A I D E S D ’ É TAT
96.
La plupar t des systèmes des États membres ne permettent pas
d ’o b te n i r u n e a s s u ra n ce s u f f i s a nte q u a nt a u re s p e c t d e l ’o b l i g at i o n d e n o t i f i e r l e s a i d e s d ’ É t a t . L a Co m m i s s i o n a p r i s c e r t a i n e s
mesures pour renforcer la coopération avec les États membres
concernant leur obligation de notification; cependant, elles n’ont
p a s é t é s u f f i s a n t e s. D e s e n q u ê t e s d ’o f f i c e s o n t ré a l i s é e s d e m anière occasionnelle, mais la Commission ne s’attache pas suffisamm e nt à d é te c te r l e s c a s q u i a uraient dû être notifiés, s’appuyant
principalement sur les plaintes déposées par des tiers. Juridique ment, elle ne peut examiner systématiquement les procédures
des États membres pour s’assurer de leur fiabilité, et ses ac tivités
d e c o n t r ô l e s o n t l i m i t é e s . Pa r c o n s é q u e n t , l e r i s q u e e x i s t e q u e
ce r t a i n e s a i d e s d ’ Ét at n e s o i e nt pas mises au jour.
R E C O M M A N D AT I O N 1
L a Co m m issi o n d ev r ai t r evo i r l ’af f e c t ati o n e t l ’e m p l o i d e s re s s o u rce s co ns a c r é e s à l a g e s t i o n d e s a i d e s d ’ É t at , e n v u e:
a) d ’a d o p t e r u n e a t t i t u d e p l u s d y n a m i q u e d a n s s a r e l a t i o n
ave c l e s É t at s m e m b r e s e t d e d é p l oye r p l us d ’e f f o r t s p o u r
l e s s e ns i b i l is e r au x r è g l e s a p p l i c a b l e s au x a i d e s d ’ É t at , e n
d i f f us a nt d e s e xe m p l e s d e b o n n e s p r ati q u e s e t e n f o u r nis s a nt d av a nt a g e d ’o r i e nt ati o ns p r ati q u e s;
b) d e r e n f o r c e r s e s a c t i v i t é s d e c o n t r ô l e , t a n t s u r l e p l a n d e
l e u r é te n d u e q u e su r ce l u i d e l a t a i ll e d e s é ch a nti ll o ns;
c) d ’o r g a n i s e r s e s e n q u ê t e s d ’o f f i c e d e m a n i è r e p l u s s y s t é m ati qu e e t mi e u x cib l é e, af in d e p o u voir d é te c te r l es ai d es
i ll é g a l e s .
L E S P R O C É D U R E S R E L AT I V E S AU X A I D E S
D ’ É TAT, N OTA M M E N T E N M AT I È R E
D E P L A I N T E S , S O N T E N CO R E LO N G U E S
E T M A N Q U E N T D E T R A N S PA R E N C E
97.
D e nombreux éléments opérationnels liés au traitement des dos s i e r s s o nt b i e n g é ré s, e t l e s a f faires liées à la cr ise financière ont
é té ré g l é e s ra p i d e m e n t ; ce p e n d a nt , l a p ro cé d u re d ’a p p ro b at i o n
reste très longue pour un grand nombre de mesures d’aide d’État.
Le t r a i t e m e n t d e s p l a i n t e s e s t p a r t i c u l i è re m e n t p ro b l é m a t i q u e.
L’accroissement de leur nombre, combiné à la longueur des procéd u re s e t a u f a i b l e d e gré d e p r ior ité qui leur est souvent accordé,
a e nt ra î n é l ’a cc u m u l at i o n d e dossiers en souffrance.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
42
98.
L a l o n g u e u r d e s p r o c é d u r e s d ’e x a m e n d e l a C o m m i s s i o n e t l e
m a n q u e d ’i n fo r m at i o n d e s p a r ties prenantes sur l ’état d ’avance m e nt d e s t rava u x o nt a b o u t i à une incer titude jur idique .
R E C O M M A N D AT I O N 2
a) D a n s l ’o p t i q u e d ’a c c r o î t r e l a t r a n s p a r e n c e e t d ’a c c é l é r e r
l e p r o ce ssus d é c isi o n n e l , l a Co m m issi o n d ev r a i t s ’e n g a g e r
à cl ô t u r e r l ’e x a m e n p r é li m i n a i r e s o i t p a r u n e d é cisi o n , s o i t
p ar l ’ouver ture d ’une pro cé dure formelle d ’e xamen dans un
délai d ’un an après la ré ception de la première notif ication.
b) L a Co m m issi o n d ev r a i t r e s t r e i n d r e au m a x i m u m l e n o m b r e
de demandes de renseignements adressées aux États
m e m b r e s e t s e li m i te r à ce ll e s a b s o lu m e nt n é ce ss ai re s à s a
p r is e d e d é c isi o n .
c) Af in de garantir une plus grande sé curité juridique à toutes
l es p ar ties p re nantes , la Co mmissio n dev r ait tr aiter r ap ide m e nt l e s p l a i nte s i n f o n d é e s .
d ) L a Commission devrait ré gulièrement informer le plaignant,
l ’ É t at m e m b r e a i nsi q u e l e b é n é f i cia i r e d e s p ro g r è s (o u d e
l ’a b s e n c e d e p r o g r è s) r é a l i s é s d a n s c h a q u e a f f a i r e e t d e s
r é su l t at s d e l ’e x a m e n .
e) L a C o m m i s s i o n d e v r a i t e x a m i n e r s ’ i l y a l i e u d e t i r e r d e s
e ns e i g n e m e nt s d e s a g e s ti o n d e l a c r is e f i n a n ci è r e d a ns l e
b u t d ’a m é l i o r e r s e s m é t h o d e s d e t r av a i l co u r a nte s .
f ) L a Co m m i s s i o n d e v r a i t m e t t r e e n œ u v r e u n s y s tè m e a m é li o ré d ’e nre gis tre m e nt du te mps e t d e r ap p o r t s d e g es tio n,
pour pouvoir contrôler ef f icacement le temps consacré
à c h a q u e a f f a i r e e t l a c h a r g e d e t r av a i l d e s d i f f é r e nt s g e s t i o n n a i r e s d e d o ssi e r s , d e m a ni è r e à o p ti m is e r l ’u ti lis ati o n
d e s r e ss o u rce s .
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
43
L A CO M M I S S I O N N E P R O C È D E PA S A P O S T E R I O R I À U N E É VA LUAT I O N
A P P R O F O N D I E D E L’ I N C I D E N C E
D E S O N CO N T R Ô L E D E S A I D E S D ’ É TAT
99.
Le manque de fiabilité des données contrarie les effor ts de la
Co m m i s s i o n p o u r e f fe c t u e r u n suivi du contrôle des aides d ’État.
S o n p r i n c i p a l o u t i l d ’i n fo r m a t i o n , l e t a b l e a u d e b o rd s e m e s t r i e l
des aides d’État, présente plusieurs insuffisances: un manque
d ’e x h a u s t i v i t é , u n e f i a b i l i t é e t u n e c o m p a r a b i l i t é i n s u f f i s a n t e s
d e s d o n n é e s, a i n s i q u e l a d i s ponibilité tardive de celles- ci.
100. E n o u t re, s a u f d a n s q u e l q u e s études ponc tuelles, la Commission
n’a p a s e n co re é va l u é a p o s te r ior i l ’incidence de ses ac tivités de
co nt rô l e d e s a i d e s d ’ Ét at s u r l ’économie européenne.
R E C O M M A N D AT I O N 3
a) L a Co m m issi o n d ev r a i t a m é li o r e r l ’e f f i ci e n ce e t l a f ia b i li té
d e s o n p r o ce ssus d e co ll e c te d e d o n n é e s .
b) L a C o m m i s s i o n d e v r a i t r é g u l i è r e m e n t é v a l u e r a p o s t e r i o ri l’incidence des aides d’État et du contrôle de celles- ci
s u r l e s e n t r e p r i s e s , l e s m a r c h é s e t l ’é c o n o m i e d a n s s o n
e ns e m b l e.
Le p ré s e nt ra p p o r t a é té a d o p té p a r l a c h a m b re I V, p ré s i d é e p a r
M . I g o r s LU D B O R Ž S , m e m b r e d e l a C o u r d e s c o m p t e s , à Lu xe mb o u rg e n s a ré u n i o n d u 2 5 o c tobre 2011.
Par la Cour des comptes
Ví tor M anuel da S I LVA C A L D E I R A
Président
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
44
ANNEXE
R È G L E S F O N D A M E N TA L E S R É G I S S A N T L E CO N T R Ô L E D E S A I D E S
D ’ É TAT PA R L A CO M M I S S I O N
1.
2.
A R T I C L E 1 0 7 D U T F U E ( E X - A R T I C L E 87 D U TC E )
S a u f d é ro g at i o n s p ré v u es par les traités, sont incompatibles avec le marché intér ieur,
d a n s l a m e s u re o ù e l l e s a f fe c te nt l e s é c h a n g e s e nt re Ét at s m e m b re s, l e s a i d e s a cco r dées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui
faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant cer taines entreprises
o u ce r t a i n e s p ro d u c t i o ns.
S o nt co m p at i b l e s ave c le marché intér ieur :
a ) l e s a i d e s à c a ra c tè re s o c i a l o c t royé e s a u x co n s o m m ate u r s i n d i v i d u e l s, à co n d i t i o n
q u’e l l e s s o i e nt a cco rdées sans discr imination liée à l ’or igine des produits,
b) l e s a i d e s d e s t i n é e s à re m é d i e r a u x d o m m a g e s c a u s é s p a r l e s c a l a m i té s n a t u re l l e s
o u p a r d ’a u t re s é vé n ements ex traordinaires,
c ) l e s a i d e s o c t r o y é e s à l ’é c o n o m i e d e c e r t a i n e s r é g i o n s d e l a R é p u b l i q u e f é d é r a l e
d ’Al l e m a gn e a f fe c té es par la division de l ’Allemagne, dans la mesure où elles sont
n é ce s s a i re s p o u r co m p e n s e r l e s d é s ava nt a g e s é co n o m i q u e s c a u s é s p a r ce t te d i v i s i o n . Ci n q a n s a p rè s l ’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le Conseil, sur pro p o s i t i o n d e l a Co m m ission, peut adopter une décision abrogeant le présent point.
3.
Pe u ve nt ê t re co n s i d é ré es comme compatibles avec le marché intér ieur :
a ) l e s a i d e s d e s t i n é e s à favor iser le développement économique de régions dans lesq u e l l e s l e n i v e a u d e v i e e s t a n o r m a l e m e n t b a s o u d a n s l e s q u e l l e s s é v i t u n g r a ve
s o u s - e m p l o i , a i n s i q ue celui des régions visées à l ’ar ticle 349, compte tenu de leur
s i t u at i o n s t r u c t u re l l e, économique et sociale,
b) l e s a i d e s d e s t i n é e s à promouvoir la réalisation d ’un projet impor tant d ’intérêt eu ro p é e n c o m m u n o u à re m é d i e r à u n e p e r t u r b a t i o n g r ave d e l ’é c o n o m i e d ’ u n É t a t
m e m b re,
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
45
c) les aides destinées à faciliter le développement de cer taines activités ou de cer taines
ré g i o n s é c o n o m i q u e s, q u a n d e l l e s n’a l t è re n t p a s l e s c o n d i t i o n s d e s é c h a n g e s d a n s u n e
m e s u re co nt ra i re à l ’i nté rê t commun,
d ) les aides destinées à promouvoir la culture et la conser vation du patr imoine, quand elles
n’a l t è r e n t p a s l e s c o n d i t i o n s d e s é c h a n g e s e t d e l a c o n c u r re n c e d a n s l ’ U n i o n d a n s u n e
m e s u re co nt ra i re à l ’i nté rê t commun,
e ) l e s a u t re s c a t é g o r i e s d ’a i d e s d é te r m i n é e s p a r d é c i s i o n d u Co n s e i l s u r p ro p o s i t i o n d e l a
Co m m i s s i o n .
A R T I C L E 1 0 8 D U T F U E ( E X - A R T I C L E 88 D U TC E )
1.
2.
L a Co m m i s s i o n p ro cè d e ave c l e s É t at s m e m b re s à l ’e x a m e n p e r m a n e nt d e s ré gi m e s d ’a i d e s
ex i s t a nt d a n s ce s Ét at s. E l l e p ro p o s e à ce u x- c i l e s m e s u re s u t i l e s ex i g é e s p a r l e d é ve l o p p e m e nt p ro gre s s i f o u l e fo n c t i o nnement du marché intér ieur.
Si, après avoir mis les intéressés en demeure de présenter leurs obser vations, la Commission
constate qu’une aide accordée par un État ou au moyen de ressources d’État n’est pas compa ­
tible avec le marché intér ieur aux ter mes de l ’ar ticle 107, ou que cette aide est appliquée de
f a ço n a b u s i ve, e l l e d é c i d e q u e l ’État intéressé doit la suppr imer ou la modifier dans le délai
q u’e l l e d é te r m i n e.
Si l ’État en cause ne se confor me pas à cette décision dans le délai impar ti, la Commission ou
tout autre État intéressé peut saisir direc tement la Cour de justice de l ’Union européenne, par
dérogation aux ar ticles 258 et 259.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
46
Sur demande d’un État membre, le Conseil, statuant à l’unanimité, peut décider qu’une
aide, instituée ou à instituer par cet État, doit être considérée comme compatible avec
l e m a rc h é i nté r i e u r, e n dérogation des dispositions de l ’ar ticle 107 ou des règlements
prévus à l’ar ticle 109, si des circonstances exceptionnelles justifient une telle décision.
S i , à l ’é g a rd d e ce t te a i de, la Commission a ouver t la procédure prévue au prése nt pa ragraphe, premier alinéa, la demande de l ’État intéressé adressée au Conseil aura pour
e f fe t d e s u s p e n d re l a d i te procédure jusqu’à la pr ise de position du Conseil.
To u te fo i s, s i l e Co n s e i l n’a pas pr is position dans un délai de trois mois à compter de
l a d e m a n d e, l a Co m m i s sion statue.
3.
4.
La Commission est infor mée, en temps utile pour présenter ses obser vations, des pro j e t s te n d a n t à i n s t i t u e r o u à m o d i f i e r d e s a i d e s. S i e l l e e s t i m e q u’ u n p ro j e t n’e s t p a s
co m p at i b l e ave c l e m a rché intér ieur, aux ter mes de l ’ar ticle 107, elle ouvre sans délai
la procédure prévue au paragraphe précédent. L’État membre intéressé ne peut mettre
à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision
f i n a l e.
L a Co m m i s s i o n p e u t a d opter des règlements concer nant les catégor ies d ’aides d ’État
q u e l e Co n s e i l a d é te r minées, confor mément à l ’ar ticle 109, comme pouvant être dis p e n s é e s d e l a p ro cé d u re prévue au paragraphe 3 du présent ar ticle.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
47
RÉPONSES
DE LA COMMISSION
SYNTHÈSE
I.
La Commission rappelle le rôle majeur des
États membres et l ’obligation qui leur est faite
par le traité de notifier toutes les mesures
d’aide d’État projetées. Comme le précisait
déjà le plan d’action dans le domaine des
aides d ’État publié en 2005 1 , l ’amélioration de
l a g o u ve r n a n ce e s t u n e re s p o n s a b i l i té p a r t a g é e ave c l e s É t a t s m e m b re s ( c f. s e c t i o n I I I - 1 ,
p a r a g r a p h e s 4 8 e t s u i v a n t s ) . To u t e a m é l i o ration des procédures de contrôle des aides
d ’ Ét at p a s s e d è s l o r s p a r u n e b o n n e co o p é ra tion avec les États membres.
III. Premier tiret
L a Co m m i s s i o n s’at t a q u e a c t i ve m e nt a u x c a s
d ’a i d e p o t e n t i e l l e m e n t i l l é g a l e e n a s s u r a n t
le suivi des plaintes, mais aussi en procé d a nt à d e s e n q u ê te s d ’o f f i ce e t à u n co nt rô l e
ex p o s t. L a p ré ve nt i o n d e s a i d e s i l l é g a l e s e s t
par ailleurs renforcée par la mise en œuvre
d ’ u n e p o l i t i q u e é n e r g i q u e d e re c o u v re m e n t
for tement dissuasive.
Po u r a u t a nt, c ’e s t ava nt to u t a u x j u r i d i c t i o n s
n at i o n a l e s q u’i l i n co m b e d ’a s s u re r l a l é g a l i té
des aides (en respec tant leurs obligations de
«statu quo» et de notification).
III. Deuxième tiret
L a Co m m i s s i o n n e p e u t a m é l i o re r l e s rè g l e s
et les pratiques dans le domaine des aides
d’État sans la participation effective des
États membres.
La Commission convient que la durée de traite m e n t d e s d o s s i e r s re l a t i fs a u x a i d e s d ’ É t a t
peut par fois être longue. Le règlement géné r a l d ’e x e m p t i o n p a r c a t é g o r i e d e 2 0 0 8 , q u i
m a rq u e u n e ré o r i e nt at i o n p a r ra p p o r t à l ’a ncien système de contrôle ex ante fondé sur
l e s n o t i f i c at i o n s, ava i t d é j à p e r m i s u n e d i m in u t i o n s e n s i b l e d e l a c h a rg e a d m i n i s t r a t i ve.
E n 2 0 0 9 , l a Co m m i s s i o n a p a r a i l l e u r s a d o p té
d e s m e s u re s d e s i m p l i f i c at i o n , m até r i a l i s é e s
sous la for me d ’un code de bonnes pratiques
e t d ’ u n e c o m m u n i c a t i o n re l a t i ve à l a p ro c é dure simplifiée. Ces deux instruments ont
pour objet d ’améliorer l ’efficacité, la transpare n ce e t l a p ré v i s i b i l i té d e s p ro cé d u re s re l a tives aux aides d ’État.
1
«Plan d’action dans le domaine des aides d’État – Des aides
d’État moins nombreuses et mieux ciblées: une feuille de route
pour la réforme des aides d’État 2005-2009» (COM(2005) 107 final).
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
48
RÉPONSES
DE LA COMMISSION
I I I . Tro i s ième tiret
IV. Premier tiret
La jur isprudence a rendu plus contraignantes
les conditions dans lesquelles la Commiss i o n p e u t c l o re l e s p l a i n te s. L a q u a n t i té t rè s
i m p o r t a n t e d e p l a i n t e s , l e p e u d ’i n f o r m a tions fournies dans nombre de dossiers de
p l a i n t e e t l ’o b l i g a t i o n l é g a l e d ’a d o p t e r d e s
d é c i s i o n s p e u v e n t e n t r a î n e r d ’i m p o r t a n t s
retards. En cette matière aussi, la Commission compte sur la bonne coopération avec
l e s É t a t s m e m b r e s e n m a t i è r e d e fo u r n i t u r e
d ’i n fo r m at i o n s.
La Commission fait sienne la recommandation préconisant un renforcement de son
action de sensibilisation des activités de
contrôle et des enquêtes d ’office.
Le code de bonnes pratiques a amélioré la
transparence et la prévisibilité de la procé d u re d e t ra i te m e nt d e s p l a i nte s.
I I I . Q u at rième tiret
L a Co m m i s s i o n s e ré j o u i t d e vo i r l a Co u r d e s
co m p te s e u ro p é e n n e s a l u e r l a ra p i d i té d e s a
ré a c t i o n à l a c r i s e f i n a n c i è re.
I I I . Ci n q uième tiret
L’i m p a c t d u c o n t r ô l e d e s a i d e s d ’ É t a t p a r l a
Co m m i s s i o n n e p e u t ê t re é v a l u é q u’à l ’a u n e
des dispositions du traité relatives à la
c o m p a ­t i b i l i t é . O n n e p e u t e n r e v a n c h e s e
prononcer sur l ’éventuel impac t global «posi t i f » d e s a i d e s s u r l ’é c o n o m i e e u ro p é e n n e e t
le bien- être des consommateurs, car, en l ’état
a c t u e l d e s c o n n a i s s a n c e s é c o n o m i q u e s, u n e
telle évaluation se heur terait à d ’impor tantes
d i f f i c u l té s m é t h o d o l o gi q u e s.
Les actions entreprises par la Commission
européenne en matière de contrôle des aides
d’État dans le contexte de la crise économ i q u e e t f i n a n c i è re o nt f a i t l ’o b j e t d ’ u n ex a men attentif mené par la Commission elle m ê m e e t p a r Co p e n h a g e n E c o n o m i c s, e t l e s
résultats de cet examen ont été soumis au
Pa r l e m e nt e u ro p é e n .
La Commission a déployé des efforts
notables pour améliorer la célérité du traitement (le nombre total de plaintes a été
ra m e n é à s o n n i ve a u d ’ava nt l a c r i s e, s o i t u n
peu plus de 1 000 dossiers à la fin de 2010,
et la réduc tion s’est poursuivie, pour s’établir
à un peu plus de 900 à la fin de juillet 2011).
N é a n m o i n s, l ’a f f l u x d e n o u ve a u x d o s s i e r s e t
l ’é vo l u t i o n d e l a j u r i s p r u d e n c e s u r l e t r a i t e ment des plaintes et certaines contraintes
y a f fé re n t e s ( t r a v a i l o b l i g a t o i re, re s s o u rc e s )
n’o n t p a s p e r m i s à l a C o m m i s s i o n d e r é a l i s e r u n e ré d u c t i o n p l u s s u b s t a n t i e l l e d e l ’a rriéré et de se concentrer sur les dossiers
plus impor tants/les sources de distorsions
majeures, ou sur les enquêtes d ’office.
IV. Deuxième tiret
La Commission salue la recommandation, qui vise le même objectif que le code
de bonnes pratiques entré en vigueur au
1 e r septembre 2009.
IV. Troisième tiret
La Commission salue la recommandation.
En adoptant le code de bonnes pratiques
de 2009, la Commission a déjà restreint le
nombre de demandes de renseignements. Par
ailleurs, elle a récemment mis en place des
co n t rô l e s d e s o n e n c a d re m e n t s u p é r i e u r s u r
l e s d e m a n d e s m u l t i p l e s d e re n s e i g n e m e n t s.
Cela étant dit, le nombre de demandes de
renseignements dépend aussi de la qualité des informations fournies par les États
membres et ne peut être purement et simplement imputé à la Commission.
En ce qui concerne les plaintes, la Cour de
j u s t i ce d e l ’ U n i o n e u ro p é e n n e a fo r m u l é, p a r
sa jur isprudence, une vision assez large de ce
qui constitue une plainte recevable.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
49
RÉPONSES
DE LA COMMISSION
OBSERVATIONS
I V. Q u at rième tiret
17.
La Commission accueille favorablement cette
recommandation. Un tel système devrait être
mis en œuvre à par tir du début de 2012. L’en registrement du temps était déjà effectué,
s u r u n e b a s e vo l o nt a i re, a u s e i n d e ce r t a i n e s
u n i té s d e l a D G Co n c u r re n ce.
Compte tenu des contraintes qui sont les
s i e n n e s e n te r m e s d e re s s o u rce s, l a Co m m i s ­
s i o n n’e s t p a s e n m e s u re d ’e x p l o i t e r p l e i n e ­
m e n t l ’e n s e m b l e d e s i n f o r m a t i o n s p u b l i q u e m e n t d i s p o n i b l e s. E l l e e x a m i n e r a q u e l l e
ré p o n s e p ro p o r t i o n n é e p o u r r a i t ê t re a p p o rtée dans ce domaine.
I V. Ci n q uième tiret
U n e é va l u at i o n ex p o s t h o r i zo nt a l e q u i v i s e ra i t à é va l u e r ex h a u s t i ve m e nt l ’i n c i d e n ce d u
contrôle des aides d ’État sur l ’économie dans
s o n e n s e m b l e p o s e ra i t n o m b re d e d i f f i c u l té s
m é t h o d o l o gi q u e s e t d e m e u re ra i t n é cessaire m e nt a s s e z g é n é ra l e.
18.
INTRODUCTION
L’analyse effec tuée par la Commission met en
l u m i è re d e s d i f fé re n c e s c o n s i d é r a b l e s e n t re
les États membres, puisque 73 % des aides
illégales analysées proviennent de cinq États
m e m b re s (Al l e m a gn e, I t a l i e, E s p a gn e, Fra n ce
e t R oya u m e - U n i ) . Le s d o n n é e s é t u d i é e s s u ggèrent une propor tion d ’environ 10 % d ’aides
illégales 2 .
7.
21.
En ce qui concerne les actions en civil, et
b i e n q u ’i l s o i t p l u s f a c i l e d e d é p o s e r u n e
plainte auprès de la Commission européenne
q u e d ’e n g a g e r u n e p r o c é d u r e e n j u s t i c e ,
c o m m e c ’e s t l e c a s d a n s d ’a u t r e s d o m a i n e s
liés à la concur rence, il est effec tivement fait
usage des recours for més par les par ticuliers,
ce qui tend à montrer que le coût des ac tions
a u c i v i l n’e s t p a s fo rcé m e nt d i s s u a s i f, notamment lorsque des montants importants sont
e n j e u.
En délaissant le système de contrôle ex ante,
la Commission convient de la nécessité de
renforcer ses ac tivités de sur veillance.
Les deux procédures n’ont pas le même objet:
les procédures nationales por tent sur la légalité des aides et non sur leur compatibilité,
alors que la Commission ne peut sanc tionner
l ’i l l é g a l i té d e s m e s u re s e n t a nt q u e telle.
L’e x p é r i e n c e a c q u i s e j u s q u’i c i e n m a t i è re d e
sur veillance permettra d’affiner les choses
p l u s a v a n t d a n s l e s a n n é e s à v e n i r, n o t a m ment en accordant une attention par ticulière
aux mesures/États membres pour lesquels des
problèmes ont été relevés, mais aussi de pré c i s e r l e s rè g l e s p o u r é v i t e r t o u t e a m b i g u ï t é.
C ’est dans ce contex te qu’a été décidé le ren forcement substantiel des activités de surve i l l a n ce. E n 2 0 1 1 , l e u r co u ve r t u re s e ra d o ublée, pour atteindre 33 % des aides oc troyées
a u t i t re d e ré g i m e s d ’a i d e a p p ro u vé s o u d e s
mesures couver tes par une exemption par
catégorie en 2009 (sur la base des dépenses
déclarées par les États membres).
2
«Tableau de bord des aides d’État – Mise à jour du printemps
2007», COM(2007) 347 final du 28 juin 2007.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
50
RÉPONSES
DE LA COMMISSION
22.
Dans l ’ensemble, l ’exercice 2008 confir me les
ré s u l t at s d e s exe rc i ce s p ré cé d e nt s : d a n s l e u r
major ité, les mesures mises en œuvre au titre
d ’e x e m p t i o n s p a r c a t é g o r i e o u d e r é g i m e s
d ’a i d e a p p ro u vé s s o n t co n fo r m e s a u x rè g l e s
applicables. Et si certains cas posent prob l è m e , c e l a n’i m p l i q u e p a s n é c e s s a i r e m e n t
q u e l ’ a i d e o c t r o y é e n’é t a i t p a s c o m p a t i b l e .
Il arrive souvent que la mesure puisse être
approuvée sur une autre base ou constitue
une aide de minimis. Au 4 décembre 2009,
six des cas alors soumis à sur veillance (sur
u n to t a l d e 3 7 ) p o s a i e nt p ro b l è m e.
La Commission reconnaît qu’une bonne
c o o p é ­r a t i o n a v e c l e s É t a t s m e m b r e s e s t
essentielle en vue d’une surveillance effic a ce. E l l e re gre t te q u e l e s É t at s m e m b re s n e
fo u r n i s s e nt p a s to u j o u r s d e s d o n n é e s f i a b l e s
s u r l e m o nt a nt d e s a i d e s a cco rd é e s. Ce t é t at
d e f a i t p e u t a m e n e r l a Co m m i s s i o n à i n c l u re
d a n s l ’é c h a n t i l l o n d e s r é g i m e s a u t i t r e d e s q u e l s a u c u n e a i d e n’ a é t é a c c o r d é e , c e q u i
r e s t r e i n t l ’ u t i l i t é d e l ’e xe r c i c e . D e m ê m e , l a
Commission déplore que les États membres
rechignent par fois à fournir des renseigne ments et provoquent ce faisant retards et
co m p l i c at i o n s d a n s l e p ro ce s s u s d e co nt rô l e
d e co n fo r m i té.
24.
Le s s e r v i c e s d e l a C o m m i s s i o n o n t c o n n a i s s a n c e d ’i n i t i a t i v e s d é p l o y é e s p a r c e r t a i n s
Ét at s m e m b re s e n v u e d e l a c ré at i o n d ’ u n te l
re gi s t re ce nt ra l e t s a l u e nt ce s i n i t i at i ves.
25.
Dès lors que l’aide oc troyée sur la base de
la règle de minimis ne constitue pas une
a i d e d ’ É t a t a u t i t re d e l ’a r t i c l e 1 0 7 , p a ra gra ­
p h e 1 , d u T F U E , e l l e n’e s t p a s i n t é g r é e d a n s
l a s u r ve i l l a n ce d e s ré gi m e s a p p ro u vé s e t d e s
exemptions par catégorie. En l’absence de
d i s p o s i t i o n l é g a l e p re s c r i va nt l a s u r ve i l l a n ce
des mesures qui ne sont pas considérées
co m m e d e s a i d e s, l a Co m m i s s i o n n e p ro cè d e
à d e s c o n t r ô l e s d e c o n f o r m i t é q u’e n c a s d e
s u s p i c i o n o u d e p l a i n t e . O r, a u c u n e p l a i n t e
n e l u i e s t p a r ve n u e à ce t é g a rd.
Compte tenu de sa nature (aide d’ampleur
limitée), le contrôle du respect de la règle
d e m i n i m i s n e s e vo i t p a s a cco rd e r u n e p r i o r i té co m p a ra b l e à ce l l e a cco rd é e a u co nt rô l e
d e s m e s u r e s v i s é e s p a r l e R G E C o u d ’a u t r e s
m e s u re s d ’a i d e p o u va nt avo i r d e s i n c i d e n ce s
plus significatives sur la concurrence et les
échanges entre États membres.
27.
I l e s t t rè s d i f f i c i l e d e d é t e c t e r u n e a i d e i l l é gale encore inconnue ou de déter miner l ’am pleur du problème, dès lors que – par défi nition – ces aides ne sont pas notifiées à la
Commission. La Commission a examiné la
p o s s i b i l i t é d ’e x p l o i t e r l e s r a p p o r t s p u b l i é s
à l ’é c h e l o n n a t i o n a l . M a l h e u r e u s e m e n t , l e s
définitions des aides publiques et des aides
d’État sont, dans la plupar t des cas, passablement différentes et ne permettent donc
pas une comparabilité directe des rappor ts
(voir «Tableau de bord des aides d ’État – M ise
à j o u r d u p r i n t e m p s 2 0 0 7 » , CO M ( 2 0 0 7 ) 3 4 7
final du 28 juin 2007).
La Commission a en outre renforcé son ac tion
e n m at i è re d e re co u v re m e nt ( c ré at i o n d ’ u n e
unité y consacrée au sein de la DG Concurr e n c e ) , c e q u i p r o d u i t u n e f fe t d i s s u a s i f s u r
l ’oc troi d ’aides illégales.
Pa r a i l l e u r s, l a Co m m i s s i o n re n fo rce a u s s i s a
sur veillance ex post (c f. point 21).
28.
La notion d’«aide» a été définie objectivement et sous le contrôle de la Cour de justice de l’Union européenne, ce qui signif i e q u e l a C o m m i s s i o n n e d i s p o s e d ’a u c u n e
marge d ’appréciation. M ais, il est aussi exac t
q u e l a j u r i s p r u d e n ce d e l a Co u r s u r l a n o t i o n
d ’ « a i d e » n’e s t g u è r e p r o l i xe s u r c e q u i p e u t
donner lieu à des décisions «non-aide»,
ce qui explique sans doute le nombre très
réduit de décisions de cette nature. En outre,
la Commission peut être amenée à laisser ouver te la question de la nature d’une
mesure si cette dernière se révèle, en tout
état de cause, compatible avec le marché
intér ieur.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
51
RÉPONSES
DE LA COMMISSION
31.
L a Co m m i s s i o n n’e n e nv i s a g e p a s m o i n s u n e
m i s e à j o u r d e s e s i n s t r u m e nt s d ’o r i e ntation.
29.
Selon la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, la Commission
ne peut pénaliser un État membre – ou le
b é n é f i c i a i r e d ’ u n e a i d e – p o u r n o n - ­r e s p e c t
d e l ’o b l i g a t i o n d e n o t i f i c a t i o n . S e u l e s l e s
juridictions nationales sont habilitées
à sanctionner l’absence de notification ou
la notification tardive (voir par exemple
c o m m u ­n i c a t i o n d e l a C o m m i s s i o n r e l a t i v e
à l ’a p p l i c at i o n d e s rè g l e s e n m at i è re d ’a i d e s
d’État par les juridictions nationales, JO
C 8 5 d u 9 . 4 . 2 0 0 9 , p. 1 , p o i nt s 1 9 e t s u i va nt s,
et arrêts de la Cour de justice cités dans
ce l l e - c i , q u i p ré c i s e nt l e rô l e d e s j u r i dic tions
n at i o n a l e s ) .
S i l a Co m m i s s i o n d é c i d e q u e l ’a i d e o c t royé e
est incompatible, les bénéficiaires ne sont
t e n u s q u’ à r e m b o u r s e r l ’ a i d e a v e c i n t é r ê t s ,
afin de rétablir la situation qui prévalait
ava nt l ’o c t ro i d e l ’a i d e ( c f. p o i nt 6 8 ) .
30.
D a n s a u c u n e p l a i n t e o u a u c u n d o s s i e r, l a
Co m m i s s i o n n’a e u co n n a i s s a n ce d u n o n respect par un État membre d’un retrait de
n o t i f i c at i o n ( vo i r «Ta b l e a u d e b o rd d e s a i d e s
d’État – Mise à jour du printemps 2007»,
CO M ( 2 0 0 7 ) 3 4 7 f i n a l d u 2 8 j u i n 2 0 0 7 ) .
Les réunions de coordination interne avec
les points de contact nationaux chargés
de traiter les questions relatives aux aides
d’État au sein de la DG Concurrence ont
m o n t r é q u e l e s É t a t s m e m b r e s n ’é t a i e n t
guère demandeurs d ’un ser vice d ’aide qui ne
s o i t p a s l i é a u x e n q u ê t e s e n c o u r s . Le s r a p ports de certains États membres avec leur
point de contac t national ont été rares, voire
inexistants. Cela étant, les nouveaux États
m e m b re s te n d e n t à d av a n t a g e y f a i re a p p e l.
D e m a n i è re g é n é ra l e, i l s e m b l e q u e l e s Ét at s
membres contac tent direc tement les équipes
c h a r g é e s d e s d o s s i e r s o u fo n t a p p e l à l e u r s
propres canaux. Par ailleurs, le lancement
d u b u l l e t i n d ’i n f o r m a t i o n é l e c t r o n i q u e ( q u i
compte désormais plus de 7 000 abonnés)
semble avoir fourni aux États membres une
s o u rc e d ’i n fo r m a t i o n u t i l e s u r l e s q u e s t i o n s
relatives aux aides d ’État. D e même, la tenue
de plus en plus fréquente de réunions de
prénotification a réduit le besoin de disposer
de tels points de contac t infor mels.
32. Première puce
L’o b l i g a t i o n d e n o t i f i c a t i o n , q u i e s t i n s c r i t e
d a n s l e t r a i t é d e p u i s l ’o r i g i n e, v i s e l e s É t a t s
m e m b re s e t n o n l e s a u to r i té s d é ce nt ra l i s é e s
h a b i l i té e s à a cco rd e r d e s a i d e s. Le s a u to r i té s
centrales sont donc au fait de l ’obligation de
n o t i f i c a t i o n , m ê m e s ’i l e s t p o s s i b l e q u e l e s
autor ités décentralisées le soient moins.
La DG Concurrence plaide activement
en ce sens par le biais de divers canaux:
a t e l i e r s ­/ f o r m a t i o n s s u r l ’ u t i l i s a t i o n d u s y s t è m e é l e c t ro n i q u e d e n o t i f i c a t i o n d e s a i d e s
d ’ É t a t ( S A N I ) , c o n fé r e n c e s a u s e i n d e s É t a t s
membres, etc.
32. Deuxième puce
Le RGEC et les différentes orientations et
communications ont pour objet de clarifier
les conditions de compatibilité d ’une mesure
d’aide d’État. La Commission ne cesse de
c h e rc h e r à a m é l i o re r ce s tex te s, a f i n d e fo u r n i r l e s m e i l l e u r s co n s e i l s q u i s o i e nt. Au - d e l à
de ces effor ts, la Commission voit sa capacité
d e fo u r n i r d e s o r i e nt at i o n s c i b l é e s re s t re i nte
par la grande diversité existante au niveau
des États membres et des instances habilitées à accorder une aide.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
52
RÉPONSES
DE LA COMMISSION
D a n s l e c o n t e x t e d e s ré g i m e s d e c o f i n a n c e m e n t , p a r e xe m p l e, l a Co m m i s s i o n a r é c e m ment invité les autor ités de gestion des États
m e m b re s à i m p l i q u e r b i e n e n a m o n t l e s i n stances nationales chargées de la coordinat i o n d e s a i d e s d ’ É t a t d a n s l a co n ce p t i o n d e s
mesures d’aide déployées au titre des pro grammes opérationnels; la Commission est
d i s p o s é e à ve n i r e n a i d e a u x i n s t a n ces natio n a l e s q u i e n fe ro nt l a d e m a n d e.
3 2 . Tro i s ième puce
La Commission a publié divers documents
pour aider les par ties prenantes (par exemple
«Guide des règles communautaires applic a b l e s a u x a i d e s d ’ É t a t e n f a v e u r d e s PM E » ,
«Vade -mecum sur la législation commu­
nautaire en matière d’aides d’État» ou
«Va d e - m e c u m s u r l a re v i t a l i s at i o n d e s zo n e s
u r b a i n e s d é f avo r i s é e s » ) .
Sur la question spécifique du SANI, la
Commis­s ion a proposé à l ’ensemble des États
membres des séances de formation sur la
p ré p a ra t i o n d e s n o t i f i c a t i o n s e t , e n p a r t i c u l i e r, l ’ u t i l i s a t i o n d u S A N I . D e p l u s , l e s É t a t s
membres disposent d ’un manuel d ’utilisateur
du SANI, ainsi que d’un point de contact au
sein de la DG Concurrence pour toutes les
q u e s t i o n s l i é e s à l a p ré p a rat i o n d ’ u n e n o t i f ic at i o n v i a l e S A N I .
Dans le cadre de la révision des orientations, la Commission évaluera la possibilité
d’améliorer les formulaires de notification
e n c a u s e, a f i n q u e l e s i n fo r m a t i o n s re q u i s e s
facilitent la rédaction d’une notification
co m p l è te.
U n e FA Q d i s t i n c t e e t r é g u l i è r e m e n t m i s e
à j o u r e s t a cce s s i b l e s u r l a p a g e d u s i te we b
co n s a c ré e à l ’a p p l i c at i o n d e s rè g l e s re l at i ve s
aux aides d’État en ce qui concerne les serv i c e s é c o n o m i q u e s d ’i n t é r ê t g é n é r a l . E l l e
i n c l u t é g a l e m e n t u n s e r v i c e d ’i n f o r m a t i o n
i n t e r a c t i f, d e s t i n é à ré p o n d re a u x q u e s t i o n s
supplémentaires.
32. Cinquième puce
Un ser vice d’assistance a été mis sur pied
d a n s l e co ntex te d e l a c r i s e, t a nt p o u r ce q u i
co n ce r n e l a c r i s e f i n a n c i è re q u e p o u r ce q u i
touche à l ’économie réelle.
33.
L a C o m m i s s i o n s’e f f o r c e e n p e r m a n e n c e d e
rendre les textes les plus clairs possible.
Néanmoins, les questions traitées impliquent
souvent une analyse juridique et économ i q u e co m p l e xe e t n e p e u ve n t d è s l o r s to uj o u r s d é b o u c h e r s u r d e s rè g l e s re l a t i ve m e n t
s i m p l e s e t i m m é d i a t e s . I l c o n v i e n t d ’o p é r e r
une distinction claire entre les différents
t y p e s d e rè g l e s e n v i g u e u r. Ce r t a i n e s d ’e nt re
elles, telles que la règle de minimis ou le
RGEC, sont (par essence) des normes directement applicables, étayées par une vaste
pratique et assorties de lignes directrices
claires. En revanche, pour les lignes direct r i c e s o u l e s c a d r e s q u i e x i g e n t d ’i d e n t i f i e r
un objec tif européen commun et un équilibre
entre effets négatifs et positifs (comme le
prévoit le traité), il est plus difficile d ’édic ter
des règles précises, susceptibles de couvrir
t o u s l e s s c é n a r i o s e nv i s a g e a b l e s. Le s rè g l e s
ne peuvent alors qu’arrêter les principes
généraux à appliquer.
3 2 . Q u atrième puce
Dans presque tous les cas, la Commission
a p u b l i é u n e FA Q a u m o m e n t d e l ’a d o p t i o n
d u tex te d ’i n i t i at i ve p o l i t i q u e n o u ve l le.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
53
RÉPONSES
DE LA COMMISSION
35.
La Commission salue la conclusion de la Cour
d e s co m pte s e u ro p é e n n e.
39.
Depuis le début de 2011, des réunions réun i s s e n t t o u s l e s d e u x m o i s l ’e n s e m b l e d e s
unités et le haut encadrement. Les discuss i o n s s ’e f f e c t u e n t s u r l a b a s e d ’ u n p l a n d e
gestion des cas et couvrent aussi les résult at s at te n d u s e t l a d é f i n i t i o n d u s t at u t, a c t i f
ou inac tif, des dossiers. D es or ientations supp l é m e nt a i re s p e u ve nt a i n s i ê t re fo u r n i e s a u x
équipes chargées des dossiers, afin de leur
permettre d ’identifier et d ’adapter leurs prio r i té s, y co m p r i s n é g at i ve s.
40.
P E T R A , j u s q u’i c i u t i l i s é s u r u n e b a s e exc l u s i ve m e n t vo l o n t a i re a u s e i n d e c e r t a i n e s u n i té s, s e ra é te n d u à l ’e n s e m b l e d e l a d i re c t i o n
générale, y compris au réseau chargé des
a i d e s d ’ Ét at, à p a r t i r d e 2 0 1 2 .
I l sera complété par un système mesurant des
indicateurs ex ante de la charge de travail
associée aux dossiers (discussion prélimin a i re l o r s d e l a ré u n i o n d e g e s t i o n d e s a i d e s
d ’État du 1 er juillet 2011 consacrée aux résultats provisoires) qui sera progressivement
a f f i n é s u r l a b a s e d e l ’ex p é r i e n ce a cq uise.
La Commission disposera alors d’une idée
précise des ressources et de la charge de
t rava i l.
4 1 . Pre mière puce
Depuis novembre 2010, un système de
n u m é ro t a t i o n u n i q u e d e s d o s s i e r s a é t é m i s
en place, indépendamment du stade de la
p ro cé d u re.
4 1 . Tro i s ième puce
To u s l e s d o c u m e n t s / c o u r r i e r s r e l a t i f s à u n e
nouvelle notification, plainte ou aide non
notifiée doivent être déposés au greffe, inté grés au dossier et pris en compte dans le
c a d re d e l a d é c i s i o n .
Si les documents évoqués par la Cour sont
utiles pour assurer la pleine traçabilité des
dossiers, leur absence ne soulève aucune
difficulté juridique pour la procédure. Ce
constat est d ’ailleurs confir mé par le fait que
l e Tr i b u n a l e t l a C o u r d e j u s t i c e n e j u g e n t
p a s i n co m p l e t s l e s d o s s i e r s p ré s e n té s p a r l a
Commission.
45.
S ’i l e s t v r a i q u e l e d é l a i m o y e n d e p r i s e d e
décision a augmenté entre 2005 et 2007, il
f a u t n o t e r q u e l e n o m b r e d e f i c h e s d ’i n f o r m at i o n co n ce r n a nt d e s exe m p t i o n s p a r c até g o r i e e s t p a s s é d e 2 9 1 à 6 3 1 d u ra nt l a m ê m e
période. Il en découle un effet mécanique:
l e s d o s s i e r s l e s p l u s s i m p l e s n ’é t a n t p l u s
notifiés, les notifications restantes tendent
à être plus complexes.
Le f a i t q u e l ’a m é l i o rat i o n d u d é l a i m oye n d e
traitement pourrait être due au traitement
t rè s r a p i d e d e s d o s s i e r s l i é s à l a c r i s e f i n a n c i è re n e d o i t p a s f a i re o u b l i e r q u e l e p e r s o n nel chargé de ces dossiers a été en partie
ponc tionné sur celui chargé d ’autres dossiers
(qui se sont vu accorder une priorité moins
élevée).
47.
Le manuel de procédures reflète les dispos i t i o n s a r rê t é e s d a n s l e c o d e d e b o n n e s p r a tiques entré en vigueur le 1 er septembre 2009.
Les 28 % pointés par la Cour des comptes
incluent des cas antérieurs à la publication
du manuel de procédures/code de bonnes
p r a t i q u e s , e t d o n c à l ’e n t r é e e n v i g u e u r d e
la règle recommandant de ne pas dépasser
deux demandes de renseignements.
Lo r s d e l ’é v a l u a t i o n d e s r é s u l t a t s m e n é e e n
septembre 2010, la Commission a constaté
q u e, d a n s p rè s d e 9 5 % d e s c a s, i l n’ava i t
p a s é té n é ce s s a i re d e fo r m u l e r p l u s d e d e u x
demandes de renseignements 3 .
Souvent, les demandes de renseignements
complémentaires découlent des réponses
four nies par les États membres aux premières
demandes de renseignements.
3
Pour la période envisagée, on a enregistré 451 dossiers:
312 d’entre eux ont été clos durant cette période, dont
4 seulement ont exigé plus de 2 demandes de renseignements.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
54
RÉPONSES
DE LA COMMISSION
49.
54.
Le nombre et la complexité des questions
dépendent des mesures elles-mêmes et des
renseignements nécessaires pour pouvoir
l e s a n a l y s e r / l e s a p p r o u v e r. À c e t é g a r d , i l
convient aussi de souligner qu’à par t les
questions, la Commission ne dispose guère
d ’i n s t r u m e nt s p o u r o b te n i r d e s i n fo r m at i o n s
l i é e s a u m a rc h é.
La planification amiable telle que prévue
d a n s l e c o d e d e b o n n e s p r a t i q u e s n’e s t p a s
j u r i d i q u e m e n t c o n t r a i g n a n t e. E l l e n’e s t q u e
l a t r a d u c t i o n d e l ’e n g a g e m e n t d e s p a r t i e s
à faire de leur mieux – si bien que la valeur
a j o u t é e p a r r a p p o r t à u n e n g a g e m e n t i n fo r mel est très limitée. Q ui plus est, un engage m e n t d e c e d e r n i e r t y p e o f f re d a v a n t a g e d e
flexibilité aux États membres.
51.
L a d u r é e d e l ’e x a m e n p r é l i m i n a i r e d é p e n d
au premier chef de la qualité des notificat i o n s t ra n s m i s e s p a r l e s Ét at s m e m b re s. S i l a
C o m m i s ­s i o n e s t t e n u e d e r e n d r e u n e d é c i sion dans un délai de deux mois à compter
d e l a ré ce p t i o n d ’ u n e n o t i f i c at i o n co m p l è te,
e l l e n’e s t p a s t e n u e d ’e n g a g e r u n e p r o c é d u r e f o r m e l l e d ’e x a m e n d a n s l e s s i x m o i s
suivant la réception de la notification init i a l e – i n co m p l è te. L a d u ré e d e l a p ro cé d u re
d ’e x a m e n p r é l i m i n a i r e d é p e n d d è s l o r s d e
l ’ex h a u s t i v i té d e l a n o t i f i c at i o n i n i t i a le, de la
co m p l ex i té d u d o s s i e r e t d u d e gré d e coopé rat i o n e nt re l a Co m m i s s i o n e t l ’ Ét at m e m b re
c o n c e r n é . C ’e s t p r é c i s é m e n t p o u r t e n t e r d e
r é d u i r e l a d u r é e d e l a p h a s e d ’e x a m e n p r é liminaire que le code de bonnes pratiques
p ré c o n i s e l a t e n u e d ’ u n e ré u n i o n d e p ré n o tification, notamment destinée à apprécier
l ’i n f o r m a t i o n n é c e s s a i r e p o u r f o u r n i r u n e
notification complète et réduire le nombre
d e d e m a n d e s d e re n s e i gn e m e nt s.
53.
L’ a m é l i o r a t i o n d e l a g o u v e r n a n c e d a n s l e
contrôle des aides d’État est une responsabilité par tagée de la Commission et des
Ét at s m e m b re s. U n e d e s c a u s e s m a j e u re s d e s
retards dénoncés est la piètre qualité de certaines des notifications transmises par les
Ét at s m e m b re s.
57.
La Commission relève les réactions partag é e s – f avo r a b l e s o u c r i t i q u e s – v i s - à - v i s d e
l ’examen économique approfondi.
58.
L a Co m m i s s i o n a p u b l i é u n e e n q u ê te a p p ro fondie sur les par ties prenantes en juillet
2 0 1 0 . Le s ré s u l t at s d e ce t te e n q u ê te m e t te nt
en lumière des perceptions équilibrées sur
l ’approche économique.
59.
La Commission convient qu’en l ’état, les États
m e m b r e s n’o n t g u è r e f a i t a p p e l à l a p r o c é dure simplifiée. Or, pour que cette procédure
fonctionne, il faut que les États membres
y recourent.
60. Deuxième puce
La Commission obser ve que, même si cette
exigence est l’une des pierres angulaires
d’une procédure moderne et transparente,
la réticence des États membres à sor tir du
c a d re d u d i a l o g u e b i l a t é r a l h a b i t u e l a ve c l a
C o m m i s ­s i o n r i s q u e a u s s i d e c o m p l i q u e r l e s
autres mesures de transparence proposées
p a r l a Co u r, e n p a r t i c u l i e r p o u r ce q u i e s t d u
traitement des plaintes (voir recommandation 2).
E n d e h o r s d e q u e l q u e s c a s to u t à f a i t exce p tionnels, la Commission n’a relevé aucun élé ment attestant des répercussions négatives
de la durée de traitement des dossiers sur les
d é c i s i o n s d ’i nve s t i s s e m e nt.
Les États membres sont habilités à réagir
( vo i r p a r exe m p l e a r t i c l e 5 , p a ra gra p h e 3 , d u
rè g l e m e nt d e p ro cé d u re ) .
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
55
RÉPONSES
DE LA COMMISSION
6 0 . Ci n q uième puce
O u t re l e s f a c t e u r s i d e n t i f i é s p a r l a Co u r d e s
comptes européenne pour expliquer le faible
recours à la procédure simplifiée, la Commis ­
sion juge que les possibilités ouver tes par
le cadre temporaire et les besoins spécifiques auxquels ce dernier répondait dans
u n c o n t e x t e d e c r i s e f i n a n c i è re ( n o t a m m e n t
l ’é te n d u e l i m i té e d e s a i d e s co m p at i b l e s ) o nt
pu jouer un rôle. Avec ce cadre temporaire, la
Co m m i s s i o n s’é t a i t e n g a g é e à a u to r i s e r ra p i dement les mesures visées, dans des délais
généralement plus cour ts que ceux de la pro cédure simplifiée. I l est dès lors possible que
cer tains États membres aient préféré opter
p o u r l ’a u t re p ro cé d u re.
62.
Fa c e a u v o l u m e c o n s i d é r a b l e d e s p l a i n t e s ,
l ’i n s u f f i s a n ce d e s i n fo r m at i o n s fo u r n i e s
d a n s n o m b re d e d é p ô t s d e p l a i n te s – co n j u g u é e a u x p o u vo i r s re s t re i nt s d o nt d i s p o s e l a
C o m m i s ­s i o n e n m a t i è r e d e c o l l e c t e d ’i n f o rm a t i o n s p e r t i n e n t e s e t à l ’o b l i g a t i o n q u i l u i
e s t f a i te d e p re n d re d e s d é c i s i o n s d a n s to u s
l e s c a s o ù u n p l a i gn a nt d o té d e l a p e r s o n n a l i t é j u r i d i q u e l ’e x i g e – p e u t e n t r a î n e r d ’i m p o r t a nt s re t a rd s d a n s ce r t a i n s d o s s i e rs.
Cela étant, en optant pour une approche
p l u s c i b l é e, l a Co m m i s s i o n e s t d ’o re s e t d é j à
par venue à réduire considérablement l’arr iéré entre décembre 2010 (464 plaintes pen d a nte s ) e t j u i l l e t 2 0 1 1 ( 4 0 0 ) .
63.
L a Co m m i s s i o n p e u t a c c o rd e r d e s d e g ré s d e
priorité différents aux plaintes qui lui sont
s o u m i s e s ( B o u yg u e s, T- 4 7 5 / 0 4 ) , e n fo n c t i o n ,
par exemple, de l ’ampleur de l ’infrac tion pré s u m é e , d e l ’i m p o r t a n c e d u b é n é f i c i a i r e , d u
s e c t e u r é c o n o m i q u e c o n c e r n é o u d e l ’e x i s t e n c e d e p l a i n t e s s i m i l a i re s. E l l e p e u t d o n c,
suivant sa charge de travail et le droit qui lui
re v i e nt d e d é c i d e r d e s e n q u ê te s p r i o r i t a i re s,
r e p o r t e r l e t r a i t e m e n t d ’ u n e m e s u r e q u’e l l e
n e j u g e p a s p r i o r i t a i re.
Ce p o i nt e s t é g a l e m e nt p ré c i s é d a n s l e co d e
de bonnes pratiques.
65.
L e s p l a i n t e s d e l ’é c h a n t i l l o n e x a m i n é p a r
la Cour des comptes européenne datent de
périodes différentes – et les procédures en
vigueur ont été affinées au fil du temps. La
procédure actuelle est définie dans le code
de bonnes pratiques, qui constituait déjà une
t e n t a t i ve d e c o m b l e r l e s l a c u n e s i d e n t i f i é e s
p a r l a Co u r d e s co m p te s : p a r e xe m p l e e n g a gement à tenter de traiter les plaintes dans
un délai indicatif de douze mois à compter
d e l e u r ré c e p t i o n , fo u r n i t u re d ’i n fo r m a t i o n s
quant au degré de priorité accordé à une
p l a i n t e d o n n é e e t fo u r n i t u re d ’i n fo r m a t i o n s
aux États membres et aux plaignants à propos du traitement des plaintes.
To u t e d é c i s i o n « n o n - a i d e » e s t t r a n s m i s e
à l ’ Ét at m e m b re co n ce r n é, l e p l a i gn a nt re ce vant quant à lui copie de cette décision.
66.
I l f a u t s o u l i g n e r q u e c e p r o b l è m e n’e s t p a s
s p é c i f i q u e a u x p l a i n t e s ; l a p u b l i c i t é n ’e s t
nor malement pas davantage de mise pour les
c a s d ’a i d e n o t i f i é e p r é a l a b l e m e n t à l ’o u v e r t u r e d e l a p r o c é d u r e f o r m e l l e d ’e x a m e n . L a
t ra n s p a re n ce n e va u t q u e d a n s l e c a d re d e l a
p r o c é d u r e s i m p l i f i é e. E n r è g l e g é n é r a l e, l e s
É t a t s m e m b re s s’o p p o s e n t à u n t e l d e g ré d e
transparence durant la phase d ’examen prélim i n a i re, l e q u e l n’e s t d ’a i l l e u r s p a s p ré v u p a r
le règlement de procédure.
L’exigence de traduire la décision dans la lang u e d ’o r i g i n e e t / o u t o u t e s l e s l a n g u e s o f f i cielles engendre par fois des délais, mais n’en
est pas moins essentielle sur le plan de la
transparence.
L’o b l i g a t i o n d e c o n f i d e n t i a l i t é d é c o u l e d u
traité. La nécessité de trouver le bon équil i b re e nt re ce t te o b l i g at i o n e t ce l l e d e m o t i ver les décisions prises donne par fois lieu
à de longues discussions, mais, là aussi, il
semble que cela constitue une étape essentielle de la procédure.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
56
RÉPONSES
DE LA COMMISSION
67.
Les procédures de traitement des plaintes
ont été précisées par divers récents arrêts
d e l a C o u r, q u i e x i g e n t e n p r i n c i p e q u e
l a C o m m i s ­s i o n r e n d e u n e d é c i s i o n s u r l e s
plaintes qui lui sont soumises. La Commission peut uniquement exposer au plaignant
l e s r a i s o n s p o u r l e s q u e l l e s u n e m e s u re d o n née ne lui semble de pr ime abord pas consti t u e r u n e a i d e i l l é g a l e, o u l u i f a i re s avo i r q u e
les infor mations dont elle dispose sont insuffisantes pour constater l ’existence d ’une aide
d ’ Ét at ( i l l é g a l e ) .
Parallèlement, la Commission, guidée par
le principe de bonne coopération, fournit
aux États membres les orientations nécessaires pour calculer le montant de l’aide
à recouvrer.
La période de douze mois a été introduite
à l a s u i te d ’ u n e re co m m a n d at i o n d u co d e d e
bonnes pratiques et ne saurait donc être la
nor me pour des dossiers antér ieurs à l ’entrée
e n v i g u e u r d u d i t co d e, e n s e p te m b re 2009.
La charge de travail additionnelle a été
absorbée grâce aux heures supplémentaires, aux transfer ts de collaborateurs en
provenance d’autres unités et au caractère exceptionnel des conditions de travail
mises en place pour traiter ces dossiers. M alg r é c e l a , l ’a r r i é r é d e d o s s i e r s e n s o u f f r a n c e
a connu une augmentation considérable en
2009-2010.
68.
La politique de recouvrement est un autre
i n s t r u m e n t i m p o r t a n t p o u r l u t t e r c o n t re l e s
aides illégales: les aides non notifiées jugées
incompatibles doivent être remboursées
p a r l e b é n é f i c i a i r e . Po u r é v i t e r t o u t e d e t t e
future, le bénéficiaire a donc intérêt à ce que
l a m e s u re d ’a i d e a i t é t é n o t i f i é e ( e t a p p ro u vée). Une politique de recouvrement efficace
c o n c o u r t d è s l o r s a u re s p e c t d e l ’o b l i g a t i o n
d e « s t at u q u o » .
73.
Pour ce qui est de la durée généralement
longue des procédures de recouvrement,
la Commission en convient et regrette le
manque de coopération dans le chef de
cer tains États membres, ainsi que la durée
d e s p r o c é d u r e s e n j u s t i c e. Po u r a u t a n t , e l l e
n ’e n s o u l i g n e p a s m o i n s q u ’e l l e f a i t t o u t
son possible pour accélérer les choses,
comme le relève dans ses conclusions la
Co u r d e s co m p te s e u ro p é e n n e, q u i n o te q u e
l a C o m m i s s i o n s ’e s t m o n t r é e p l u s r a p i d e ,
ces dernières années, pour por ter les dossiers devant la Cour de justice de l’Union
e u ro p é e nn e.
74.
Lo r s q u e l a Co m m i s s i o n d i s p o s e d e s d o n n é e s
n é c e s s a i r e s , e l l e s ’e f f o r c e d e q u a n t i f i e r l e
m o nt a nt ex a c t d e l ’a i d e à re co u v re r.
75.
La Commission se réjouit du constat dressé
par la Cour des comptes européenne quant
au traitement des dossiers liés à la crise
financière.
76.
77.
Les orientations définissent des conditions
c l a i re s e n m at i è re d e co m p at i b i l i té d e s a i d e s
d ’ É t a t a v e c l e m a r c h é i n t é r i e u r. L a m i s e e n
œuvre pratique de chaque principe dépend
dans une large mesure des spécificités des
établissements bancaires concernés. Cela
d i t , l ’é v a l u a t i o n d e s m e s u r e s p r i s e s d a n s
c h a c u n d e s d o s s i e r s d e re s t r u c t u rat i o n a é té
m e n é e e n te n a nt d û m e nt co m p te d e s a u t re s
d o s s i e r s , a f i n d ’ a s s u r e r l a c o h é r e n c e d ’e n s e m b l e e t d e v e i l l e r à l ’e x i s t e n c e d e c o n d i tions égales entre les banques et les États
membres.
78.
La Commission se réjouit de la conclusion de
la Cour des comptes européenne.
82.
À l ’e x c e p t i o n d e C h y p r e , t o u s l e s É t a t s
membres ont fait usage du cadre temporaire.
I l s o nt to u s m i s e n p l a ce a u m o i n s u n ré gi m e
e t, d a n s l a p l u p a r t d e s c a s, d e d e u x à q u at re
r é g i m e s ( p r ê t s , g a r a n t i e s , c r é d i t s à l ’e x p o r tation, aides limitées compatibles). Le fait
qu’ils n’aient pas toujours eu recours au budg e t p r é v u à l ’o r i g i n e t e n d à c o n f i r m e r l ’ u t i lisation prudente des mesures permises au
t i t r e d u c a d r e t e m p o r a i r e ( l ’a p p r o b a t i o n d u
r é g i m e l e u r a p e r m i s d e l ’e m p l o y e r e n t a n t
q u e d e b e s o i n , s a n s n é c e s s a i re m e n t é p u i s e r
l ’enveloppe budgétaire).
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
57
RÉPONSES
DE LA COMMISSION
89.
Le caractère exceptionnel du cadre tempo raire, basé sur l’ar ticle 107, paragraphe 3,
point b), du TFUE, qui évoque une action
v i s a n t « à re m é d i e r à u n e p e r t u r b a t i o n grave
d e l ’é c o n o m i e d ’ u n É t a t m e m b r e » , e x i g e
d ’e x a m i n e r r é g u l i è r e m e n t s i l e s c o n d i t i o n s
d’application dudit ar ticle demeurent réun i e s. C ’e s t l a ra i s o n p o u r l a q u e l l e l a Commiss i o n n’a p u a d o p te r u n c a d re à vo c at i o n p e r m a n e nte o u, à to u t l e m o i n s, p l u s d u rable.
85.
I ndépendamment du problème de qualité, les
i n fo r m at i o n s fo u r n i e s p a r l e s É t at s m e m b re s
d a n s l e s d é l a i s f i xé s re s t e n t s o u ve n t i n c o m p l è t e s , c e q u i o b l i g e l ’é q u i p e c h a r g é e d e s
t a b l e a u x d e b o rd à te n te r d ’o b te n i r l e s d o nn é e s m a n q u a nte s a u p rè s d e s Ét at s m e m b re s.
Au final, il est nécessaire de soumettre une
deuxième sér ie de questions, ce qui prend au
to t a l p l u s d e t ro i s m o i s.
86.
En général, les États membres ne par tagent
pas avec la Commission les informations
l i é e s a u x p ro b l è m e s to u c h a nt à l e u r co l l e c te
de données auprès des pouvoirs régionaux
e t l o c a u x e t à l a f i a b i l i t é d e s d o n n é e s. E n l a
matière, la Commission renvoie aux notes
m é t h o d o l o gi q u e s i n s é ré e s d a n s l e d o c u m e nt
d e t rava i l j o i nt à l a m i s e à j o u r d e l ’a u to m n e
2 0 1 0 d u t a b l e a u d e b o rd d e s a i d e s d ’ É t a t e t
qui traitent de la portée de la collecte de
d o n n é e s.
B i e n q u e l e s o b l i g a t i o n s d ’i n f o r m a t i o n d e s
États membres leur imposent de fournir
une estimation dans le cas où les dépenses
ré e l l e s n e p e u ve nt ê t re é t a b l i e s p o u r l ’année
visée, cette estimation n’est four nie que dans
d e r a r e s c a s. Ce p o i n t a d é j à é t é m e n t i o n n é
d a n s l e c a d re d u t a b l e a u d e b o rd 4 .
4
Po u r l e t a b l e a u d e b o rd d e s a i d e s d ’ É t a t , l e s
s u bve nt i o n s o c t royé e s a u s e c te u r fe r rov i a i re
s o nt exc l u e s d u c a l c u l. Po u r l a p re m i è re fo i s,
l a m i s e à j o u r d e l ’a u to m n e 2 0 1 0 m e n t i o n n e
l e m o n t a n t t o t a l d e s a i d e s a u s e c t e u r fe r ro viaire dans un chapitre distinc t: on disposera
donc désor mais de données comparables.
92.
La DG Concurrence a revu la méthode de
calcul du montant affec té aux mesures d ’aide
au sec teur financier et l ’appliquera en vue de
l a m i s e à j o u r d e l ’a u to m n e 2 0 1 1 d u t a b l e a u
de bord. En tout état de cause, la méthode
utilisée pour calculer la par t d’aide a été
co n fo r m e a u x co m m u n i c at i o n s p e r t i n e nte s –
par exemple ac tifs dépréciés, garanties.
93.
La Commission doute que la comparabilité
entre les données de différentes années
p â t i s s e d e s c h a n g e m e n t s a p p o r t é s. Pr e m i è r e m e n t , l ’o b l i g a t i o n d e s i g n a l e r l e s a i d e s
d ’ É t a t , é n o n c é e à l ’a n n e x e I I I d u r è g l e m e n t
( C E ) n ° 7 9 4 / 2 0 0 4 d e l a C o m m i s s i o n , n’a p a s
c h a n g é d e p u i s s o n i n t ro d u c t i o n , q u e ce s o i t
sur le plan de sa por tée ou sur celui des don n é e s q u e l e s É t a t s m e m b r e s d o i v e n t fo u r n i r
dans leur rappor t annuel. D euxièmement, les
p r i n c i p a u x c h i f f re s s u r l e s d é p e n s e s co n s e nties au titre des aides d’État ont été rendus
publics de la même manière et en appliquant
l a m ê m e m é t h o d o l o gi e, a f i n d e p e r m e t t re l a
comparaison des données.
94.
C o n f o r m é m e n t a u x r è g l e s r e l a t i v e s à l ’é v a l u a t i o n d ’i m p a c t , l a D G Co n c u r re n ce p ré vo i t
de mener des évaluations d ’impac t pour l ’en semble des projets en matière d ’aides d ’État.
Q uatre évaluations devraient être achevées à
la fin de 2011, huit en 2012 et six en 2013.
Page 68 du document de travail joint au tableau de bord des
aides d’État, mise à jour de l’automne 2010 (http://eur-lex.europa.
eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=SEC:2010:1462:FIN:EN:PDF).
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
58
RÉPONSES
DE LA COMMISSION
95.
Recommandation 1
Une évaluation ex post exhaustive de
l ’impac t des ac tivités de contrôle des
a i d e s d ’ É t a t n ’e s t p a s f a i s a b l e e n l ’é t a t
actuel des connaissances économiques
et compte tenu des ressources limitées.
N é a n m o i n s , l a C o m m i s ­s i o n p o u r s u i v r a
son évaluation ad hoc de certaines activités spécifiques de contrôle des aides
d ’État (c f. par exemple http://ec.europa.
eu/competition/publications/reports/
te m p o ra r y _ s t ate a i d _ r u l e s _ e n . ht m l ) .
L a Co m m i s s i o n co nv i e n t q u’ u n e p l u s gra n d e
attention devrait être accordée à la sensibilisation, aux activités de contrôle et aux
e n q u ê t e s d ’o f f i c e . I l c o n v i e n t t o u t e f o i s d e
concilier cet objectif avec d’autres. À cet
égard, la Commission tient à souligner
l ’o b l i g a t i o n l é g a l e q u i l u i e s t f a i t e d e t r a i t e r l e s n o t i f i c a t i o n s e t d ’a s s u re r l e s u i v i d e s
plaintes.
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
96.
Al o r s q u e l ’a r t i c l e 1 0 8 d u T F U E i m p o s e, d a n s
son paragraphe 1, une super vision constante
des mesures d’aide existantes et oblige
la Commission, dans son paragraphe 3,
à é v a l u e r l e s a i d e s n o t i f i é e s , i l n’e x i s t e e n
re v a n c h e a u c u n e b a s e j u r i d i q u e q u i p ré vo i e
l a s u p e r v i s i o n s y s t é m a t i q u e d e s p ro c é d u re s
e t s y s t è m e s d e c o n t rô l e d e s É t a t s m e m b re s,
en dehors du principe de coopération énoncé
à l ’a r t i c l e 4 d u t ra i té U E.
La Commission traque activement les aides
illégales par le biais des plaintes, des
e n q u ê t e s d ’o f f i c e e t d ’ u n c o n t r ô l e e x p o s t
qui passe par la surveillance des mesures
c o u v e r t e s p a r u n e e xe m p t i o n p a r c a t é g o r i e
e t d e s ré gi m e s a p p ro u vé s. L a m i s e e n œ u v re
d ’ u n e p o l i t i q u e é n e r g i q u e d e re c o u v re m e n t
e xe rce u n e f fe t d i s s u a s i f s u p p l é m e nt a i re s u r
l ’o c t ro i d ’a i d e s i l l é g a l e s.
Les tribunaux nationaux peuvent eux aussi
œuvrer à la dissuasion en sanctionnant les
m e s u r e s i l l é g a l e s ( n o n - r e s p e c t d e l ’o b l i g a t i o n d e n o t i f i c at i o n ) .
La Commission n’a aucun moyen d ’influer sur
l ’o r g a n i s a t i o n i n t e r n e d e s É t a t s m e m b r e s .
L e p r i n c i p a l o u t i l d e c o l l e c t e d ’i n f o r m a t i o n
e s t l a d e m a n d e d e re n s e i g n e m e n t s q u i p e u t
être adressée à l’État membre à propos de
m e s u re s co n c rè te s. Fa ce à ce s co nt ra i nte s, l e
r i s q u e ex i s te e f fe c t i ve m e nt d e n e p a s m e t t re
a u j o u r l e s a i d e s ( c e r t a i n e s d ’e n t re e l l e s, e n
tout cas). Cela étant dit, les bénéficiaires
potentiels ont de plus en plus conscience –
avertis notamment par leurs contrôleurs
f i n a n c i e r s – d u r i s q u e q u ’i n d u i t , p o u r e u x ,
l ’o c t ro i d ’ u n e a i d e n o n n o t i f i é e.
Pour relever ces défis et afin d’accroître
l ’e f f i c a c i t é , l a D G C o n c u r r e n c e a e n t a m é e n
2 0 1 1 l ’ex a m e n d u fo n c t i o n n e m e nt d u ré s e a u
chargé des aides d ’État. Un groupe de travail
a émis un cer tain nombre de recommandat i o n s, q u i o n t é t é a d o p t é e s e t s o n t e n c o u r s
de mise en œuvre.
Recommandation 1 a)
La Commission salue la recommandation.
Recommandation 1 b)
L’é te n d u e d e l ’exe rc i ce d e co nt rô l e s e ra d o ublée en 2011, pour couvrir 33 % des aides
octroyées en 2009 au titre d’un régime
approuvé ou du R GEC.
Recommandation 1 c)
U n c o n t rô l e re n fo rc é c o n t r i b u e r a à d é t e c t e r
les aides illégales.
97.
La Commission se réjouit de lire que de nom b re u x é l é m e n t s o p é r a t i o n n e l s l i é s a u t r a i te m e nt d e s d o s s i e r s s o nt b i e n g é ré s e t q u e l e s
cas liés à la crise financière ont été réglés
rapidement.
La Commission sait que le traitement des
p l a i nte s e s t p ro b l é m at i q u e e t q u’i l ex i s te u n
ar r iéré considérable et difficile à résor ber. Le
code de bonnes pratiques avait pour objet de
combler les lacunes identifiées par la Cour
des comptes européenne dans le cadre législatif et procédural en vigueur.
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
59
RÉPONSES
DE LA COMMISSION
Recommandation 2 c)
To u t e f o i s , l a D G C o n c u r r e n c e s ’e s t a t t e l é e ,
d e p u i s l e d é b u t d e 2 0 1 1 , à ré d u i re l ’a r r i é ré.
L’exercice a déjà débouché sur une réduc tion
sensible du nombre de plaintes en souffrance
( vo i r c i - d e s s u s p o i nt 6 2 ) .
La Commission prend note de cette recomm a n d at i o n . E l l e f a i t ce p e n d a nt o b s e r ve r q u e
la Cour de justice de l’Union européenne
d o n n e, d a n s s a j u r i s p r u d e n ce, u n e d é f i n i t i o n
assez large de ce qu’est une plainte fondée.
L a Co m m i s s i o n t i e n t p a r a i l l e u r s à s o u l i gn e r
le rôle essentiel que doivent jouer les États
m e m b re s d a n s l a g a ra nt i e d ’ u n co nt rô l e e f f ic a ce d e s a i d e s d ’ Ét at.
Recommandation 2 d)
98.
Recommandation 2 e)
Le code de bonnes pratiques est censé
accroître la transparence et la prévisibilité.
La Commission fait en outre obser ver que
cer tains États membres rechignent à recour ir
à l a p ro cé d u re s i m p l i f i é e e n ra i s o n d e s o b l i gations de transparence qui l ’accompagnent.
La Commission tire dès à présent les enseignements de sa gestion de la crise financière. Cer tains éléments ne peuvent toutefois
être transposés sans autre forme de procès
à d ’autres sec teurs de l ’économie.
R e co m m andation 2 a)
L a Co m m i s s i o n p ré vo i t d e m e t t re e n œ u v re,
à compter du début de 2012, un système
a m é l i o r é d ’e n r e g i s t r e m e n t d u t e m p s ( e n
t i r a n t p a r t i d e l ’e x p é r i e n c e a c q u i s e d a n s l e
cadre d’un projet pilote déployé sur une
base volontaire). Associé à une évaluation
ex ante de la charge de travail, ce système
d e v r a i t co n co u r i r à u n e m e i l l e u re a l l o c a t i o n
des ressources.
S ous sa for me ac tuelle, la procédure exige de
l a C o m m i s s i o n q u’e l l e p r e n n e u n e d é c i s i o n
o u o u v r e u n e p r o c é d u r e f o r m e l l e d ’e x a m e n
sur une aide notifiée dans un délai de deux
m o i s à c o m p t e r d e l a ré c e p t i o n d e l a n o t i f i c at i o n co m p l è te.
R e co m m andation 2 b)
La Commission reconnaît que le nombre de
demandes de renseignements devrait être
a u s s i re s t re i n t q u e p o s s i b l e. Ce p r i n c i p e e s t
d ’ores et déjà énoncé dans le code de bonnes
pratiques. La DG Concurrence a également
m i s e n p l a ce d e s m é c a n i s m e s d e co ntrôle.
Lorsque les États membres fournissent une
notification exhaustive (le cas échéant,
a p rè s u n co nt a c t d e p ré n o t i f i c at i o n ) , a u c u n e
d e m a n d e d e r e n s e i g n e m e n t s n ’e s t n é c e s s a i r e . Pa r t a n t , l e n o m b r e d e c e s d e m a n d e s
d é p e n d d e l a q u a l i t é d e s i n fo r m a t i o n s fo u rn i e s p a r l e s Ét at s m e m b re s.
L a Co m m i s s i o n f a i t s i e n n e c e t t e re c o m m a n dation, déjà incorporée au code de bonnes
pratiques.
Recommandation 2 f )
100.
La Commission rappelle que son rôle consiste
a v a n t t o u t à é v i t e r l ’o c t r o i d ’ a i d e s d ’ É t a t
i n co m p a t i b l e s ave c l e t ra i té. L’é v a l u a t i o n d e
l a c o m p a t i b i l i t é q u ’e l l e e f f e c t u e c o n s t i t u e
déjà une for me d ’évaluation d ’impac t, menée
à l a l u m i è r e d e s o b j e c t i f s f i xé s p a r l e t r a i t é
tenant compte des distorsions de concurrence et des incidences sur les échanges.
U n e é v a l u a t i o n e x p o s t e x h a u s t i v e d e l ’i m pact des activités de contrôle des aides
d ’ É t a t n ’e s t p a s f a i s a b l e e n l ’é t a t a c t u e l
des connaissances économiques et compte
t e n u d e s re s s o u rc e s l i m i t é e s. N é a n m o i n s, l a
C o m m i s ­s i o n p o u r s u i v r a s o n é v a l u a t i o n a d
hoc de certaines activités spécifiques de
contrôle des aides d ’État (par exemple http://
ec.europa.eu/competition/publications/
repor ts/temporar y_stateaid_rules_en.html).
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
60
RÉPONSES
DE LA COMMISSION
R e co m m andation 3 a)
Soucieuse de faciliter la collecte des donn é e s e t d ’a m é l i o re r l ’e f f i c i e n ce, t a nt p o u r l e s
États membres que pour la Commission, la
D G Co n c u r re n ce a m i s s u r p i e d u n e n o u ve l l e
b a s e d e d o n n é e s c e n t r a l i s é e, p a r l e b i a i s d e
laquelle les autorités habilitées à accorder
des aides au sein des États membres peuvent
direc tement encoder les dépenses consenties
e n l a m a t i è re. I l e s t p ré v u d e m e t t re p l e i n e ment en œuvre cette application, baptisée
S A R I , d ’i c i à 2 0 1 2 .
En ce qui concer ne la fiabilité, la Commission
r a p p e l l e q u ’i l i n c o m b e a u x É t a t s m e m b r e s
de fournir des données complètes et pré cises. Le projet législatif visant à modifier
l e s o b l i g at i o n s d ’i n fo r m at i o n f a i te s a u x
États membres tient compte de ce point et
renforce la formulation en ce qui concerne
l ’ex h a u s ­t i v i té e t l a f i a b i l i té d e s d o n n é e s q u e
l e s É t a t s m e m b re s d o i ve n t fo u r n i r d a n s l e u r
ra p p o r t a n n u e l.
R e co m m andation 3 b)
Vo i r ré p o n s e a u p o i nt 1 0 0 .
Rapport spécial n° 15/2011 – Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
61
Cour des comptes européenne
Rapport spécial n° 15/2011
Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d’État?
Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne
2011 — 60 p. — 21 × 29,7 cm
ISBN 978-92-9237-381-8
doi:10.2865/27650
Comment vous procurer les publications de l’Union européenne?
Publications gratuites:
•
sur le site de l’EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
•
auprès des représentations ou des délégations de l’Union européenne.
Vous pouvez obtenir leurs coordonnées en consultant le site http://ec.europa.eu
ou par télécopieur au numéro +352 2929-42758.
Publications payantes:
•
sur le site de l’EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Abonnements facturés (par exemple séries annuelles du Journal officiel de l’Union européenne,
recueils de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne):
•
auprès des bureaux de vente de l’Office des publications de l’Union européenne
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_fr.htm).
CONTRÔLE DES AIDES D’ÉTAT (ARTICLES 107 ET 108 DU TFUE). LES ÉTATS MEMBRES DE
L’UE SONT TENUS DE NOTIFIER À LA COMMISSION TOUTES LES MESURES D’AIDE D’ÉTAT
PLANIFIÉES ET D’OBTENIR L’ACCORD DE CETTE DERNIÈRE AVANT DE LES METTRE EN ŒUVRE.
LE PRÉSENT RAPPORT SPÉCIAL PORTE SUR LA QUESTION DE SAVOIR SI LES PROCÉDURES
DE LA COMMISSION PERMETTENT DE GARANTIR UNE GESTION EFFICACE DU CONTRÔLE
DES AIDES D’ÉTAT.
LA COUR A CONSTATÉ QUE LA COMMISSION NE POUVAIT ÉTABLIR AVEC UNE ASSURANCE
SUFFISANTE QU’ELLE TRAITAIT TOUTES LES AFFAIRES PERTINENTES EN MATIÈRE D’AIDES
D’ÉTAT. IL N’EXISTE AUCUNE BASE JURIDIQUE PRÉVOYANT UN EXAMEN SYSTÉMATIQUE DES
PROCÉDURES ET DES SYSTÈMES DE CONTRÔLE DES ÉTATS MEMBRES, HORMIS LE PRINCIPE
DE COOPÉRATION. LES PROCÉDURES APPLICABLES AUX AIDES D’ÉTAT SONT LONGUES.
LES PLAINTES EN PARTICULIER MANQUENT DE TRANSPARENCE. DANS LE DOMAINE
DU CONTRÔLE DES AIDES D’ÉTAT, LA COMMISSION A RÉAGI RAPIDEMENT À LA CRISE
FINANCIÈRE. ELLE N’A PAS ENCORE ÉVALUÉ A POSTERIORI L’INCIDENCE DU CONTRÔLE DES
AIDES D’ÉTAT SOUS TOUS SES ASPECTS.
LES RECOMMANDATIONS DE LA COUR VISENT À AMÉLIORER LES PROCÉDURES DE LA
COMMISSION ET L’EFFICACITÉ DE SA GESTION.
COUR DES COMPTES EUROPÉENNE
QJ-AB-11-011-FR-C
D’UNE MANIÈRE GÉNÉRALE, LA COMMISSION EUROPÉENNE EST RESPONSABLE DU