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Viabilidade das Empresas Municipais na Prestação de
Serviços de Infra-estruturas
Infra
Urbanas
Nuno Miguel Ferreira da Cruz
Dissertação para a obtenção do Grau de Mestre
Mestre em
Engenharia Civil
Júri
Presidente: Prof. Joaquim Jorge da Costa Paulino Pereira
Orientador: Prof. Rui Domingos
Doming Ribeiro da Cunha Marques
Vogais:
Prof. Casimiro Francisco Ramos
Setembro 2008
“With Great power comes great responsibility”
Peter Parker aka Spider-Man
Agradecimentos
Nenhum livro, enciclopédia, ou afim, de que eu tenha conhecimento, me poderia ter transmitido
informação em tanta quantidade e relevância, quanto aquela que me foi prestada pelo Professor Rui
Cunha Marques. Tenho tanto a agradecer ao seu grau de profissionalismo e exigência, quanto às
suas qualidades humanas. De facto, mais do que simplesmente um coordenador, mostrou-se como
um verdadeiro amigo e fez-me ter confiança no meu trabalho, inclusivamente na hora de o mostrar
publicamente no congresso da APDR. Espero que a sorte que tive na escolha do orientador tenha
frutos no trabalho produzido.
Gostava também deixar uma palavra de apreço ao Doutor Casimiro Ramos pelo interesse e apoio
que me prestou, facilitando em muito a fase inicial da minha pesquisa e alertando-me para as
dificuldades que se avizinhavam.
Às empresas municipais que colaboraram com este estudo através da resposta aos inquéritos e do
envio dos Relatórios de Contas. Assim, agradeço aos gestores que compreenderam as vantagens em
colaborar com investigações académicas deste género.
Agradeço também ao grande conjunto de jornais locais e regionais do nosso país, que prestam um
serviço público muitas vezes menosprezado e que, no entanto, expõem variadíssimos problemas a
que a imprensa nacional não consegue obviamente chegar. Muitas das dúvidas que foram surgindo
ao longo deste estudo encontraram, por vezes, solução nestes instrumentos de comunicação social.
A todos os meus amigos do ambiente académico pelas sugestões, afectividade e tudo o resto que me
concederam nestes cinco anos de IST. Destaco o João Tiago, a “Kika”, a “Simz”, o “Tóni”, a Maria, o
Carvalho, o André e o “Fifas” correndo o risco de, injustamente, me esquecer de muitos outros.
Quanto aos restantes, amigos de sempre e da vida extra-académica, nem me arrisco a tentar
enumerar-vos. Agradeço-vos o facto de serem um tão fértil grupo de convivas, fonte de diversão,
alegria e dinamismo. Devo-vos a minha sanidade.
À minha mãe pela sua visão optimista, mostrando-me sempre o “reverso da medalha”. Ao meu pai
pelos seus conhecimentos e revisões críticas que tanto me ajudaram. À minha irmã por achar que eu
sou “o maior mano do mundo”. E também à Mariana pelo apoio incrível a todos os níveis. Obrigado
por seres tão boa pessoa, ao ponto de conseguires sempre arranjar paciência para me aturar, mesmo
quando tal se torna por vezes humanamente impossível. Esta dissertação não poderia ser feita sem
vós, o que a torna, portanto, vossa.
Nuno Miguel Ferreira da Cruz, Setembro de 2008.
iii
Resumo
O presente documento discute o modelo organizatório e institucional de empresa municipal (EM) na
prestação de serviços públicos de infra-estruturas urbanas em Portugal. A recente entrada em vigor
de uma lei que define o regime jurídico para o sector empresarial local (RJSEL), bem como a
crescente noção de que os novos modelos de gestão pública apresentam grandes vantagens em
relação ao modelo burocrático que caracterizava a administração pública tradicional, tornam este
assunto num tema pertinente e actual. Para uma melhor percepção acerca de que fenómenos têm
contribuído para a crescente proliferação destas empresas no território nacional desde 1998,
começou-se por fazer uma análise detalhada das principais linhas orientadoras do RJSEL. A
caracterização deste modelo de prestação de serviços públicos locais é efectuada, nesta
investigação, com base em três tipos diferentes de investigação: a análise das respostas de um
inquérito efectuado a nível nacional sobre as EM’s, seu fundamento e sua viabilidade; uma análise
SWOT referindo-se ao modelo de EM; e a determinação da produtividade total dos factores (PTF)
destas organizações utilizando a teoria dos números índices, com vista à sua avaliação do
desempenho. Apesar do conceito de EM apresentar bons princípios e em teoria possuir vantagens
em relação a outros modos de prestação de serviços, as conclusões deste estudo são bastante
depreciativas quanto à aplicação do modelo, revelando que, na realidade, os benefícios prosseguidos
não são atingidos. Muitas causas contribuem para este efeito, sendo presumivelmente a
instrumentalização política destes organismos e a falta de competência técnica duas das principais.
Palavras-chave: empresa municipal; produtividade total dos factores; sector empresarial local;
serviço de interesse geral; viabilidade.
iv
Abstract
The current research discusses the organisational and institutional model of municipal companies in
the provision of urban infrastructure services in Portugal. The recent law that came into force defining
the legal regime for the local business sector, as well as the growing notion that the new public
management models represent great advantages in comparison with the bureaucratic model that
characterized the traditional public administration, make this an up to date and relevant matter. A
detailed analysis concerning the major guidelines of the new law was conducted, in search of a better
perception about which phenomena have been contributing for the crescent proliferation of these
companies in the national territory since 1998. The description of this model of local public services
provision is based on three steps: the analysis of the results obtained from a nationwide inquiry on
municipal companies, their grounds and viability; a SWOT analysis referring to the model of municipal
company; and the determination of the total factor productivity (TFP) of these organizations using the
index number theory, in order to evaluate their performance. Although the concept of municipal
company is based on noble principles and, in theory, it shows advantages towards other means of
services provision, the conclusions of this study are very negative to the model, revealing that, in fact,
the aimed benefits are not achieved. There are many causes contributing to this effect, but the political
usage of these companies and the lack of technical competence are presumably two of the most
important ones.
Keywords: local business sector; municipal company; services of general interest; total factor
productivity; viability.
v
ÍNDICE
Pág.
1º CAPÍTULO – INTRODUÇÃO
1.1 Introdução ao tema.............................................................................................................................1
1.2 Objectivos do documento ...................................................................................................................3
1.3 Estrutura do documento .....................................................................................................................3
2º CAPÍTULO - CONTEXTO
2.1 A administração local .........................................................................................................................4
2.2 Tipos de serviços públicos locais e de organização empresarial ......................................................5
2.3 Análise ao regime jurídico do sector empresarial local ......................................................................9
2.3.1 Finalidade das EM’s .............................................................................................................10
2.3.2 Tipos de EM’s .......................................................................................................................12
2.3.3 A decisão municipal ..............................................................................................................12
2.3.4 Limites do objecto social das EM’s .......................................................................................13
2.3.5 Gestão, fiscalização e extinção das empresas ....................................................................15
2.4 “Estado da arte” em Portugal – levantamento do número de empresas municipais e
intermunicipais ........................................................................................................................................17
2.5 Clusterização – definição dos diferentes âmbitos de actuação destas empresas...........................24
2.6 Sectores regulados – principais diferenças......................................................................................27
2.7 Análise sectorial primária .................................................................................................................29
vi
3º CAPÍTULO – ANÁLISE DO PANORAMA NACIONAL
3.1 Dados recolhidos junto das empresas .............................................................................................33
3.2 Tratamento de dados .......................................................................................................................35
3.2.1. Informação qualitativa geral ................................................................................................35
3.2.2. Informação quantitativa geral ..............................................................................................42
3.3 Análise SWOT ao modelo de empresa municipal ............................................................................45
4º CAPÍTULO – A PRODUTIVIDADE DOS SERVIÇOS
4.1 Produtividade total dos factores .......................................................................................................51
4.2 Números índices ...............................................................................................................................54
4.3 Aplicação da PTF a casos de estudo ...............................................................................................59
5º CAPÍTULO – CONCLUSÕES
5.1 Crítica ao sistema inerente a estas empresas .................................................................................73
5.2 Controlo da actividade ......................................................................................................................74
5.3 Viabilidade e considerações finais ...................................................................................................76
5.4 Linhas de investigação futuras .........................................................................................................77
BIBLIOGRAFIA .......................................................................................................................................78
Anexos
A.1 – Listagem das EM’s existentes em Portugal
A.2 – Questionário enviado às EM’s
A.3 – Taxas de resposta às perguntas do questionário
A.4 – Input e output data e índices de Fisher e de Törnqvist acumulados para o período estudado
vii
ÍNDICE DE QUADROS
Quadro 1 – Informação relevante sobre as EM’s em Portugal ............................................................ 18
Quadro 2 – E.M.’s por município .......................................................................................................... 22
Quadro 3 – Distribuição partidária das E.M.’s ...................................................................................... 23
Quadro 4 – Empresas que responderam ao questionário ................................................................... 34
Quadro 5 – Tempos de resposta ao questionário ................................................................................ 35
Quadro 6 – Opinião dos gestores: pontos fortes versus pontos fracos do modelo de EM .................. 44
Quadro 7 – Semelhanças e diferenças entre os vários modelos de prestação de serviços
públicos locais ...................................................................................................................................... 50
Quadro 8 – Serviços municipalizados total ou parcialmente substituídos por EM’s ............................ 60
Quadro 9 – Casos de estudo para o cálculo da PTF ........................................................................... 61
Quadro 10 – Inputs e outputs adoptados para o cálculo da PTF......................................................... 62
Quadro 11 – Valores médios das variáveis de cálculo para os anos 1994 e 2007 ............................. 63
Quadro 12 – Distribuição das entidades gestoras por gama de produtividade ................................... 70
Quadro 13 – Caracterização estatística dos resultados ...................................................................... 70
viii
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1 – A administração local ............................................................................................................. 4
Figura 2 – Tipos de serviços públicos locais ........................................................................................... 6
Figura 3 – Evolução do número de EM’s desde 1998 em Portugal ...................................................... 19
Figura 4 – Criação de EM’s desde 1998 em Portugal .......................................................................... 20
Figura 5 – Distribuição espacial por município das empresas municipais em Portugal ....................... 21
Figura 6 – Distribuição espacial por distrito e pelas regiões autónomas das empresas municipais
em Portugal ............................................................................................................................................22
Figura 7 – Serviços de interesse geral .................................................................................................. 25
Figura 8 – Serviços de promoção do desenvolvimento local e regional ............................................... 25
Figura 9 – Outros serviços .................................................................................................................... 25
Figura 10 – Gráfico com a distribuição das E.M.’s por sector de actividade ........................................ 26
Figura 11 – Percentagem absoluta de empresas de cada sector com sócio privado .......................... 31
Figura 12 – Taxas de resposta da pergunta 1.A ................................................................................... 36
Figura 13 – Taxas de resposta da pergunta 1.B ................................................................................... 37
Figura 14 – Taxas de resposta da pergunta 1.C ................................................................................... 38
Figura 15 – Taxas de resposta da pergunta 1.D ................................................................................... 39
Figura 16 – Taxas de resposta da pergunta 1.E ................................................................................... 40
Figura 17 – Taxas de resposta da pergunta 1.F ................................................................................... 40
Figura 18 – Taxas de resposta da pergunta 1.G .................................................................................. 41
Figura 19 – Taxas de resposta da pergunta 1.H ................................................................................... 42
Figura 20 – Taxas de resposta da pergunta 2.A ................................................................................... 42
Figura 21 – Taxas de resposta da pergunta 2.B ................................................................................... 43
ix
Figura 22 – Taxas de resposta da pergunta 2.C ................................................................................... 43
Figura 23 – Matriz SWOT ...................................................................................................................... 45
Figura 24 – Matriz SWOT aplicada ao modelo das EM’s ..................................................................... 48
Figura 25 – Metodologias de determinação da PTF ............................................................................. 53
Figura 26 – Classificação dos números índices .................................................................................... 54
Figura 27 – Processo produtivo dos SAAR ........................................................................................... 62
Figura 28 – Variação acumulada dos índices de inputs, de outputs e da PTF para o município de
Beja.........................................................................................................................................................64
Figura 29 – Variação acumulada dos índices de inputs, de outputs e da PTF para o município de
Braga ..................................................................................................................................................... 64
Figura 30 – Variação acumulada dos índices de inputs, de outputs e da PTF para o município de
Coimbra ..................................................................................................................................................65
Figura 31 – Variação acumulada dos índices de inputs, de outputs e da PTF para o município da
Covilhã ................................................................................................................................................... 66
Figura 32 – Variação acumulada dos índices de inputs, de outputs e da PTF para o município de
Esposende ..............................................................................................................................................66
Figura 33 – Variação acumulada dos índices de inputs, de outputs e da PTF para o município de
Faro ........................................................................................................................................................67
Figura 34 – Variação acumulada dos índices de inputs, de outputs e da PTF para o município de
Guimarães ............................................................................................................................................. 67
Figura 35 – Variação acumulada dos índices de inputs, de outputs e da PTF para o município de
Portimão .................................................................................................................................................68
Figura 36 – Variação acumulada dos índices de inputs, de outputs e da PTF para o município de
Vila Nova de Gaia ...................................................................................................................................69
Figura 37 – Variação acumulada dos índices de inputs, de outputs e da PTF para o município de
Vila Real ................................................................................................................................................ 69
Figura 38 – Valor acumulado da PTF por entidade gestora ................................................................. 70
x
LISTA DE ACRÓNIMOS
ANMP – Associação Nacional de Municípios Portugueses
CAE – Classificação de Actividades Económicas
CDS-PP – Partido Popular
DGAL – Direcção Geral das Autarquias Locais
EEIM – Entidade Empresarial Local Intermunicipal
EEM – Entidade Empresarial Local Municipal
EEMT – Entidade Empresarial Local Metropolitana
EGP – Estatuto do Gestor Público
EIM – Empresa Intermunicipal
EM – Empresa Municipal
EMT – Empresa Metropolitana
ID – Indicador de desempenho
IGAL – Inspecção-Geral da Administração Local
IGF – Inspecção-Geral de Finanças
IMTT – Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres
INE – Instituto Nacional de Estatística
IPC – Índice de Preços no Consumidor
IRAR – Instituto Regulador de Águas e Resíduos
MPT – Partido da Terra
PCP – Partido Comunista Português
PEV – Partido Ecologista “Os Verdes”
POCAL – Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais
xi
PPD/PSD – Partido Social Democrata
PPM – Partido Popular Monárquico
PPP – Parcerias Público-Privadas
PS – Partido Socialista
PTF – Produtividade Total dos Factores
RJSEL – Regime Jurídico do Sector Empresarial Local
RNPC – Registo Nacional de Pessoas Colectivas
RSU – Resíduos Sólidos Urbanos
SAA – Serviços de Abastecimento de Água
SAAR – Serviços de Água e Águas Residuais
SAR – Serviços de Águas Residuais
SIEG – Serviços de Interesse Económico Geral
SIG – Serviços de Interesse Geral
SRU – Sociedade de Reabilitação Urbana
SWOT – Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats
TC – Tribunal de Contas
UO – Unidade Organizacional
xii
1º CAPÍTULO – INTRODUÇÃO
1.1 Introdução ao tema
O presente documento discute o modelo organizatório e institucional de empresa municipal na
prestação de serviços públicos de infra-estruturas urbanas em Portugal. A recente entrada em vigor
de uma nova lei que define o regime jurídico para o sector empresarial local (RJSEL), bem como a
crescente noção de que os novos modelos de gestão pública apresentam grandes vantagens em
relação ao modelo burocrático que caracterizava a administração pública tradicional, torna este
assunto num tema pertinente e actual. Aliado a estas circunstâncias, interessa ainda estudar outros
factores e contabilizá-los, de forma a descobrir quais os que mais têm contribuído para a crescente
proliferação destas empresas desde 1998. A presente investigação engloba um estudo
socioeconómico que contextualiza as empresas municipais, estudo este que foi enriquecido com a
colaboração de várias destas empresas.
O conceito de empresa municipal (EM), tendo em conta o estipulado no RJSEL, engloba três tipos de
empresas, as municipais, intermunicipais e as metropolitanas, o que denota uma rotura profunda com
as modalidades previstas na antiga Lei n.º 58/98. A dissecação cuidada e enumeração das principais
linhas orientadoras do RJSEL, é obviamente uma parte integrante do presente estudo, pois esta lei
apresenta disposições inovadoras que podem vir a contribuir para um maior e melhor
desenvolvimento local (e regional).
A discussão acerca da viabilidade das EM’s terá de ser multifacetada, uma vez que os objectivos
destas empresas compreendem não só o equilíbrio financeiro, mas também a promoção do
desenvolvimento local e regional que não terá obrigatoriamente interesses económicos associados.
Quanto à gestão de serviços de interesse económico geral (SIEG), esta análise deve ser um pouco
diferente, uma vez que nestes casos a preocupação dos gestores deverá ser não só um serviço
melhor, mas também com menos encargos para o munícipe. A criação de EM’s não pode ser
desregrada e ao abrigo de decisões repentinas e impensadas. Como se torna evidente, esta nova
“rede” de EM’s como ferramentas dos municípios deve trazer valor à sociedade pelo aumento das
sinergias mas, para isso, é necessário promover mecanismos de controlo de actividade,
assegurando-se ganhos de qualidade, eficiência e eficácia. As EM’s começam a ser um dos
principais pilares onde assenta a gestão local e regional, por esta razão estas instituições
apresentam, a par dos próprios municípios, uma importante responsabilidade no desenvolvimento e
administração dos territórios.
Muitos dos problemas que afectam o desempenho das EM’s encontram paralelismo nas empresas
públicas. Apesar de não ser consensual, parece subsistir a ideia de que estas entidades
caracterizam-se, em geral, por serem ineficientes e possuírem uma fraca orientação estratégica de
desenvolvimento. Contribuem para isto factores como a falta de pressão exercida pelo mercado e
1
pelos accionistas (que no sector privado ambicionam rentabilidades elevadas), o facto de estas
empresas não correrem, à partida, o risco de falência, a utilização excessiva de recursos para
promoção do auto-interesse (manutenção dos mandatos de gestão e melhorias de vencimentos) e a
ocorrência de assimetrias de informação. A falta de objectivos precisos nasce de uma certa
aleatoriedade, forçada pela acção dos diferentes executivos municipais e lobbies instalados ao longo
do tempo. Imiscuir política com economia parece, por estas razões, trazer diversos problemas que
para serem ultrapassados exigem fortes medidas de controlo de actividade. Contudo, estas formas de
prestação de serviços públicos não apresentam, evidentemente, só desvantagens. Para potenciar os
pontos fortes das EM’s (assim como das empresas públicas, em geral), é indispensável defender a
ideia de que a gestão destes serviços não se compadece com objectivos de curto prazo, de horizonte
simplesmente idêntico ao mandato eleitoral. Pelo que já foi dito, percebe-se que a discussão entre o
público e o privado não apresenta fim à vista, sendo de louvar todos os esforços efectuados no
sentido de identificar as vantagens e inconvenientes de cada modelo.
Sem considerações sobre possíveis cenários futuros, tais como a criação de regiões administrativas
dotadas de autonomia, torna-se evidente, tendo em conta o que tem sido a evolução natural do
mundo, que as atribuições dos municípios tenderão a aumentar, estendendo-se a áreas como a
saúde, a educação, etc. Por outro lado, quer a globalização quer a crescente complexidade das
sociedades, tem vindo a exigir um grau de especialização cada vez maior em praticamente todos os
sectores de actividade. Esta especialização requer um acompanhamento mais próximo das pessoas
(por exemplo, os municípios ou as regiões, nível micro), que se tem demonstrado inviável por parte
do estado (nível macro). Com esta especialização exige-se um melhor desempenho aos instrumentos
de gestão local ou regional. Uma consequência directa desta exigência será, por exemplo, os
serviços públicos com interesse económico terem de recuperar integralmente os custos da sua
prestação.
1
Para enfatizar ainda mais a necessidade do bom desempenho dos mecanismos de gestão pública ao
nível “micro”, resta referir que, com a progressão das restrições orçamentais dos municípios e a
consequente menor capacidade para investir em novas infra-estruturas, o desenvolvimento local e
regional estagnará sem o sucesso dos mesmos. Se o caminho escolhido em Portugal for a instituição
de empresas municipais, há que garantir o seu bom funcionamento através de um adequado controlo
de actividade. O presente documento discute esta temática apresentando ainda os resultados de um
inquérito efectuado a nível nacional sobre as EM’s, seu fundamento e sua viabilidade.
1
Como exemplo de serviços deste género podem-se referir os de distribuição de água, saneamento de águas
residuais e recolha de resíduos sólidos.
2
1.2 Objectivos do documento
O desenvolvimento desta investigação, encontra justificação devido a uma certa ausência de
disciplina que se tem podido observar na criação e gestão de algumas EM’s do nosso país. Trata-se
de um estudo baseado na bibliografia existente, em pesquisas nas mais variadas fontes e em
questionários respondidos por um conjunto de empresas municipais, representativas de alguns dos
sectores de actividade presentes.
Tenta-se, com esta investigação, chegar a algum tipo de conclusões sobre a viabilidade das EM’s e
seu modelo de gestão, na prestação de serviços de infra-estruturas urbanas. Espera-se também que
este trabalho possa servir como base para um aprofundamento do tema, contribuindo-se assim para
uma gestão mais criteriosa, eficiente e rigorosa do erário público.
Tal como é referido adiante, a informação existente acerca destas empresas é escassa e bastante
incompleta. Considerando que sem um bom conhecimento acerca do número destas empresas e seu
sector de actividade não existiria suporte para o estudo, faz parte dos objectivos deste trabalho
elaborar uma base de dados completa e actual com todas as EM’s do país.
Com o questionário distribuído aos grupos de empresas seleccionados, pretende-se avaliar todas as
questões já levantadas e também o grau de colaboração prestado pelas mesmas. A participação das
empresas foi imprescindível para dar credibilidade ao estudo e dotá-lo de uma maior proximidade
com a realidade. Pretende-se tratar estatisticamente a informação recolhida e fazer algumas
considerações sobre estes dados.
1.3 Estrutura do documento
Neste primeiro capítulo do trabalho faz-se a introdução ao tema da dissertação e definem-se os
objectivos propostos. No segundo capítulo, descreve-se o enquadramento teórico e legal do estudo,
começando-se por definir a posição que as EM’s ocupam nos serviços públicos locais e uma posterior
análise aos pontos mais importantes do RJSEL. É também nesta secção que se explicita o panorama
das EM’s em Portugal e se procede ao agrupamento destas empresas em sectores de actividade
(clusters). No terceiro capítulo do trabalho faz-se a análise dos questionários enviados e procuram-se
indicadores que possam dar orientações quanto ao funcionamento destas empresas. O modelo de
EM é ainda analisado neste capítulo por meio de uma matriz SWOT. A produtividade associada ao
modelo de EM é avaliada no quarto capítulo recorrendo à teoria dos números índices. Por fim, no
quinto capítulo, apresentam-se as conclusões da dissertação e prestam-se algumas recomendações
decorrentes dos conhecimentos adquiridos no decurso do estudo.
Os anexos apresentam informação relevante que deve ser consultada sempre que necessário. De
referir que o questionário enviado às empresas e sobre o qual incide grande parte do estudo,
encontra-se nestes anexos (anexo 2) e deve ser consultado para um melhor entendimento do terceiro
capítulo deste documento.
3
2º CAPÍTULO - CONTEXTO
2.1 A administração local
Observando macroscopicamente o sector público, pode dizer-se que a administração local representa
uma subdivisão da administração pública ou Estado. Com efeito, a administração local abrange todos
os órgãos administrativos cujo poder se refere aos interesses próprios da população de determinada
parte do território nacional. Por outras palavras, “a administração local aparece como o elo de ligação
do sector público com os cidadãos” (Maldonado, 2003).
Encontra-se estipulado na Constituição da República Portuguesa que a organização democrática do
Estado compreende a existência de autarquias locais, podendo estas ser definidas como “pessoas
colectivas públicas de população e território, correspondentes a agregados de residentes em certas
circunscrições do território nacional, e que asseguram a prossecução dos interesses comuns
resultantes da vizinhança, mediante órgãos próprios, representativos dos respectivos habitantes”
(Amaral, 1994).
É possível, então, considerarem-se como autarquias locais os municípios, as freguesias e as regiões
administrativas (ainda por instituir). Existem em Portugal 308 municípios dos quais 278 no continente
e 30 nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira. O País tem ainda 4259 freguesias (4050 no
território continental e 209 nas ilhas). Adicionalmente, podem-se estabelecer ainda outras formas de
organização autárquica, sendo elas as comunidades intermunicipais de fins gerais, as associações de
municípios de fins específicos, as associações de freguesias, as grandes áreas metropolitanas, as
comunidades urbanas, os serviços municipalizados e as empresas municipais e intermunicipais.
Municípios
Autarquias locais
Freguesias
Comunidades
intermunicipais
Associações de
municípios
Associações de
freguesias
Áreas metropolitanas
Comunidades urbanas
Outras formas de
organização autárquica
Serviços municipalizados
Empresas municipais e intermunicipais
Figura 1 – A administração local
As autarquias locais têm pessoal, património e finanças próprios, competindo a sua gestão aos
respectivos órgãos, razão pela qual a tutela do Estado sobre a gestão patrimonial e financeira dos
municípios e das freguesias é meramente inspectiva e só pode ser exercida segundo as formas
4
previstas na lei. Deste modo, encontra-se salvaguardada a democraticidade e a autonomia do poder
local.
Como consequência do processo de descentralização de atribuições e de competências levado a
cabo pelo Estado, cabe às autarquias (principalmente aos municípios) a responsabilidade de
prestação de um número bastante elevado de serviços públicos. Para que estes serviços sejam
prestados convenientemente e o mais próximo possível dos cidadãos, é necessário que exista uma
apropriada redistribuição de funções, para que estes sejam assegurados pela estrutura organizativa
mais adequada.
Para atingir os objectivos exigidos de eficiência, equidade, e bem-estar dos cidadãos, as autarquias
dispõem de várias modalidades de gestão dos serviços públicos locais. Podem ser as próprias
autarquias a assegurar a gestão dos serviços (gestão pública directa), promoverem-se níveis de
descentralização para outras entidades públicas (gestão pública indirecta) ou optar-se pela
concessão de alguns serviços (gestão privada).
Apenas no modelo de gestão privada existe transferência de responsabilidade da prestação do
serviço. Nos casos de gestão pública directa ou indirecta, essa responsabilidade continua a ser da
autarquia, transmitindo-se unicamente, no caso da gestão indirecta, a efectiva gestão dos serviços.
Na procura da melhor forma de prestação dos serviços, os representantes autárquicos devem definir
cuidadosamente quais são os que permitem satisfazer eficientemente as necessidades da população,
face aos recursos disponíveis. “Frequentemente, verifica-se que a gestão efectuada directamente
pela autarquia não se revela a mais eficaz, sendo necessário equacionar outras possibilidades, ou
seja, optar por formas de gestão dos serviços públicos locais para além da gestão pública directa”
(Maldonado, 2003).
2.2 Tipos de serviços públicos locais e de organização empresarial
O conceito de serviço público é mais complexo do que à partida possa parecer. Em primeiro lugar, o
conceito apresenta um significado dual, isto é, refere-se simultaneamente ao organismo de produção
do serviço e à missão de interesse geral que é seu objecto. As autoridades públicas devem favorecer
ou permitir a realização de missões de interesse geral, impondo, para isso, obrigações específicas de
serviço público aos organismos de produção destes serviços. Estas obrigações são impostas quer à
escala nacional, quer à regional.
Estes serviços de interesse geral (SIG) representam actividades que podem ou não possuir interesse
económico associado, sendo que, em qualquer dos casos, estarão sujeitos às obrigações específicas
de serviço público. O facto de determinada actividade não possuir interesse económico associado,
não implica obrigatoriamente que esta não tenha valor económico, significa sim, que esta não se
coaduna com a recuperação de todos os custos. A enumeração das actividades (comerciais ou não)
que representam SIG encontra-se estipulada por lei e são definidas pelas respectivas autoridades
5
públicas. Contudo, trata-se sempre de serviços fundamentais para os cidadãos e que constituem um
elemento essencial do modelo europeu de sociedade.
Os SIG desempenham um papel importantíssimo na promoção da coesão social e territorial. Estes
serviços devem funcionar com base em princípios e em condições que lhes permitam cumprir as suas
missões. Com efeito, todos os cidadãos devem ter acesso a SIG de qualidade e a preços
comportáveis, ultrapassando-se assim os problemas da exclusão social e do isolamento.
O RJSEL classifica as actividades de responsabilidade autárquica delegáveis em EM’s, como
“serviços de interesse geral” e “serviços de promoção do desenvolvimento local e regional”. Numa
análise mais detalhada, consegue-se depreender que, de facto, ambas as classificações se referem a
SIG. A razão da diferença de nomenclatura, encontra justificação no facto de as actividades que se
inserem na primeira classificação possuírem interesse económico associado, enquanto as restantes
não o apresentam (pelo menos directamente). Assim, podia-se falar de serviços de interesse
económico geral (como a energia, os transportes, distribuição de água, etc.) e serviços de interesse
não económico geral (educação, reabilitação urbana, etc.).
Quando se decide estudar os serviços públicos locais em maior pormenor, facilmente se percebe que
se trata de uma circunscrição complexa, não só pela grande quantidade de regulamentação
associada mas também por questões de teor social e político. É, por isto mesmo, importante clarificar
que entidades integram este grupo de serviços.
As quatro modalidades de prestação de serviços públicos locais preponderantes em Portugal,
encontram-se ilustradas na figura 2. A nível internacional a situação é semelhante, sendo que, por
vezes, existem ainda outras formas de prestação de serviços, das quais se destacam as
cooperativas. Em Portugal este modelo é também permitido, não obtendo, contudo, muitos adeptos
até aos dias de hoje. As régies cooperativas ou cooperativas de interesse público são pessoas
colectivas que, para a prestação de serviços, se associam com o Estado, outras pessoas colectivas
de direito público ou outras cooperativas ou utentes dos bens e serviços produzidos. Correspondem,
portanto, a organismos participados pelos municípios, entidades privadas, cooperantes e utentes que
desenvolvem uma actividade de interesse local. Ainda sobre esta temática, no âmbito do
abastecimento de água para consumo humano, veja-se IRAR (2006).
Serviços Públicos Locais
Serviços
municipais
Serviços
municipalizados
Empresas
municipais
Empresas
concessionárias
Figura 2 – Tipos de serviços públicos locais
6
Os serviços municipais correspondem a secções ou departamentos de uma determinada Câmara
Municipal, sem qualquer tipo de autonomia relativamente a esta. A gestão e contabilidade dos
serviços são de carácter semelhante à restante actividade administrativa da câmara e estão sujeitos
aos mesmos formalismos e controlos. As suas contas não são autonomizadas relativamente às
contas da autarquia. Este trata-se, de facto, de um caso de gestão directa pura, em que o executivo
municipal assegura a gestão e o órgão deliberativo (Assembleia Municipal) efectua o controlo da
actividade. Os investimentos são financiados pelo orçamento da Câmara Municipal e outros possíveis
subsídios externos.
Os serviços municipalizados representam outra forma de intervir ao alcance das Câmaras Municipais,
possuindo autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com uma contabilidade autónoma mas
ainda sem personalidade jurídica (todos os contratos são outorgados pelo município). Deste modo, a
prestação de serviços públicos de interesse local é explorada sob a forma industrial por conta e risco
dos municípios. Os investimentos são financiados directamente pelo orçamento dos serviços
municipalizados e o recurso a crédito fica sujeito ao limite máximo de endividamento municipal.
Os defensores da gestão de serviços públicos por EM’s, consideram que os serviços municipais e
municipalizados são obsoletos e não respondem eficientemente às solicitações. De facto, muitas
vezes os autarcas são “obrigados” a constituir EM’s para vencerem obstáculos meramente
burocráticos ou restrições legais. Não parece, em boa verdade, que seja esta a razão mais válida
para a criação de empresas, no entanto é o que acontece em muitos casos. O problema reside no
pequeno raio de acção que os serviços municipais e municipalizados têm, consequência do regime
jurídico em que se enquadram.
As empresas municipais podem ser detidas inteiramente pelos municípios (ou associações de
municípios no caso das intermunicipais), podem ser em parte detidas pelos municípios e na parte
remanescente por outros organismos públicos ou podem resultar de parcerias público-privadas
(PPP). Estas parcerias são do tipo institucional, que implicam a cooperação entre os sectores público
e privado numa entidade distinta. Quando se opta pela criação de uma empresa municipal, tenta-se
proceder a uma desintegração vertical positiva do poder local, com vista a um maior grau de
especialização. Pretende-se que o desenvolvimento de uma determinada actividade, com um modelo
de gestão empresarial, consiga ganhos de qualidade e se obtenha racionalidade acrescentada.
Estas entidades, que devem explorar actividades que prossigam fins de interesse público e deter um
objecto que se contenha no âmbito das atribuições autárquicas, gozam de personalidade e
capacidade jurídica e de autonomia administrativa, financeira e patrimonial. No caso das EM’s, mais
uma vez o recurso a crédito fica sujeito ao limite máximo de endividamento municipal.
As empresas concessionárias dos serviços públicos locais, englobam-se nas PPP do tipo puramente
contratual, em que as parcerias assentam em relações puramente contratuais a prazo. Esta
modalidade de gestão também tem tido alguns adeptos ao longo dos anos (essencialmente nos
sectores do ambiente e dos transportes), sendo que existem vários aspectos acerca deste modelo
que merecem reflexão. Com efeito, com esta modalidade de prestação de serviços, tentam-se atingir
7
graus de excelência na gestão das actividades económicas, com preocupações orçamentais e de
rentabilidade reforçadas, aspectos em que o sector privado se tem demonstrado eficiente. No
entanto, há que ter sempre em mente que estes serviços representam um bem essencial, com outras
preocupações para além das económicas (ainda mais nos serviços de promoção do desenvolvimento
local e regional). Para tentar compatibilizar estes dois campos antagónicos, a perspectiva de
promover sinergias entre o público e privado parece ganhar forma, onde, por exemplo por intermédio
de PPP do tipo institucionalizado, cada sector se poderia concentrar naquilo que melhor faz.
Para além dos sectores do ambiente e dos transportes já referidos, que têm valor económico latente,
também outros âmbitos de natureza municipal podem ser alvo de parcerias deste género (de
qualquer dos tipos). Todavia, a maioria dos municípios ainda não se encontra tecnicamente
preparada para a complexidade de muitos aspectos das PPP.
O sector empresarial local é constituído por empresas participadas pelos municípios directa ou
indirectamente, sendo que, por possuírem esta classificação devem atender a algumas
2
recomendações :
•
“A decisão de criação de empresas municipais, bem como a decisão de tomada de uma
participação que confira influência dominante, deve ser precedida dos necessários estudos
técnicos, nomeadamente do plano do projecto, na óptica do investimento, da exploração e do
financiamento, demonstrando-se a viabilidade económica das unidades;
•
A escolha de parceiros privados deve ser feita, em regra, mediante procedimento concursal,
assegurando a transparência, a igualdade de oportunidades, a concorrência e a
imparcialidade;
•
Os compromissos com reflexos nos exercícios seguintes, assumidos pelos Municípios face às
empresas municipais, deverão ser inscritos nos respectivos documentos previsionais e
registados nas adequadas contas de controlo orçamental;
•
Os documentos de prestação de contas das empresas municipais devem ser remetidos ao
Tribunal de Contas até 30 de Abril do ano seguinte àquele a que respeitam, salvo dispensa.”
Existe muita confusão no que toca à noção de sector empresarial local. Efectivamente, com a entrada
em vigor do RJSEL muitas das participações dos municípios no capital social de algumas empresas,
passaram a representar uma situação ilegal. A dificuldade começa no próprio conceito de empresa
municipal, problema este que é tratado no ponto seguinte do trabalho, destinada à análise do RJSEL.
Se um município obtém uma participação maioritária numa determinada empresa (seja, por exemplo,
uma sociedade por quotas) ou se a participação, apesar de minoritária, é revestida de influência
dominante municipal, então esta empresa estaria obrigatoriamente abrangida pelo RJSEL. No
entanto, se esta decisão for independente de deliberação da Assembleia Municipal, então esta
empresa não pode ser considerada como municipal, nem pode beneficiar de qualquer vantagem que
2
TC – Secção Regional dos Açores: Auditoria às Participações Sociais das Autarquias Locais.
8
esse estatuto lhe possa conferir (desenvolvimento de actividades no âmbito de atribuições
municipais, por exemplo). Ignorando para já as implicações legais, este pormenor acarreta
imediatamente dificuldades associadas a um dos objectivos do estudo, designadamente a definição
de uma base de dados com todas as empresas municipais do país. Sendo já particularmente difícil
saber quais são as participações dos municípios no capital das empresas, a complexidade de
obtenção da informação aumenta quando se adiciona a restrição associada ao conceito de empresa
municipal. Por outras palavras, existem empresas que mesmo participadas directamente (uma
participação indirecta também poderá estar sujeita ao RJSEL) pelos municípios, não podem ser
automaticamente consideradas como municipais (Gonçalves, 2007).
2.3 Análise ao regime jurídico do sector empresarial local
No quadro legal, foi só a partir de 1998, com a entrada em vigor da Lei das Empresas Municipais
Intermunicipais e Regionais (Lei n.º 58/98), que se tornou possível para os municípios a criação de
empresas para a prossecução dos mais diversos fins. Este diploma previa a constituição de EM’s
segundo três modalidades distintas, a saber: as empresas públicas, em que os municípios,
associações de municípios ou regiões administrativas detinham a totalidade do capital; as empresas
de capitais públicos, em que os municípios, associações de municípios ou regiões administrativas
detinham participação no capital em associação com outras entidades públicas; e as empresas de
capitais maioritariamente públicos, em que os municípios, associações de municípios ou regiões
administrativas detinham a maioria do capital em associação com outras entidades privadas. Talvez
pelo carácter pioneiro da lei em causa, o facto é que esta apresentava bastantes falhas e limitações,
razão pela qual se tornou imperativa a sua revisão e uma nova abordagem. Para um maior detalhe
acerca desta lei consulte-se Amorim (2000).
A nova Lei n.º 53-F/2006, de 29 de Dezembro, (entrou em vigor a 1 de Janeiro de 2007) aprova o
regime jurídico do sector empresarial local (RJSEL) e revoga a Lei n.º 58/98. Esta legislação veio
permitir a constituição de empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas segundo o formato
de sociedades comerciais (EM, EIM e EMT) ou de entidades empresariais locais (EEM, EEIM e
EEMT), sendo que a denominação das empresas é obrigatoriamente acompanhada da indicação da
sua natureza. De forma sintetizada, o presente diploma estipula antes de mais que não poderão ser
criadas empresas de intuito predominantemente mercantil ou que desenvolvam actividades de
natureza exclusivamente administrativa. O objecto social destas entidades enquadrar-se-á
obrigatoriamente numa das seguintes três dimensões;
•
Exploração de serviços de interesse geral (SIG);
•
Promoção do desenvolvimento local e regional;
•
Gestão de concessões.
Com a nova regulamentação, o conceito de empresa municipal sofreu alterações importantes que
interessa referir. Segundo Gonçalves (2007) uma empresa não se pode considerar municipal apenas
9
por um determinado município obter uma participação nessa empresa que lhe confere influência
dominante (ou por estes deterem, por alguma razão, direito de designar ou destituir a maioria dos
membros do órgão de administração ou fiscalização). A “criação” de uma EM tem de ser decidida
pela Assembleia Municipal, em face de um projecto de estatutos que evidencie a influência municipal.
As empresas gestoras de SIG, devem formular os seus objectivos no sentido de desenvolverem
actividade sem descriminação das zonas rurais e do interior, na óptica do princípio da igualdade
material e assegurando sempre o cumprimento das exigências de prestação de serviços de carácter
universal. É também exigida a garantia do fornecimento de serviços que exijam avultados
investimentos na criação de infra-estruturas, zelando pela sua gestão eficaz e cumprindo obrigações
específicas relativas à segurança, à continuidade, à qualidade dos serviços e à protecção do
ambiente.
Por seu lado, as empresas de actividades de promoção do desenvolvimento local e regional, devem
assegurar a renovação e a reabilitação urbanas, gerir e promover a construção de imóveis de
habitação social e desenvolver serviços de qualificação e formação profissional. O desenvolvimento
das valências locais e regionais, bem como a promoção e gestão de equipamentos colectivos e
prestação de serviços sociais, fazem também parte das atribuições destas empresas.
Uma outra disposição deste diploma revestida da maior importância, é aquela que determina que as
entidades do sector empresarial local que prossigam actividades no âmbito de sectores regulados
ficam sujeitas aos poderes de regulação da respectiva entidade reguladora. Para uma melhor
percepção das linhas orientadoras desta lei, aconselha-se uma leitura do seu texto integral
(disponível em Diário da República, 1.ª Série. N.º 249 de 29 de Dezembro de 2006).
2.3.1 Finalidade das EM’s
O RJSEL aparece para responder às necessidades e pretensões dos municípios que, quer pela
instituição de empresas, quer pela aquisição de participações em empresas já existentes, aspiram
essencialmente a um de três objectivos, designadamente a empresarialização dos serviços, a
instituição de parcerias ou o desenvolvimento de uma iniciativa económica. Existem, no entanto,
casos de sobreposição de objectivos.
A empresarialização relaciona-se com a tentativa de conferir à administração pública uma maior
racionalidade e cultura de tipo empresarial. Esta tendência, associada ao movimento conhecido como
Nova Gestão Pública, tenta focar a atenção nos resultados produzidos (na eficiência e eficácia) e na
avaliação do desempenho. De facto, este objectivo prossegue o muito nobre modelo de separação
entre política e administração, pelo menos teoricamente, a realidade é, no entanto, outra. Por outro
lado, com a criação de uma empresa que actua, em regra, segundo o direito privado, gera-se uma
maior flexibilidade, por exemplo, no que toca à contratação de pessoal, onde esta pode recrutar
segundo o regime geral do contrato individual de trabalho e dotar-se de um quadro de pessoal
próprio. Percebe-se contudo, que para o objectivo da empresarialização ser atingido, é necessário
10
impor algum distanciamento entre as EM’s e as Câmaras Municipais. Finalmente, o município não
3
pode criar empresas para o desenvolvimento de actividades não empresariáveis .
As já referidas PPP do tipo institucional, são soluções que habitualmente detêm alguns adeptos do
lado das autarquias. As EM’s, designadamente as que assumem o formato de sociedade (situação
prevista no RJSEL) revelam-se como instrumentos ideais para associar pessoas interessadas em
desenvolver uma certa actividade em comum (quer sejam do sector público como outros municípios,
quer do sector privado). Com soluções deste género, pretendem-se conseguir efeitos de economias
de escala, de obtenção de know-how, de financiamento para infra-estruturas públicas, etc. Neste
cenário, a criação de empresas “mistas” poderá trazer novos problemas de conflitos de interesses e
objectivos entre o público e o privado.
O desenvolvimento de uma iniciativa económica por intermédio de uma EM, contempla a hipótese de
o município participar no mercado. Não se trata, portanto, de meras incumbências ou obrigações
públicas, tais como a gestão de serviços públicos económicos ou outras tarefas de responsabilidade
pública do município (em que se poderá apenas falar da empresarialização como finalidade), trata-se
sim, em princípio, de uma iniciativa com vista à obtenção de um proveito ou lucro. Esta finalidade
enfrenta grandes restrições do ponto de vista legal (até do próprio RJSEL que, como foi dito, não
permite a criação de empresas de intuito predominantemente mercantil), sendo que a iniciativa
económica municipal poderá fazer sentido num de três cenários possíveis (Gonçalves, 2007):
1. “Casos em que a iniciativa municipal se desenvolve com base numa autorização legal
explícita para o exercício de uma específica actividade económica em regime de mercado:
por exemplo, gestão de mercados, construção e gestão de centros produtores de energia e
gestão de equipamentos termais – artigos 16.º, alínea e), 17.º, n.º 3, e 22.º, alínea i), da Lei
n.º 159/99, de 14 de Setembro;
2. Casos em que a iniciativa municipal se desenvolve com base numa formulação legal
genérica, mas que abrange, claramente, a actividade económica a exercer: exploração de
piscinas e de parques aquáticos, que se pode subsumir no conceito “equipamentos para a
prática recreativa de interesse municipal” – artigo 21.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 159/99;
3. Casos em que a iniciativa municipal visa actividades que a lei não contempla, em termos
explícitos ou pelo menos de forma clara: comercialização de electricidade, prestação de
serviços de cartografia, fabrico e comercialização de produtos lácteos, etc.”
Para que determinado município possa, efectivamente, desenvolver uma iniciativa económica que se
insira no terceiro cenário (actividades não contempladas, directa ou inequivocamente na lei), exige-se
a verificação de dois importantes pressupostos:
•
Integração da actividade nas atribuições municipais (enunciadas também na Lei n.º 159/99,
4
de 14 de Setembro );
3
Entendem-se como empresariáveis actividades de oferta de bens e serviços, com carácter económico.
11
•
Prossecução de um interesse público (surge aqui, imediatamente, a exclusão da intervenção
municipal exclusivamente orientada para o objectivo da realização de lucro).
2.3.2 Tipos de EM’s
Como foi referido, segundo o RJSEL os municípios podem criar EM’s segundo dois tipos ou formatos
fundamentais, a saber: sociedades constituídas nos termos da lei comercial e entidades empresariais
(artigo 3.º, n.º 1 e 2 do RJSEL). Trata-se, então, de administração indirecta em forma de direito
privado (empresas societárias) ou de administração indirecta em forma de direito público (entidades
empresariais). O que distingue essencialmente estes dois formatos é o facto de as entidades
empresariais não poderem ter participação de entidades privadas (artigo 37.º, n.º 1).
Tendo em conta a participação no capital das EM’s, estas poderão, então, classificar-se como
empresas unipessoais ou empresas pluripessoais, ou seja, podem ser participadas apenas pelo
município que as institui ou por esse município com outras entidades públicas ou privadas
(obviamente, no caso das entidades empresariais, as empresas pluripessoais serão apenas
participadas por entidades públicas).
As empresas societárias constituídas nos termos da lei comercial podem ser sociedades anónimas ou
por quotas. Apesar de, em regra, existir um número mínimo de entidades participantes numa
sociedade (duas para a sociedade por quotas e cinco para a sociedade anónima), o regime jurídico
em causa permite que, para as EM’s, este mínimo se resuma a uma entidade. As sociedades
unipessoais anónimas ou por quotas, podem ser transformadas em plurais, desde que exista a
autorização da Assembleia Municipal e que exista um procedimento administrativo prévio de selecção
do sócio. Resta referir que as empresas municipais em forma de sociedade regem-se
primordialmente pelo RJSEL e pelos respectivos estatutos, sendo que lhes é aplicado
subsidiariamente o regime do sector empresarial do Estado (RJSEE) e as normas relativas às
sociedades comerciais de regime comum (artigo 6.º do RJSEL).
2.3.3 A decisão municipal
A criação de uma EM (ou a aquisição de uma participação que conceda influência dominante numa
empresa já constituída) é um processo bastante complexo que pode ser dividido genericamente em
três fases:
1. Decisão de criação de uma EM;
2. Decisão acerca da inclusão ou não de um parceiro privado e sua selecção;
3. Efectiva criação ou constituição da empresa.
4 Estas atribuições encontram-se enumeradas adiante, no subcapítulo 2.5 denominado “Clusterização –
definição dos diferentes âmbitos de actuação destas empresas”.
12
A decisão de criação de uma EM constitui simplesmente uma medida de carácter organizativo, isto é,
representa a preferência de um modelo de gestão sobre outro qualquer. Isto não quer dizer que cada
município é completamente livre de fazer o que entender. Existem, como vimos, limites e restrições
de vária ordem, divididos entre a lei que estabelece o quadro de competências, assim como o regime
jurídico de funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias (última versão Lei n.º 5A/2002, de 11 de Janeiro) e o próprio RJSEL.
Cumpridos os pressupostos já enunciados (prossecução de um interesse público, através do
desenvolvimento de uma actividade empresariável), o município pode decidir-se pela criação de uma
EM. No entanto, ainda nesta fase, o RJSEL determina que devem ser efectuados estudos técnicos
onde fiquem verdadeiramente evidenciadas as vantagens da criação da empresa, em comparação
5
com as formas de gestão directa à disposição do município. Daqui decorre que, só depois de estar
absolutamente comprovado que a melhor opção será a criação da EM, é que existe uma decisão por
parte do município acerca da instituição da empresa, essa sim ainda subjectiva. Por outras palavras,
segundo a lei, uma EM só poderá ser criada se estiver demonstrada a sua clara vantagem em
relação às restantes opções, sendo que, ainda assim, a decisão poderá recair na opção da gestão
directa. Posto isto, importa mais uma vez referir que é a Assembleia Municipal o órgão competente
para tomar a decisão de criação de EM’s (actuando sobre proposta da Câmara Municipal).
Estando ultrapassada a fase da decisão municipal acerca da criação da EM, e no que toca à opção
quanto à instituição, ou não, de uma PPP, o município tem total liberdade de escolha. Existem,
contudo, normas a respeitar no que toca à contratação e escolha do parceiro privado (artigo 12.º), e
as PPP a desenvolver por estas entidades devem respeitar o regime jurídico das PPP desenvolvidas
pela administração central, com as devidas adaptações (artigo 14.º). De referir que se o município
pretende, pelo menos, dotar dessa possibilidade a EM, deve constituir a empresa no formato
societário. Por oposição, se determinado município decidir vedar essa possibilidade à EM, poderá
fazê-lo escolhendo o formato de entidade empresarial para a EM em causa.
Depois de submetida a proposta de criação da empresa à Assembleia Municipal (os estudos técnicos
e os projectos de estatutos devem acompanhar esta proposta), esta terá que aprová-la para que, de
facto, a empresa possa ser considerada como EM. O RJSEL exige que, posteriormente, seja
estabelecida uma relação contratual entre as entidades participantes e a empresa (artigo 20.º, n.º 2, e
23.º, n.º 2).
2.3.4 Limites do objecto social das EM’s
Como de certa maneira já foi possível depreender, o RJSEL, ao contrário do que acontecia com a
legislação anterior, ocupa-se de forma bastante minuciosa com o objecto social ou estatutário destas
5
Os estudos técnicos devem demonstrar a racionalidade acrescentada pelo formato empresarial, identificar os
ganhos de qualidade e explicitar a viabilidade económico-financeira, tendo em conta os benefícios e vantagens
resultantes de direitos especiais ou exclusivos que lhe sejam concedidos.
13
empresas. Quanto a esta matéria já se referiram as proibições no que toca ao desenvolvimento de
actividades não empresariáveis, fora do escopo municipal, de natureza exclusivamente administrativa
ou com vista unicamente ao lucro.
6
É o RJSEL que estabelece o objecto social das EM’s, isto é, a concreta actividade que as empresas
poderão desenvolver, ficando a cargo dos municípios a definição de orientações estratégicas que
indiquem os objectivos que as empresas devem prosseguir.
Um outro aspecto que parece ficar indirectamente estabelecido pela actual regulamentação, é a
proibição da actuação das EM’s “extra muros” (Gonçalves, 2007), isto é, fora do território municipal,
ou intermunicipal para as EIM’s. As empresas devem, em regra, respeitar a jurisdição dos municípios
que as detêm, podendo eventualmente haver excepções em situações especiais.
Não se encontra vedada pelo RJSEL a possibilidade das empresas acumularem diferentes objectos
sociais (por exemplo, a gestão de serviços de interesse geral e de promoção do desenvolvimento
local). Nesse caso, para além da necessidade de se cumprirem os requisitos associados a cada um
dos objectos da empresa, deve distinguir-se a regulação contratual da gestão de cada um dos
serviços, ainda que tal não seja obrigatório por lei.
O regime jurídico que aqui se examina de forma expedita, impõe claramente uma grande quantidade
de limites à actuação destas empresas. Percebe-se que estes limites são de certa forma necessários,
pois sabe-se que a legislação é dos principais instrumentos de que os poderes públicos dispõem para
regular a actuação das EM’s. No entanto, ainda que necessário, este espartilho às empresas pode ter
também o seu lado negativo, não permitindo o acesso a nichos de mercado emergentes que são,
assim, desaproveitados. Sabe-se que em Portugal, e de certa forma um pouco por toda a Europa, a
iniciativa económica pública com vista ao lucro raramente é vista com bons olhos. No entanto,
existem à escala global casos de sucesso em que se utilizam EM’s com objectivo lucrativo. Veja-se o
caso dos EUA, onde para além das empresas constituídas essencialmente para benefício dos
7
munícipes , em que se tentam igualar os custos aos proveitos (filosofia do RJSEL), existem outras
8
com vista ao lucro . Neste país, entre as empresas com vista ao lucro contam-se liquor stores (venda
de bebidas alcoólicas), retail operations (lojas de retalho), leases (arrendamentos), etc. Estas
empresas competem frequentemente com as congéneres do sector privado e se não cumprirem com
a sua obrigação (a de obter lucro) devem ser extintas. Como é evidente, estas situações não fazem
sentido à luz da nossa legislação, deixando espaço, contudo, para um uma discussão interessante
acerca das virtualidades de uma e outra abordagem.
6
Quanto às obrigações, referiu-se que as EM’s devem explorar actividades de interesse geral, de promoção do
desenvolvimento local e regional e de gestão de concessões.
7
Necessary Enterprises e Quality of Life Enterprises
8
Enterprises for Profit
14
2.3.5 Gestão, fiscalização e extinção das empresas
O estatuto do gestor local está definido no RJSEL, artigo 47.º e é absolutamente claro:
1 – É proibido o exercício simultâneo de funções nas câmaras municipais e de funções
remuneradas,
a
qualquer
título,
nas
empresas
municipais,
intermunicipais
e
metropolitanas.
2 – É igualmente proibido o exercício simultâneo de mandato em Assembleia Municipal e
de funções executivas nas empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas
detidas ou participadas pelo município no qual foi eleito.
3 – As remunerações dos membros dos órgãos de administração das empresas a que se
refere o n.º 1, quando de âmbito municipal, são limitadas ao índice remuneratório do
presidente da câmara respectiva e, quando de âmbito intermunicipal ou metropolitano,
ao índice remuneratório dos presidentes das Câmaras de Lisboa e do Porto.
4 – O Estatuto do Gestor Público é subsidiariamente aplicável aos titulares dos órgãos
de gestão das empresas integrantes do sector empresarial local.
Desta maneira tenta-se evitar a criação de EM’s com vista a proporcionar mais uma regalia para os
autarcas. O acesso a cargos de administração nas EM’s não se encontra desta forma vedado aos
membros das câmaras municipais (presidente e vereadores), não poderão é ser cargos remunerados.
Por outro lado, não permitindo a representantes da Assembleia Municipal o exercício de funções
executivas em EM’s, existe uma clara separação do poder deliberativo e de controlo, do poder
executivo de gestão. Como é evidente, as disposições acima expostas aplicam-se mesmo no caso
dos administradores eleitos por proposta do sócio privado (situação possível numa empresa mista).
Para o caso das empresas em formato societário, a designação dos gestores deve ser feita por
nomeação pela Câmara Municipal (no caso das empresas unipessoais) ou eleição pelo órgão da EM
que agrega a colectividade dos sócios (no caso das empresas pluripessoais). Para o caso das
entidades empresariais, o modo de designação dos membros dos órgãos de administração e
fiscalização é o que estiver estipulado nos respectivos estatutos. Em qualquer dos casos, o Estatuto
do Gestor Público (EGP) impõe, entre outras coisas, que os gestores devem ser “escolhidos de entre
pessoas com comprovada idoneidade, capacidade e experiência de gestão, bem como sentido de
interesse público”. Os municípios devem, portanto, definir com rigor critérios de recrutamento e
selecção dos gestores das EM’s.
Também no RJSEL, o legislador não ficou indiferente à cultura do New Public Management (Nova
Gestão Pública), onde se apela à necessidade de implementação de objectivos e metas para as
entidades do sector público e da avaliação do desempenho dos agentes responsáveis. Segundo este
diploma (artigo 16.º), deve ser celebrado um contrato de gestão entre o titular accionista e os
gestores das EM’s, devendo servir de orientação e referenciação sucessiva para estes. Este contrato
deve ir no sentido das orientações estratégicas do município e o seu não cumprimento deve resultar
na demissão do cargo de gestão (Gonçalves, 2007). A avaliação do desempenho das EM’s é uma
15
responsabilidade primordial da Câmara Municipal, para o caso das entidades empresariais e das
empresas societárias unipessoais; para o caso das empresas societárias pluripessoais, a avaliação
deve ser feita pela Assembleia Municipal sob proposta da Câmara Municipal.
Já se referiu de passagem que o RJSEL, através do artigo 45.º, remete o estatuto do pessoal para o
regime geral do contrato individual de trabalho. Contudo, como é referido no artigo seguinte, a
empresa também pode ter ao seu serviço pessoal com vínculo ao regime da função pública (no caso
do pessoal que transite dos serviços municipalizados, este pode optar pela integração no quadro da
empresa ou do município).
Quanto ao equilíbrio financeiro, o artigo 31.º do RJSEL afirma que as empresas devem apresentar
resultados anuais equilibrados. Neste sentido, e tendo em conta a restante regulamentação relevante
(como a Lei das Finanças Locais), sabe-se que as EM’s que prossigam actividades com interesse
económico associado, têm a responsabilidade de não dar prejuízo e devem praticar tarifas que lhes
permitam cobrir os custos, isto é, devem procurar o break even. Por outro lado, as EM’s que
prossigam actividades sem interesse económico associado (neste caso, relembre-se, actividades
económicas sem capacidade para a sua auto-sustentabilidade) devem “lutar” para atingir o break
even, devendo também para isso, ser contratualizado com o accionista (em geral, Câmara Municipal)
o regime de compensações financeiras pela prática de tarifas inferiores ao preço de mercado
(inferiores ao custo).
A Assembleia Municipal tem a responsabilidade de acompanhar e fiscalizar a actividade das EM’s,
bem como das actividades e influência que a própria Câmara Municipal tem nas mesmas. No entanto,
sem meios operacionais no terreno, este órgão pouco mais faz do que aprovar os documentos que as
empresas são obrigadas a facultar (consultar artigo 27.º do RJSEL). O mais relevante mecanismo de
fiscalização acaba por ser o que é imposto pelo artigo 28.º do diploma em análise, que obriga ao
fornecimento a órgão executivo municipal, de relatórios semestrais elaborados por um revisor ou
sociedade de revisores oficiais de contas (figura de fiscal único).
Explicitamente no campo da fiscalização financeira, aparece a actuação da Inspecção-Geral de
Finanças (IGF). Este organismo engloba no seu raio de acção as entidades em que os municípios
participam, destinando-se a averiguar a sua legalidade, economia, eficiência e eficácia da gestão. O
Tribunal de Contas (TC) tem uma actuação importantíssima no controlo de actividade das EM’s
através das suas regulares auditorias aos municípios, podendo inclusive existir situações pontuais
onde este organismo tenha competências de fiscalização prévia que abranjam as EM’s. Resta referir
que para além dos reguladores sectoriais, as EM’s sujeitam-se também à Autoridade da
Concorrência.
Como ficou bem evidente com a análise até aqui efectuada, sempre que se pretenda promover numa
EM qualquer acção que coloque a empresa numa situação real diferente daquela que foi retratada no
projecto de estatutos aprovado, a Assembleia Municipal deve ser chamada a intervir.
16
As EM’s podem ser extintas sem ser necessário o recurso a grandes processos burocráticos. O
RJSEL apenas se alonga mais para o caso de extinção das entidades empresariais (artigo 44.º).
Neste artigo refere-se que estas entidades devem ser extintas ao verificar-se a inviabilidade
económica ou falta de sustentabilidade. Este deve também ser o procedimento a tomar no caso do
património da entidade empresarial se revelar insuficiente para o cumprimento das obrigações
assumidas pelos órgão de gestão, passando a ser o município o responsável por essas obrigações.
No caso de existir um défice em determinada EM, há que explicitar se este se deve à falta de
viabilidade económica da empresa (que deve resultar na extinção da EM), à estratégia de
financiamento de preços e/ou serviços assumida pelo município (situação que deve ser
contratualizada) ou à gestão imprudente ou incompetente (que deve resultar na demissão dos
gestores e na sua eventual responsabilização).
Por fim, e em jeito de resumo, pode dizer-se do RJSEL que mais do que simplesmente dirigido às
EM’s, esta lei destina-se principalmente aos municípios, senão veja-se:
Neste regime encontram-se “as disposições legais que proíbem a criação de empresas
para o desenvolvimento de actividades de natureza exclusivamente administrativa ou de
intuito predominantemente mercantil (artigo 5.º, n.º 1), que regulam o procedimento
administrativo de criação das empresas (artigo 8.º), que impõem a regra de selecção
concursada dos parceiros privados das empresas (artigo 12.º n.º 2), que disciplinam o
exercício da função accionista e a definição de orientações estratégicas (artigos 15.º e
16.º), que prescrevem o regime da consolidação financeira (artigo 31.º e segs.) ou que
regulam a alienação do capital social (artigo 43.º).” (Gonçalves, 2007).
2.4 “Estado da arte” em Portugal – levantamento do número de
empresas municipais e intermunicipais
Segundo o que está definido no RJSEL (artigo 8ª), o site da Direcção Geral das Autarquias Locais
(DGAL) deve disponibilizar uma listagem, permanentemente actualizada, de todas as empresas
municipais e intermunicipais do país. Existe efectivamente nesse sítio electrónico, uma base de
dados com várias destas empresas distribuídas pelos respectivos municípios, contudo, no decorrer
do trabalho de investigação, encontraram-se diversas lacunas nessa lista.
Como é evidente, sendo de uma importância crucial para este trabalho a identificação de todo o
universo de empresas municipais e intermunicipais, tornou-se necessário proceder à elaboração de
uma nova base de dados. Esta base de dados foi construída cruzando a informação disponível na já
referida listagem da DGAL, com as referências do Registo Nacional de Pessoas Colectivas (RNPC)
que disponibiliza uma base de dados online com todas as empresas do país, complementando-se
ainda esta investigação com a visita de todos os 308 sites de todos os municípios portugueses e
outras pesquisas na Internet. Toda esta informação foi tratada com cuidado e confirmada com
diversas fontes, pois todas elas contêm algumas limitações. Feito este trabalho, é preciso salientar
17
que para além de diversas omissões, a lista da DGAL apresenta muitos outros erros tais como
referência a empresas já extintas, empresas não municipais ou intermunicipais e ainda empresas
municipais associadas aos municípios errados. Tendo em conta o que já foi dito acerca das
responsabilidades (por imposição legal) deste organismo do estado, é obviamente lamentável
verificar esta falta de cuidado. Contudo, este facto traduz nada menos do que a total incapacidade
deste organismo em controlar a actividade das empresas municipais. Por conseguinte, deduz-se que
o Estado não possui nenhuma maneira expedita de saber quantas EM’s existem e, muito menos, qual
é a sua performance.
Apesar de todas estas dificuldades, considera-se que a base de dados elaborada é crível e será,
porventura, a mais completa actualmente existente no país, pelo menos tendo em conta aquilo que é
disponibilizado publicamente. Salienta-se que a informação recolhida é válida à data de 1 de Abril de
2008 e é nela que assenta grande parte das considerações efectuadas ao longo do estudo.
Por fim, sabe-se agora que existem em Portugal 235 EM’s distribuídas por 129 municípios.
Apresenta-se de seguida o quadro 1 onde se sintetizam as informações que se podem directamente
retirar da lista elaborada:
Quadro 1 – Informação relevante sobre as EM’s em Portugal
EM’s
(n.º)
Municípios
com EM’s
(n.º)
Município com
maior n.º de
EM’s
Média de EM’s
por município
(n.º)
Média de EM’s por
município com EM’s
(n.º)
235
129
Lisboa e
Cascais (8)
0,76
1,82
Tal como foi referido no subtítulo Tipos de Serviços Públicos Locais e de Organização Empresarial, a
fronteira entre as EM’s e outras empresas participadas pelos municípios ou por outras EM’s, é pouco
nítida (não propriamente no quadro legal, mas na prática). Tendo em conta o que é referido nos
9
artigos 8º e 36º do RJSEL , seriam de excluir da base de dados todas as empresas que não
possuíssem as expressões EM, EIM, EMT, EEM, EEIM ou EEMT. No entanto, com o decorrer da
pesquisa muitas dúvidas surgiram no que concerne à natureza jurídica de algumas empresas
participadas pelas autarquias. Quando contactadas, a maior parte destas empresas afirmou-se como
sendo de direito privado e que, portanto, não eram EM’s. Porém, de acordo com o que vimos na
análise feita ao RJSEL, este facto não as exclui de serem classificadas como municipais. Deste lote
de entidades, excepção seja feita às empresas AMBIFARO S.A., ANIMA CULTURA LDA e PONTA
DELGADA SOCIAL LDA, que afirmaram ter estatuto de EM’s (obviamente, terão de proceder à
alteração da denominação). Todas as outras empresas presentes na lista apresentam na sua
denominação alguma das expressões atrás indicadas. Esta base de dados pode ser consultada no
9
“Artigo 8º Criação; n.º 6 — A denominação das empresas é acompanhada da indicação da sua natureza
municipal, intermunicipal ou metropolitana (EM, EIM, EMT).”
“Artigo 36º Denominação; A denominação das entidades empresariais locais deve integrar a indicação da sua
natureza municipal, intermunicipal ou metropolitana (EEM, EEIM, EEMT).”
18
Anexo 1, e para além da denominação das empresas e município a que pertencem, possui também a
Classificação de Actividades Económicas (CAE), a data de criação das empresas e o tipo de empresa
em questão (sector de actividade).
Um aspecto interessante de avaliar é o da evolução do número de EM’s ao longo do tempo em
Portugal. Existem 11 empresas, actualmente municipais, que foram criadas anteriormente à entrada
em vigor da Lei n.º 58/98:
•
1971 – EPUL (Lisboa);
•
1990 – TRATOLIXO (Cascais);
•
1994 – EMEL (Lisboa) e FOZCOAINVEST (Vila Nova de Foz Côa);
•
1995 – GEBALIS (Lisboa) e LEMO (Cascais);
•
1996 – ESPOSENDE 2000 (Esposende), AMBIFARO (Faro), EMARLIS (Lisboa) e
INFRAQUINTA (Loulé);
•
1997 – GESLOURES (Loures).
Como se pode observar, o processo de criação de empresas de carácter semelhante às que são
tratadas neste estudo, iniciou-se antes de estas poderem efectivamente, nos termos da Lei,
desenvolver actividade como EM.
Depois da aprovação da Lei n.º 58/98, assistiu-se a uma “explosão” do número de empresas
participadas e, de certa forma, controladas pelas autarquias. Se é certo que existiam 11 empresas
“de âmbito municipal” antes da entrada em vigor da primeira lei, o facto é que quando o RJSEL entrou
em vigor já existiam 209 entidades deste género. Esta evolução pode ser melhor observada na figura
3 seguinte:
N.º de EM's
250
200
150
100
50
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Figura 3 – Evolução do número de EM’s desde 1998 em Portugal
19
Como se pode observar, a quantidade de EM’s em Portugal parece manter a tendência de aumentar
cada vez mais, verificando-se
se que ainda não se atingiu uma fase de estabilização do número de
empresas. A aparente redução da taxa de variação na ponta final do gráfico,
gráfico, deve-se
deve
ao facto da
base de dados elaborada conter
ter dados referentes apenas até ao dia 1 de Abril de 2008,
2008 sendo
provável que sejam criadas outras empresas ainda no decorrer do ano.
Um relatório de auditoria do Tribunal de Contas
10
refere que, em 2003, 107 empresas municipais lhe
prestaram contas. Segundo as informações constantes na base de dados elaborada, sabe-se
sabe
que no
final de 2003 existiam 118 empresas (que ainda operam actualmente),, sendo que no decorrer desse
ano foram criadas 19 destas empresas. É absolutamente plausível que destas 19 empresas criadas
apenas 8 tenham iniciado efectivamente actividade (possivelmente as criadas no princípio do ano),
ano) o
que estará de acordo com a informação recolhida. De qualquer forma, estas informações transmitem
algum grau de confiança aos dados recolhidos.
Se se quiser analisar
sar a criação discretizada de EM’s
EM’s ao longo dos anos desde 1998, constata-se que
este número
ero não se tem mantido uniforme. De facto, como facilmente se observa na
n figura 4
seguinte,, têm existido oscilações importantes de ano para ano.
N.º de EM's criadas
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
N.º de EM's criadas
Estimado para 2008
Figura 4 – Criação de EM’s desde 1998 em Portugal
Como já foi referido, a base de dados não possui qualquer empresa criada depois do dia 1 de Abril de
2008. Por motivos de leitura do gráfico,
gr
estimou-se o número de EM’s
’s multiplicando-se
multiplicando
o número de
empresas criadas até Abril por 4 (em
(em 3 meses foram criadas 5 empresas, se o ritmo se mantivesse,
ao fim de 12 meses seriam 20 empresas).
10
TC: Auditoria Temática aos Vencimentos e Remunerações Acessórias dos Titulares do Órgão de Gestão das
Empresas Municipais 2003-2004.
20
Depois da entrada em vigor da Lei 58/98, assistiu-se à progressiva criação destas entidades, primeiro
de uma forma mais tímida com as autarquias a familiarizarem-se ao inovador diploma, e depois de
uma forma mais intensiva com o apogeu em 2000. Os anos de 2001 e 2005 foram de eleições
autárquicas e marcam pontos bruscos de viragem neste gráfico. Com efeito, no ano que se segue ao
das eleições há uma diminuição substancial no número de EM’s criadas (aproximadamente uma
dezena). No entanto, enquanto a partir de 2002 o número de empresas criadas foi sempre crescente
até às eleições seguintes, o mesmo não acontece após as eleições de 2005, isto dever-se-á com
certeza ao novo diploma (RJSEL) que entrou em vigor a 1 de Janeiro de 2007, exigindo-se um novo
período de adaptação por parte dos municípios. O máximo deste gráfico regista-se em 2005 com um
total de 39 empresas criadas. Nesta fase já a prestação de serviços através de empresas municipais
era, de certa forma, generalizada.
Conhecida a evolução temporal da criação de EM’s em Portugal, é também interessante avaliar a sua
disseminação geográfica. Para tal foram elaborados 2 mapas com divisões por município e por
distrito, utilizando-se um código de cores para facilitar a leitura dos mesmos e permitir avaliar a
concentração regional destas entidades. As figuras 4 e 5 ilustram os mapas referidos.
Sem E.M.’s
1 E.M.
2 E.M.’s
3 E.M.’s
4 E.M.’s
5 E.M.’s
7 E.M.’s
8 E.M.’s
Figura 5 – Distribuição espacial por município das empresas municipais em Portugal
A prestação de serviços públicos municipais ou intermunicipais encontra-se relativamente bem
distribuída por todo o território nacional. Ao contrário do que é habitual em actividades de cariz
económico, não existe uma diferença demasiado acentuada entre o litoral e o interior do país
21
(excepção seja feita, por exemplo, no que toca ao Norte Alentejano). Por outro lado, observa-se, por
vezes, uma maior concentração destas entidades nas zonas em redor das capitais de distrito.
Outra situação interessante é a que se pode observar nos casos de Évora, Funchal e Vila Real, em
que estes municípios parecem funcionar como Hubs (centros de operação) da região, pois possuem
um certo número destas entidades por oposição aos municípios adjacentes. No entanto, nestes 3
casos existe apenas uma empresa intermunicipal (EIM), o que significa que só aparentemente, se
concentram nestes municípios os serviços da região.
No quadro 2, podem consultar-se os valores absolutos dos municípios portugueses e a respectiva
quantidade de EM’s associadas (sendo que existem 177 municípios sem qualquer EM).
Quadro 2 – E.M.’s por município
E.M.’s (n.º)
1
2
3
4
5
6
7
8
Municípios (n.º)
72
37
7
5
5
0
1
2
Fazendo a análise ao nível dos distritos e regiões autónomas, observa-se que a moda é esses
conjuntos de municípios totalizarem um número de empresas situado entre as 5 e as 10 inclusive
(situação que ocorre em 12 dos 20 casos possíveis).
0 – 4 E.M.’s
5 – 10 E.M.’s
11 – 15 E.M.’s
16 – 20 E.M.’s
21 – 25 E.M.’s
31 – 35 E.M.’s
36 – 40 E.M.’s
Figura 6 – Distribuição espacial por distrito e pelas regiões autónomas das empresas municipais em
Portugal
A observação a este nível permite confirmar o que já foi dito sobre uma certa homogeneidade da
localização destas empresas no território nacional. Apenas os autarcas dos distritos de Viseu (4
22
empresas) e Portalegre (3 empresas) parecem estar mais avessos a esta nova abordagem de gestão
pública.
A impressionante concentração de EM’s no distrito de Lisboa (38 empresas) é com certeza ampliada
por aqui estarem também presentes os 2 municípios com maior número destas entidades. O distrito
do Porto é o segundo com maior concentração de EM’s, número também ajudado pelos municípios
de Vila Nova de Gaia (7 empresas), da Maia (5 empresas) e do próprio Porto (4 empresas).
A região autónoma dos Açores é um caso de estudo interessante, pois apesar de se compreender
que as barreiras físicas tornem mais complicado concentrar a gestão de serviços num único pólo,
considera-se que a existência de apenas uma EIM no universo de 23 empresas é um número
demasiado reduzido. Apenas 4 dos 19 municípios da região não possuem EM’s, situação que apenas
poderá encontrar par nos distritos de Lisboa e Porto.
Por fim, depois de analisada a distribuição temporal e geográfica destas entidades em território
nacional, pode-se averiguar como se encontram actualmente dispostas por partidos políticos. O
quadro 3, que se apresenta de seguida, contém o número de EM’s que cada município afecto a
determinada cor política dispõe.
Quadro 3 – Distribuição partidária das E.M.’s
Partido
EM’s (n.º)
Municípios
com EM’s (n.º)
% de EM’s
Média de EM's em
município com
EM's (n.º)
PCP/PEV
13
9
6%
1,44
PS
77
46
33%
1,67
PPD/PSD
139
71
59%
1,96
Independente
6
3
3%
2,00
Como se pode ver, o PSD é o partido que, por intermédio das suas autarquias, tutela a maior parte
das EM’s. Facto que também se relaciona por ser este o partido que, actualmente, possui maior
número de autarquias da sua cor política.
Em termos médios, verifica-se que os municípios com EM’s afectos a Independentes e ao PPD/PSD
possuem maior número destas entidades que os municípios com EM’s dos restantes partidos.
Convém referir que o CDS-PP bem como outros partidos como o MPT e o PPM se encontram, por
vezes, coligados com o PPD/PSD, o que faz com que sejam englobados nos 71 municípios referidos
no quadro 3. Também estes dados são válidos à data de 1 de Abril de 2008.
23
2.5 Clusterização – definição dos diferentes âmbitos de actuação
destas empresas
A Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro, estabelece o quadro de transferência de atribuições e
competências para as autarquias locais. Segundo as disposições presentes neste diploma, os
municípios possuem atribuições bem definidas, pelo que serão estes os domínios que os municípios
podem delegar nas empresas municipais, designadamente:
Artigo 13.º
Atribuições dos municípios
1 - Os municípios dispõem de atribuições nos seguintes domínios:
a) Equipamento rural e urbano;
b) Energia;
c) Transportes e comunicações;
d) Educação
e) Património, cultura e ciência;
f)
Tempos livres e desporto
g) Saúde;
h) Acção social;
i)
Habitação;
j)
Protecção civil;
k) Ambiente e saneamento básico;
l)
Defesa do consumidor;
m) Promoção do desenvolvimento;
n) Ordenamento do território e urbanismo;
o) Polícia municipal;
p) Cooperação externa.
Esta quantidade excessiva de sectores ou domínios não é a ideal para a classificação das EM’s
encontradas. De facto, estas atribuições são demasiado específicas e, regra geral, as empresas
criadas pelos municípios acumulam vários destes domínios. Por conseguinte, definiram-se 7 grandes
sectores de actividade (Clusters), nos quais se inserem todos os domínios atrás listados.
Tal como nos diz o artigo 5.º do RJSEL (Objecto Social), “As empresas têm obrigatoriamente como
objecto a exploração de actividades de interesse geral, a promoção do desenvolvimento local e
regional e a gestão de concessões […]”. Não existe, tanto quanto foi possível apurar, nenhuma
empresa municipal gestora de concessões. Quanto aos restantes objectos, é possível associá-los aos
domínios atrás listados, isto é, alguns dos domínios englobam actividades de interesse geral (com
interesse económico associado) e outros reúnem actividades de promoção do desenvolvimento local
24
ar esta informação resumida
e regional. Nos quadros das figuras 7, 8 e 9 seguintes pode-se consultar
esquematicamente.
Grupo A
Distribuição de água,
saneamento e resíduos
sólidos
• Ambiente e saneamento
básico
Grupo B
Estacionamento,
transportes e suas infraestruturas
• Transportes e
comunicações
Serviços de Interesse Geral
(com
interesse
económico
associado)
Figura 7 – Serviços de interesse
nteresse geral
As empresas dos Grupos A e B prestam um serviço que é indispensável
ind
aos munícipes e que, em
simultâneo, é apetecível do ponto de vista empresarial. Salvo excepções em que as barreiras à
entrada o inviabilizam, estes serviços são bastante atractivos para os privados. É bastante comum
ver estas actividades a serem exploradas por privados por via de concessões.
Grupo C
Urbanismo, reabilitação e
espaços verdes
Grupo D
Gestão de equipamentos
• Habitação
• Ordenamento do território e
urbanismo
• Equipamento rural e urbano
• Património, cultura e ciência
• Tempos livres e desporto
Serviços de Promoção do
Desenvolvimento Local e
Grupo E
Social
• Educação
• Saúde
• Acção social
Grupo F
Administração,
consultadoria e avaliação
• Defesa do consumidor
• Promoção do
desenvolvimento
Regional
(sem
interesse
económico
associado)
Figura 8 – Serviços de promoção do desenvolvimento local e regional
Este tipo de serviços é bastante menos atractivo do ponto de vista do sector privado. Grande parte
das actividades prestadas pelos grupo de empresas C, D, E e F acarretam custos elevados,
elevados sem que
as compensações financeiras (directas) sejam satisfatórias. Neste conjunto, importa ter em especial
atenção o Grupo F, pois o artigo 5.º do RJSEL proíbe a criação de empresas para o desenvolvimento
de actividades de natureza exclusivamente administrativa. Este trata-se
se de facto,
facto de um grupo
potencialmente problemático.
Grupo G
Outros
• Energia
• Protecção civil
• Polícia municipal
• Cooperação externa
• Etc.
Figura 9 – Outros serviços
25
Nenhuma das EM’s constituídas até 1 de Abril de 2008 presta efectivamente serviços
correspondentes aos domínios da energia, protecção civil, polícia municipal e cooperação externa,
externa
que fazem parte do Grupo G.. Em boa verdade, este categoriza, isso sim, algumas empresas
encontradas que parecem proceder a actividades que fogem às atribuições dos
d
municípios (e,
portanto, das EM’s). Por outro lado, algumas destas actividades,
actividades mesmo fazendo parte das
atribuições
buições dos municípios, não poderiam
pode
no entanto, constituir o objecto das EM’s pois,
pois por
imposição legal, estas não podem desenvolver actividades de intuito predominantemente mercantil.
Definidos os sectores de actividade a analisar (clusters), é possível distribuir as empresas pelos
vários grupos. Esta distribuição foi efectuada recorrendo à classificação de actividades económicas
(CAE) de cada empresa que permite averiguar o tipo serviço que determinada entidade está
habilitada a prestar. Adicionalmente recorreu-se
r
se ao sítio electrónico de muitas destas entidades (nas
situações em que este existe), pois constata-se
constata se que, por vezes, algumas destas empresas se
desviam um pouco das actividades referentes ao CAE que lhes está atribuído.
Na figura 9 apresenta-se
se o número de empresas por cada sector bem como a percentagem
correspondente,
te, em relação ao universo de EM’s:
EM
Sectores de actividade das EM's
8; 3%
36; 15%
58; 25%
16; 7%
38; 16%
8; 4%
71; 30%
A - Distribuição de água,
saneamento e resíduos sólidos
B - Estacionamento, transportes e
suas infra-estruturas
estruturas
C - Urbanismo, reabilitação e
espaços verdes
D - Gestão de equipamentos
E - Social
F - Administração, Consultoria e
avaliação
G - Outros
Figura 10 – Gráfico com a distribuição das E.M.’s por sector de actividade
Como se pode observar,, o sector dominante é o da gestão de equipamentos municipais (Grupo D)
com 76 das 239 empresas municipais. Os sectores com menos representatividade são o social
(Grupo E) apenas com 3% das empresas e o cluster “outros” (Grupo G) com a mesma percentagem.
É no entanto expectável que o sector que reúne funções sociais (tais como os serviços de saúde e
educação) venha a ter um grande crescimento nos próximos anos, pois tudo parece indicar que estas
atribuições dos municípios tenderão a ser cada vez mais abrangentes.
As restantes 4 “fatias” do universo de EM’s em Portugal, representam mais de 50% do total de
empresas. Como se poderá ver adiante, foram estes os 4 sectores (grupos A, B, C e F) escolhidos
para o envio dos questionários, com
c
vista a uma melhor caracterização dos tipos de empresas a eles
correspondentes.
26
A lista de empresas em anexo, possui um campo denominado “Sector” com a letra correspondente ao
tipo de empresa em causa. Desta forma, é possível identificar facilmente, em que grupo se encontra
determinada empresa.
2.6 Sectores regulados – principais diferenças
Tal como já foi referido, o RJSEL prevê que as entidades do sector empresarial local que prossigam
actividades no âmbito de sectores regulados devem, obrigatoriamente, sujeitar-se aos poderes de
regulação da respectiva entidade reguladora. No caso particular das EM’s, esses sectores cingem-se
ao ambiente e transportes (clusters A e B), uma vez que actualmente nenhuma destas empresas
presta serviços de telecomunicações ou distribuição de energia. Neste ponto, verifica-se que os
sectores regulados, no que toca às actividades normalmente exploradas pelas EM, coincidem
perfeitamente com os sectores que representam SIG com interesse económico associado (SIEG).
Para explicitar as diferenças que possam eventualmente existir na gestão das empresas que se
englobam nestes sectores interessa, antes de mais, perceber do que se trata de facto a actividade da
regulação (Marques, 2005):
“Entre muitas acepções possíveis, regulação define-se como o estabelecimento e a
implementação de um conjunto de regras específicas, necessárias ao funcionamento
equilibrado de um determinado sector, em função do interesse público.”
Da coincidência dos sectores regulados com os sectores de SIEG, retira-se que se trata aqui de uma
regulação económica (por oposição a uma regulação de finalidade puramente social). O principal
objectivo desta actividade de regulação é a maximização do bem-estar social, “obrigando” as
entidades gestoras a produzirem aquilo que é desejável, a preços, quantidades e níveis de qualidade
óptimos.
As entidades que asseguram a regulação económica dos sectores de actividade representados pelos
clusters A e B em Portugal são, para o ambiente (Grupo A), o Instituto Regulador de Águas e
Resíduos (IRAR) e, para os transportes (Grupo B), o Instituto da Mobilidade e dos Transportes
Terrestres (IMTT).
A necessidade de regulação destes SIEG tem origem no facto destes serviços funcionarem em
11
regime de monopólio natural, apresentando economias de escala, de gama e densidade relevantes.
Estas actividades requerem grandes investimentos, dificilmente recuperáveis e com resultados
apenas a muito longo prazo, existindo portanto, fortes barreiras à entrada (e saída). Estas
11
Os monopólios naturais surgem em situações onde os custos de produção são inferiores para o caso de existir
apenas um produtor para um determinado espectro de procura. Fenómenos tais como os custos unitários de
produção serem decrescentes para quantidades crescentes de procura (economias de escala), obterem-se
sinergias relevantes com o acumular de funções numa única entidade (economias de gama) e a forte presença
de custos fixos (que resultam, muitas vezes, em economias de densidade crescentes) são frequentes em
situação de monopólio natural.
27
características levam a que cada mercado (entenda-se, neste caso, município para as EM’s ou
conjunto de municípios para as EIM’s) possa apenas suportar uma única entidade gestora,
impossibilitando-se assim a competição, que é condição fundamental para que possa existir autoregulação. Por conseguinte, as entidades reguladoras devem promover acções no sentido de mitigar
as falhas de mercado, os problemas de informação, as externalidades negativas e outros defeitos ou
insuficiências. Para que isto possa, de facto, acontecer e se consiga efectuar o controlo dos preços e
da qualidade de serviço, os reguladores devem prosseguir os seguintes objectivos (Marques, 2005):
•
Promover a eficiência;
•
Proteger os interesses dos consumidores (ou utentes, clientes e cidadãos) quanto às
obrigações dos serviços de interesse económico geral;
•
Assegurar, sempre que possível, o autofinanciamento pelo serviço prestado;
•
Dar seguimento às políticas inicialmente definidas para o sector;
•
Assegurar que o serviço seja robusto e sustentável.
Muitas das empresas reguladas apercebem-se dos benefícios da regulação, olhando-a como uma
oportunidade de se desenvolverem e terem uma maior participação no mercado, atenuando injustiças
e situações de concorrência desleal. A verdade é que, segundo o sentimento geral dos especialistas
destas matérias, as empresas de capitais públicos e, em particular, as entidades com influência
municipal dominante, não vêem a regulação da mesma forma.
O IRAR foi criado em 1997, tendo o seu estatuto sido ajustado posteriormente já por duas vezes.
Este regulador tem feito um trabalho notável, procedendo frequentemente à avaliação do
desempenho dos sistemas municipais e multimunicipais de água de abastecimento público, de águas
residuais urbanas e de resíduos sólidos urbanos, concebendo, inclusive, uma espécie de ranking das
entidades gestoras dos serviços de água e águas residuais, através de técnicas de benchmarking e
indicadores de desempenho. Contudo, existe no que toca às EM’s um problema de fundo, pois
enquanto o RJSEL afirma que as empresas devem sujeitar-se aos poderes do regulador, o actual
estatuto do IRAR afirma que: “As entidades da administração local autárquica não estão sujeitas à
intervenção do IRAR em tudo quanto respeite à gestão dos sistemas, com excepção do controlo da
qualidade da água para consumo humano” (artigo 4.º dos estatutos do IRAR). O próprio regulador
não sabe como interpretar este paradoxo.
Apesar da instigação à liberalização levada a cabo pela Comunidade Europeia no que toca ao sector
dos transportes, este tem sido normalmente instrumentalizado pelo poder político. Na realidade, o
“jovem” regulador dos transportes terrestres (criado em 2007) carece ainda de uma atitude mais
proactiva, limitando-se praticamente a acções de fiscalização. De facto, as entidades reguladoras
devem andar “à frente” das políticas do sector, e não “correr atrás” dos principais actores, fazendo
apenas o papel órgãos fiscalizadores.
Tendo tudo isto em conta, e apesar das dificuldades, estando-se na presença de uma regulação
eficaz (o que não é bem o caso em ambos os sectores, ainda que por razões diversas) parece existir
28
um certo grau de controlo de actividade, constatando-se que a existência deste tipo de entidade
fornece garantias, quer aos prestadores de serviços, quer aos utilizadores dos mesmos. Conclui-se
portanto, que as EM’s englobadas nos Grupos A e B apresentam algum tipo de monitorização e
“avaliação” da sua actividade, o que já não é de todo mau quando se faz a comparação com as
restantes, que simplesmente vêem os seus relatórios de gestão serem rapidamente aprovados em
Assembleia Municipal. O simples facto de o regulador existir, cria uma espécie de filosofia do
mercado, à qual nem as próprias EM’s podem fugir muito, pois correriam o risco de descredibilização
perante a opinião pública.
Por estas razões, acredita-se que as EM’s que têm vindo a desempenhar actividade nos sectores do
ambiente e dos transportes, são as que potencialmente apresentam melhores performances e níveis
de eficiência, situação que mais uma vez também se relaciona com o cariz económico que as
reveste.
Finalmente, a Autoridade da Concorrência, efectua uma espécie de regulação transversal que
engloba todos os grupos de EM’s. Esta entidade tem poderes sobre a economia portuguesa para
aplicação das regras de concorrência, em coordenação com os órgãos de regulação sectorial.
Acredita-se que este órgão pode ter uma acção positiva junto das EM’s, sobretudo no campo do
progresso técnico e na prossecução de um maior benefício para os utilizadores.
2.7 Análise sectorial primária
As empresas do Grupo A têm, como se viu, responsabilidade de explorar serviços de abastecimento
de água (SAA), recolha e tratamento de águas residuais (SAR) e recolha de resíduos sólidos urbanos
(RSU). Como é evidente, nem sempre as empresas acumulam todas estas actividades, existindo 3
modalidades distintas, ou seja, entidades que operam apenas um dos serviços e entidades que
conjugam dois (os SAAR) ou mesmo a totalidade destes serviços.
O Grupo B, denominado “Estacionamento, transportes e suas infra-estruturas”, é composto por vários
tipos de empresas, sendo que a grande maioria dedica-se à gestão e fiscalização do estacionamento
público urbano. Existem também empresas de transporte, essencialmente rodoviário, mas ocorrem
também outros modos tais, como o SATU (sistema automático de transporte urbano), disponibilização
de bicicletas e transporte fluvial. Quanto a infra-estruturas de transporte, destaca-se a existência de
uma entidade gestora de um aeródromo municipal e outras de construção e manutenção de vias
rodoviárias.
Praticamente um quarto das empresas do Grupo C são sociedades de reabilitação urbana (SRU). As
restantes empresas são de habitação social (uma grande parte), de urbanismo e gestão dos bairros e
do parque habitacional. Apenas uma pequena parte destas empresas tem a seu cargo a gestão de
espaços verdes.
29
No Grupo D encontram-se entidades gestoras dos mais variados espaços municipais, tais como
equipamentos desportivos e culturais, sejam gimnodesportivos, estádios, piscinas municipais, teatros,
museus e outros. Da enorme diversidade de objectos sociais destas empresas, normalmente retira-se
algo em comum, os elevados custos de manutenção e exploração associados a receitas geralmente
escassas. Este aspecto não impediu os municípios de criarem uma grande quantidade de sociedades
gestoras nestes domínios. Trata-se, de facto, de um acto recorrente no nosso país. As razões são
diversas, muitas vezes para escapar a burocracias ou impedimentos estatutários, outras vezes, na
tentativa de certa maneira controlar aqueles custos que se sabem à partida que irão existir.
É bastante provável que, num futuro próximo, o Grupo E venha a possuir uma maior quantidade de
entidades gestoras, consequência das recentes medidas de descentralização das atribuições do
Estado que terão tendência para se alargar aos serviços sociais (saúde, educação, etc.). Do conjunto
de empresas que constituem este cluster encontram-se 3 ligadas à área da saúde (exploração de
águas termais), sendo as restantes ligadas à área da educação (escolas e formação profissional).
Quando estudadas mais de perto, conclui-se que algumas empresas que foram englobadas no Grupo
F assimilam domínios completamente desligados entre si, diferentes daqueles que são
correspondentes ao seu CAE e, por vezes, pertencentes a outros clusters atrás definidos. Na
realidade, existem empresas que deveriam pertencer a praticamente todos os clusters. Chega-se
quase ao limite de, por vezes, assumirem tantos domínios que praticamente se substituem à própria
Câmara Municipal.
Por fim, o Grupo G engloba, na prática, as empresas cuja existência suscita muitas dúvidas acerca da
sua legalidade. Segundo o que foi possível apurar com o desenrolar da investigação, e de acordo
com a legislação em vigor, as 8 empresas que compõem este cluster devem ver a sua situação
clarificada e alterada, devendo ser extintas em caso de não se encontrar outra solução. Não se trata
aqui tanto das questões do desempenho económico e social ou da viabilidade do modelo de gestão,
trata-se isso sim, de potenciais situações de concorrência desleal ou de objectos sociais
completamente despropositados que resultam apenas no desperdício dos dinheiros públicos.
No que toca ao capital social, estima-se que cerca de 20% das EM’s existentes em Portugal sejam
mistas (PPP do tipo institucional). Sectorialmente, são as empresas dos Grupos A e E que
representam percentualmente mais destes casos, sendo que, nestes grupos, a quantidade de
empresas mistas é da ordem de 40% das entidades de cada cluster. Outro cluster com vários casos
de PPP’s é o correspondente ao Grupo G, o que é preocupante, pois os eventuais favorecimentos
concorrenciais ou desperdício de recursos públicos podem ser entendidos, a título puramente
especulativo, como a favor de alguns interesses privados. Por oposição, são as empresas do Grupo
C que apresentam menor apetência para este tipo de parceria (de facto, não foi possível apurar
nenhuma PPP deste género). Para uma análise em termos absolutos, consulte-se o gráfico da figura
11, onde se expressa a quantidade estimada de empresas com sócio privado, fazendo a
correspondência a cada cluster:
30
Participação no capital social
≈20%
A c/ sócio privado
B c/ sócio privado
C c/ sócio privado
D c/ sócio privado
E c/ sócio privado
F c/ sócio privado
G c/ sócio privado
Sem sócio privado
≈80%
Figura 11 – Percentagem absoluta de empresas de cada sector com sócio privado
A análise da figura atrás exposta parece indicar que também no caso dos Grupos D e F existem
bastantes casos de PPP’s. Esta conclusão não deixa de ser um facto, no entanto, esta proporção tem
origem na circunstância de serem estes os dois clusters com maior quantidade de empresas (como é
possível constatar através da análise da figura 10). De facto, sectorialmente, estes grupos
apresentam apenas cerca de 15 a 20% de empresas em regime de parceria.
Muito recentemente, foi elaborado um estudo da maior relevância para a temática da viabilidade das
EM’s na prestação de serviços públicos locais.
12
Nesse estudo, que também ele se baseia em parte
na recolha de dados com base em inquéritos efectuados às EM’s, tendo como amostra 41 empresas
existentes entre 2002 e 2004, o autor revela que cerca de 40% do universo de EM’s tiveram
prejuízos, sendo que em 15% as dificuldades financeiras ocorreram consecutivamente nos três anos
em que decorreu o estudo. Chega-se também à conclusão que os níveis de rentabilidade do capital
próprio e das vendas são muito reduzidos, existindo inclusive, casos de clara falência técnica e que
para contornar a situação a maioria das EM’s recorrem a subsídios das Câmaras Municipais ou a
contratos de prestação de serviço especiais, em que o cliente é a própria Câmara. Estas soluções
representam, evidentemente, uma forma muito pouco transparente de financiar estas entidades.
Para além destes factores, por si só preocupantes, é do conhecimento público que as EM’s se
encontram instrumentalizadas pelos executivos camarários e pelos partidos políticos, que as vêem
como mais um meio para alcançar os fins relacionados com programas eleitorais e planos de
actividades das Câmaras Municipais. De facto, segundo Ramos (2007) as EM’s são, na sua grande
maioria, geridas pelos próprios autarcas ou pessoas indicadas pelos partidos políticos. Deste modo, é
frequente assistirem-se a situações onde, para além da acumulação de funções, existe acumulação
de remunerações. Tendo em conta a globalidade destes aspectos, este autor é levado a concluir que
12
Tese de Doutoramento do Doutor Casimiro Ramos com o tema Modelos neoempresariais da Administração
Local – Uma abordagem Institucional apresentada na Universidade de Sevilha e que obteve distinção máxima.
31
as EM’s defraudam as expectativas de todos e que o seu funcionamento pouco transparente não é
abonatório para a imagem da administração local. A solução passará pela introdução de regras que
tragam transparência a este modelo de prestação de serviços, obtendo-se, por este meio, uma maior
eficiência na gestão. A não actuação a este nível poderá resultar na extinção ou privatização das
EM’s, deixando estas de prestar um serviço público. Interessa aqui referir que, foi já depois da
efectiva conclusão deste estudo que entrou em vigor a nova legislação que disciplina o sector
(RJSEL), pelo que, existe actualmente a expectativa de que este diploma possa, de certa forma,
contribuir para a resolução de, pelo menos, alguns destes problemas. Na verdade, fica a ideia que
talvez pudesse ter sido feito mais a esse nível, tendo-se optado por deixar de fora do RJSEL algumas
disposições ainda mais exigentes (não obstante os créditos e inúmeras virtualidades desta inovadora
lei).
Os municípios, pela voz da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP), reagiram
fortemente contra as conclusões do estudo atrás referido, contestando-as. Estes defendem-se das
acusações de falta de viabilidade económica, afirmando que estas empresas não são criadas para
dar lucro. Para a ANMP uma EM pode dar prejuízo e, ao mesmo tempo, ser da máxima eficiência,
dissociando a má gestão dos resultados económicos negativos. Por outro lado, quanto à
instrumentalização destas entidades, os municípios afirmam que não se pode desligar o trabalho das
EM’s dos objectivos dos partidos políticos que estão representados nas autarquias. Os autarcas
afirmam, que a visível acumulação de funções deve-se a uma tentativa de evitar encargos, sendo as
funções de administração das EM’s desempenhadas sem qualquer remuneração. A ANMP alega que
os resultados financeiros das EM’s contam para o endividamento das autarquias, fazendo ainda o
paralelismo com as empresas públicas que, do ponto de vista dos municípios, apresentam
performances bastante inferiores, contribuindo estas sim, para o défice do Estado.
32
3º CAPÍTULO – ANÁLISE DO PANORAMA NACIONAL
3.1 Dados recolhidos junto das empresas
Tal como já foi referido, para uma melhor percepção do presente tema e numa tentativa de envolver
as próprias empresas municipais no trabalho de investigação, foi elaborado um questionário,
posteriormente entregue a um conjunto destas empresas. O questionário, que pode ser consultado
em anexo (ver Anexo 2) é composto por 20 perguntas, sendo que as primeiras 9 serviram para
caracterizar globalmente as empresas (quanto à filosofia e modelo físico) e as restantes 11 são de
resposta múltipla e procuram servir de base para um estudo, quer qualitativo quer quantitativo,
representativo deste modelo de gestão pública, estudo este que é apresentado mais adiante.
Para evitar uma grande dispersão de dados, optou-se por enviar o questionário apenas a 4 dos 7
grupos ou âmbitos de actuação em que se dividiu o universo de EM’s. Foram escolhidos estes
sectores e não outros, essencialmente por serem estes os que acolhem a grande maioria das EM’s
(cerca de 63% do total das EM’s) e porque, à excepção da consultoria e avaliação, trata-se de
âmbitos bem conhecidos e estudados no domínio da Engenharia Civil. Quanto ao grupo de empresas
dedicadas à consultoria e avaliação, são das que, à partida, suscitam maiores dúvidas quanto às
razões da sua existência por terem um objecto social difuso, motivo pelo qual é pertinente verificar
(ou não) o seu fundamento. Por conseguinte, este estudo concentra-se nos seguintes tipos de
empresas:
•
Grupo A – Distribuição de água, saneamento e resíduos sólidos;
•
Grupo B – Estacionamento, transportes e suas infra-estruturas;
•
Grupo C – Urbanismo, reabilitação e espaços verdes;
•
Grupo F – Administração, consultoria e avaliação.
Foram enviados 75 questionários, respectivamente 23 para as empresas do Grupo A, 13 para as do
Grupo B, 21 para o Grupo C e 18 para o Grupo F. Apenas 24 empresas responderam positivamente
ao pedido de colaboração que lhes foi enviado, sendo que destas 24 apenas 20 responderam
efectivamente ao questionário, o que corresponde a um nível de participação de cerca de 27%. As
restantes 4 empresas optaram por simplesmente fornecer os “Relatório e Contas” relativos aos
exercícios dos anos anteriores, que foram também requeridos, informação esta que, como é sabido,
as empresas são obrigadas por lei a fornecer por se tratarem de entidades públicas.
Esta fraca participação das empresas não augura nada de bom pois ainda que, de facto, as
empresas não sejam obrigadas a responder a questionários académicos, o seu carácter público
deveria ser suficiente para os seus administradores se sentirem na obrigação de colaborarem em
estudos deste género. Um bom trabalho de investigação nesta área poderia, sem dúvida, ajudar as
empresas na procura de um melhor serviço público. Obviamente não se poderá concluir à partida que
um fraco nível de colaboração deste género seja traduzido obrigatoriamente por má vontade, ou
33
intenção deliberada de criar obstáculos no acesso a informação comprometedora, ainda que
permaneça o sentimento de que algumas das perguntas sejam de “difícil resposta” e que isso possa
ter desencorajado algumas das empresas em questão. Adicionalmente, resta ainda referir outras
situações que traduzem uma sensação de desconfiança ou, mais grave, de total desconhecimento
pela lei. Para além das empresas que não deram qualquer resposta, algumas recusaram-se
terminantemente a colaborar, umas com justificações e outras sem qualquer explicação. Dentro das
que se recusaram a colaborar, pode-se destacar o caso de uma empresa do Município de Cascais
que posteriormente acabou por enviar os “Relatórios e Contas”, mas que inicialmente adoptou
inclusive uma atitude hostil. Outro caso foi o de uma empresa de Vieira do Minho, que solicitou o
pagamento de 100€ para o preenchimento do questionário, o que se trata obviamente de um absurdo
e de um procedimento ilegal. Depois de alertados para este facto, também esta empresa optou por
enviar os “Relatório e Contas”.
Posto isto, resta apresentar as 20 empresas que optaram por colaborar (quadro 4), o que veio
permitir uma melhor caracterização da realidade:
Quadro 4 – Empresas que responderam ao questionário
Grupo A
Empresa
Grupo B
Município
Empresa
Município
AGERE
Braga
EMEL
Lisboa
Águas de Coimbra
Coimbra
MoveAveiro
Aveiro
AMBILITAL
Santiago do Cacém
Parques Tejo
Oeiras
EMAFEL
Felgueiras
TUB
Braga
EMARP
Portimão
Grupo C
Empresa
Grupo F
Município
Empresa
Município
GEBALIS
Lisboa
EDEAF
Alfândega da Fé
HABISOLVIS
Viseu
EMIA
Azambuja
Lisboa Ocidental
Lisboa
INOVA
Cantanhede
Ribeira Grande +
Ribeira Grande
MERVAL
Vila Real
SRU Cova da Iria
Ourém
SRU Oriental
Lisboa
Vila Real Social
Vila Real
Com esta informação é possível calcular as percentagens de resposta por sector, a saber:
34
•
Grupo A: 17%
•
Grupo B: 31%
•
Grupo C: 33%
•
Grupo F: 28%
O prazo de resposta que as empresas públicas têm quando lhes é solicitada alguma informação
obrigatória por lei é de 10 dias úteis. Ainda que não seja exactamente este o caso (no entanto, os
Relatórios e Contas eram requeridos também) é interessante observar as diferenças relativamente ao
realmente observado, consulte-se para isso o quadro 5:
Quadro 5 – Tempos de resposta ao questionário
Tempo de resposta mínimo
1 dia (EDEAF)
Tempo de resposta máximo
66 dias (EMAFEL)
Tempo de resposta médio
≈ 24 dias
Do elenco das 20 EM’s, 17 são inteiramente detidas pelos municípios (85% do total). As restantes 3
EM’s (15% do total) são participadas maioritariamente pelos municípios em associação com
entidades privadas. Os conselhos de administração são, em todas as empresas, compostos por três
membros.
De seguida apresenta-se a análise cuidada das respostas efectuadas pelas empresas às perguntas
de resposta múltipla do questionário (ver Anexo 2).
3.2 Tratamento de dados
Neste capítulo, todas as perguntas do questionário serão analisadas isoladamente com auxílio de
gráficos que representam as taxas de resposta a cada alínea. Para uma panorâmica geral das taxas
de resposta a todas as questões, consulte-se o Anexo 3 onde estão disponíveis 5 figuras, sendo que
uma delas engloba o conjunto total de empresas e os restantes correspondem aos 4 clusters
analisados.
3.2.1. Informação qualitativa geral
Na secção do inquérito relativa a informações de carácter qualitativo, procurou-se formular questões
concretas que permitissem clarificar alguns aspectos quanto ao funcionamento das empresas.
Algumas das questões são pertinentes para qualquer empresa pública ou privada, outras tentam
deliberadamente esclarecer algumas especificidades das empresas municipais.
Para chegar a conclusões acerca de todo o universo das EM’s, trataram-se os dados em conjunto
determinando-se as taxas de resposta a cada questão (representadas no gráfico atrás exposto).
Desta forma, é possível saber com algum grau de confiança qual a opinião da generalidade dos
35
gestores destas empresas. Por outro lado, interessa também avaliar as particularidades de cada um
dos 4 tipos de empresas sondados, isto é, saber se seguem todos a mesma linha de pensamento ou
se existem diferenças de sector para sector. Por esta razão, são também calculadas as taxas de
resposta a cada pergunta para cada grupo de empresas e,
e posteriormente, são feitas algumas
considerações tidas como relevantes. Sempre que tal for pertinente, complementar-se-á
complementar
a análise
destas alíneas com as respostas dadas às 9 questões iniciais sobre a filosofia e modelo físico das
empresas.
A) Que benefícios se esperavam trazer com a criação da EM?
E
Como se pode ver pela figura 12, quando questionados sobre os principais propósitos da criação da
EM, os gestores
res deram preferência à opção 2 (com 44% das respostas),, que correspondia à
expectativa de melhoria da qualidade do serviço prestado. O objectivo de redução de custos (opção
1) obteve 31% das respostas.
Pergunta A - Geral
60%
40%
20%
0%
1
2
3
4
Figura 12 – Taxas de resposta da pergunta 1.A
Avaliando estas taxas de resposta, dir-se-á
dir
á que as empresas municipais são criadas principalmente
para suprir a ineficácia (e não a ineficiência pois é preciso avaliar o aumento dos custos) ou para
proporcionar serviços que até então não se encontravam disponíveis. Se se pensar que das
empresas criadas com vista à diminuição dos custos, apenas algumas delas conseguem
efectivamente esse objectivo (trata-se
(trata
de uma hipótese legítima), percebe-se
se que defender a criação
de uma
a determinada EM com a bandeira do controlo de custos associados ao serviço, é uma tese
que carece de cuidada análise e reflexão.
A mesma análise efectuada sectorialmente, diferencia o sector da distribuição
distribuição de água, saneamento
e resíduos sólidos (Grupo A) dos restantes. Com efeito, neste sector o objectivo de redução de custos
acolhe 42%
% das respostas, seguido da qualidade de serviço com 33%. Como é evidente, este facto
tem a ver com as especificidades deste sector que tem um elevado interesse económico associado,
as
pois trata-se
se de um bem indispensável.
Os serviços prestados pelas empresas do sector dos transportes e estacionamento, apesar de
possuírem interesse económico, implicam grandes investimentos. Ao contrário do sector das águas,
saneamento e resíduoss em que, regra geral, a grande maioria desses investimentos já foram
efectuados no passado (antes das EM’s gerirem os sistemas) e as redes de infra-estruturas
infra
apenas
precisam de ser expandidas e mantidas, o sector dos transportes e estacionamento encontra-se
encontra
36
numa fase bastante primitiva de desenvolvimento. Por esta razão, compreende-se
compreende
que estas
empresas pretendam essencialmente assegurar o serviço, será assim expectável que,
que com o
desenvolvimento deste sector, a preocupação recaia também sobre os custos de
d produção de
serviço. Tudo isto se relaciona com a elevada percentagem de resposta das empresas deste sector
relativamente à opção 2,, “Melhorar a qualidade do serviço prestado aos clientes/utentes”. Os
restantes sectores dão sempre preferência à qualidade do serviço prestado (43% no Cluster D e 50%
no Cluster F), facto relacionado com o menor interesse económico destes grupos de empresas.
Outro dado interessante de avaliar é a baixa relevância que os gestores atribuíram à opção 3
“Redução dos encargos para os clientes/utentes”, apenas com 13% das respostas. Estes dados
levam a pensar até que ponto é interessante para os munícipes, o facto de serem servidos por EM’s.
Atendendo a isto, se um serviço passa a ser assegurado por uma empresa municipal, o cliente passa
teoricamente a pagar mais por um serviço melhor. Aqui levantam-se
levantam se diversas questões, pois é
necessário determinar se aquilo que os munícipes irão pagar a mais corresponde, de facto, àquilo a
que estariam dispostos a pagar pelas diferenças evidentes no
no serviço. Ou seja, é preciso assegurar
que o preço não sobe mais que proporcionalmente à qualidade de serviço, sendo que para isto é
necessário que a qualidade de serviço melhore de facto.
facto
B) Que benefícios se verificaram efectivamente?
Segundo os seus gestores,
stores, a grande maioria das EM’s (65%) conseguiram atingir todas as suas
metas (opção 1 da figura 13).
). Este valor parece ser satisfatório, mas a percepção sobre o
desempenho das empresas muda quando é efectuada uma análise sectorial.
Pergunta B - Geral
80%
60%
40%
20%
0%
1
2
3
4
Figura 13 – Taxas de resposta da pergunta 1.B
Com efeito, o grupo de empresas mais consensual neste ponto foi o Grupo A em que, segundo os
seus gestores, todas as empresas conseguiram atingir os benefícios previstos. Recorde-se
Recorde
que para
este
ste grupo de empresas, a preferência recai na diminuição dos custos de prestação de serviços.
serviços O
aparente excelente desempenho destas empresas dissimula a performance das restantes numa
análise global.
Metade das empresas de estacionamento, transportes e suas
su
infra-estruturas
estruturas afirmam que
conseguiram atingir todos os objectivos esperados, as restantes ficam-se
ficam se apenas por alguns (opção
2).
). Tal como já foi dito, não se pode deixar de associar os objectivos e desempenho de uma empresa
ao nível de maturação do negócio.
gócio. Mas se a idade precoce poderá servir de justificação para uma
37
das empresas, criada em 2005, o mesmo não se poderá dizer de outra criada em 1999. Neste caso,
as razões prender-se-ão
ão com outras questões, que poderão ser inerentes ao próprio modelo
empresarial
resarial ou ao tipo de relações com quem tem influência dominante, o executivo camarário (o
conselho de administração dessa empresa possui filiação política diferente do actual executivo).
Quanto às empresas do Grupo C, apesar de a opção 1 ter sido a mais respondida (43% das
respostas) conclui-se
se que 57% das empresas não obteve um bom desempenho. Das empresas que
apenas obtiveram alguns dos resultados esperados, uma delas encontra-se
encontra se ainda numa fase
embrionária e outra queixa-se
se do facto da legislação em vigor
vigor não proporcionar independência
suficiente em relação às câmaras municipais. Outra empresa ainda, vai mais longe e afirma mesmo
que não se obteve nenhum benefício com a criação da EM.
EM Ora, num cenário legal em que se impõe
um estudo inicial profundo quanto
nto à viabilidade económica das EM’s, com certeza, há lugar para
equacionar as vantagens da criação das empresas. Por outro lado, chegando-se
chegando
à conclusão que
determinada empresa se encontra revestida de total ineficácia, deve-se
deve se proceder à sua rápida
extinção.
ção. Por fim, existe neste grupo uma empresa constituída em 2005 cuja operacionalização em
pleno apenas ocorrerá no presente ano de 2008. Mais uma vez, não se entende como os já referidos
estudos iniciais permitem que se chegue a um tão prolongado período de inoperância.
As empresas do Grupo F fornecem estatísticas mais optimistas quanto ao efectivo alcance dos
benefícios previstos (opção 1 com 75%
% das respostas). No entanto, neste grupo de empresas os
objectivos parecem mais difíceis de quantificar e já se referiu que melhorar a qualidade de um
determinado serviço pode não ser um objectivo suficientemente ambicioso. De facto, analisando as
respostas dadas por este grupo de empresas quanto à missão, objectivos e natureza da rede de
clientes, constata-se que existem grandes indefinições quanto à viabilidade das mesmas. Uma destas
empresas não possuiu sequer definidos a missão e os objectivos da empresa.
C) O desempenho da empresa é avaliado? Por quem?
Pergunta C - Geral
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1
2
3
4
Figura 14 – Taxas de resposta da pergunta 1.C
Nesta questão existe unanimidade, em todos os sectores de actividade analisados o desempenho é
essencialmente avaliado pela Câmara Municipal (opção 3 da figura 14, com 59% das respostas).
Dentro desta hipótese, na larga maioria das vezes essa avaliação é feita unicamente pela
apresentação anual dos Relatórios de Actividades e Contas, sendo que, por vezes, a avaliação é de
carácter trimestral com recurso a Relatórios de Actividade e outros indicadores (ainda assim isto
38
ontece em poucos casos). Existem, no entanto, algumas empresas que recorrem, e bem, a
acontece
processos de gestão da qualidade segundo as normas ISO ou a rotinas próprias, avaliando o
desempenho internamento (opção 2,, 25% das respostas). Sempre que existem accionistas
accioni
privados,
o desempenho das empresas é também obviamente avaliado por estes. Este último caso, bem como
o recurso a auditorias externas (em casos pontuais) estão representados na opção 4 com 13% das
respostas.
D) Classifique o nível de acompanhamento dado
d
pela Câmara Municipal
Muitas das críticas feitas pelos gestores das EM’s quanto ao modelo destas empresas, baseiam-se
baseiam
na excessiva dependência do accionista (Câmara Municipal). Alegadamente, o objectivo de dotar a
gestão destes serviços de uma maior visão
vi
empresarial, dilui-se
se com muitas das imposições políticas
e decisões tomadas pelo executivo camarário.
As taxas de resposta a esta questão são esclarecedoras no que toca à influência dominante de que
as Câmaras Municipais não parecem prescindir, mesmo com a criação das EM’s (ver figura 15).
Desta forma, 42% das empresas têm todas as suas actividades monitorizadas pelas Câmaras
Municipais.
Pergunta D - Geral
60%
40%
20%
0%
1
2
3
4
5
Figura 15 – Taxas de resposta da pergunta 1.D
Esta parece ser a moda em todos os sectores estudados, excepto no de distribuição
d
de água,
saneamento e resíduos sólidos,
sólidos, em que se julga existir um maior “espaço de manobra” e
independência em relação à tutela. Neste sector particular, em 75%
% dos casos o acompanhamento
da Câmara Municipal cinge-se à avaliação dos resultados no fim de cada exercício (opção 2).
E) Existem dados na empresa que representem o grau de satisfação do cliente/utente?
Das 20 empresas que preencheram o questionário, apenas três recolhem dados que permitam avaliar
o grau de satisfação
tisfação do cliente (opção 1). Trata-se,
Trata se, de facto, de um número bastante reduzido e
significa que as empresas se encontram, em geral, muito viradas para si próprias e menos para os
clientes finais que, dado a natureza específica e a responsabilidade social destas entidades, deveria
ser a sua principal preocupação. Efectivamente, se é a qualidade de serviço o principal benefício da
criação destas empresas, então é necessário medi-la
medi la objectivamente, e esta avaliação deve incluir a
participação dos principais stakeholders.
stakeholders As taxas de resposta da pergunta 1.E encontram-se
encontram
ilustradas na figura 16.
39
Pergunta E - Geral
80%
60%
40%
20%
0%
1
2
3
Figura 16 – Taxas de resposta da pergunta 1.E
Das 20 empresas que preencheram o questionário, apenas três recolhem dados que permitam avaliar
o grau de satisfação do cliente (opção 1). Trata-se,
se, de facto, de um número bastante reduzido e
significa que as empresas se encontram, em geral, muito viradas para si próprias e menos para os
utilizadores finais que, dado
ado a natureza específica e a responsabilidade social destas entidades,
deveria ser a sua principal preocupação. Efectivamente, se é a qualidade de serviço o principal
benefício da criação destas empresas, então é necessário medi-la
medi la objectivamente, e esta avaliação
deve incluir a participação dos principais stakeholders.
Duas empresas do Grupo C optaram por responder que esta avaliação não é aplicável (opção 3), ora
não podendo estas empresas exercer actividades meramente administrativas, possuirão com certeza
cert
clientes ou destinatário finais. Daqui decorre que esta avaliação será sempre possível. A tendência
para a avaliação de todas as entidades, de todos os procedimentos, objectivos e metas é crescente,
também as empresas municipais têm de seguir este caminho,
caminho, pois a avaliação de desempenho só
pode trazer benefícios.
F) Os clientes/utentes tiveram a percepção da mudança com a criação da empresa?
Pergunta F - Geral
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1
2
Figura 17 – Taxas de resposta da pergunta 1.F
Como se pode ver pelas taxas de resposta representadas na figura 17, existe
existe a forte convicção de
que os utilizadores têm a perfeita consciência que estão a ser servidos por uma empresa municipal,
pois 84% das respostas a esta questão são nesse sentido (opção 1). De facto, em todos os sectores
analisados esta foi a opção preferencial, as diferenças surgem apenas nas razões apontadas para
essa percepção. Enquanto as empresas dos Grupos A, B e C afirmam tendencialmente que este
40
conhecimento se deve essencialmente a publicidade
publicidade efectuada pela empresa (ainda que apontem
outras razões adicionalmente), as empresas do Grupo F afirmaram maioritariamente que este se
deve a diferenças claras no serviço prestado. Com efeito, nenhuma das empresas que respondeu ao
questionário e pertencentes
ntes ao Grupo F recorre a publicidade institucional. Há que referir no entanto,
que, por vezes, os clientes deste tipo de empresas são as próprias Câmaras Municipais, e em
algumas situações são as próprias entidades externas que vêm a ser servidas pelas EM’s,
EM
que
impulsionam a criação das mesmas.
G) Existem pessoas do Conselho de Administração que acumulam funções?
Cerca de 63% das empresas municipais questionadas, têm administradores que acumulam funções
noutras entidades (figura 18, opção 1). Essas entidades
entidades são quase sempre a Câmara Municipal,
havendo, contudo, também casos de acumulação de funções em empresas privadas, públicas ou
outras empresas municipais.
Pergunta G - Geral
80%
60%
40%
20%
0%
1
2
Figura 18 – Taxas de resposta da pergunta 1.G
Quando analisados isoladamente,
amente, verifica-se
verifica se que esta tendência é semelhante em todos os sectores
de actividade excepto para o Grupo B, em que a maioria das empresas afirmou que os elementos do
conselho de administração não acumulam funções. Tanto no Grupo C como no Grupo F, duas
empresas possuem gestores que acumulam funções em empresas privadas (num dos casos uma
empresa detida em 49% pela EM). Nestas situações é preciso averiguar se os clientes das EM são as
empresas privadas em que os gestores acumulam funções, ou vice-versa.
vice
H)) Os elementos do Conselho de Administração têm filiação política?
No cômputo global, 56% dos administradores das EM’s possuem filiação política (opção 1) e destes
56%, em praticamente todos os casos,
casos a mesma filiação que o actual executivo camarário. Esta
situação era obviamente previsível, uma vez que, como se pode concluir da questão anterior, muitas
das vezes é o próprio presidente de câmara ou vereadores da mesma cor política, que assumem os
cargos de administração das empresas. O facto de a duração dos
dos mandatos do conselho de
administração serem coincidentes com os mandatos autárquicos, pode também influir nestas
práticas. As taxas de resposta da pergunta 1.H encontram-se
encontram se ilustradas na figura 19.
41
Pergunta H - Geral
60%
40%
20%
0%
1
2
Figura 19 – Taxas de resposta da pergunta 1.H
Na análise sector a sector, conclui-se
conclui se que esta situação ocorre mais frequentemente nas empresas
nos Grupos B e F, uma vez que a opção 1 não foi a que obteve maior taxa de resposta para os
restantes sectores.
3.2.2. Informação
rmação quantitativa geral
A par do que foi feito para a informação qualitativa, a análise desta secção do questionário será feita
quer para a globalidade das empresas colaborantes, quer para cada sector estudado. Com estas
questões tentou-se
se avaliar genericamente
generi
a evolução das tarifas praticadas pelas empresas assim
como outras taxas relevantes, qualquer
qualquer outra informação quantitativa referida neste documento é
retirada dos Relatórios de Actividades e Contas e Balanços Sociais que foram solicitados às
empresas.
A) Tendo em conta uma análise em preços constantes, a empresa pratica tarifas:
Como se pode ver na figura 20, cerca de 37% das empresas questionadas aplica tarifas semelhantes
às praticadas antes da criação da empresa (opção 3), enquanto 21% das empresas
empresas estabelece tarifas
ligeiramente superiores às praticadas anteriormente (opção 2). Ainda 32% das empresas afirmam
que ou não praticam tarifas ou estas não existiam antes da criação da empresa (respostas
englobadas na opção 6). Raramente as empresas municipais
municipais praticam tarifas inferiores ou bastante
inferiores às praticadas antes da sua criação (opções 4 e 6).
Pergunta A - Geral
40%
30%
20%
10%
0%
1
2
3
4
5
6
Figura 20 – Taxas de resposta da pergunta 2.A
Sectorialmente, metade das empresas do Grupo A pratica tarifas superiores ou bastante superiores
às praticadas antes da sua criação (opções 2 e 1, respectivamente). A outra metade pratica tarifas
42
semelhantes. Também metade das empresas do Grupo B pratica tarifas
tarifas semelhantes às anteriores.
anteriores
Nos
os restantes casos, estas ou são ligeiramente superiores ou simplesmente não existiam antes das
novas empresas. Nos Grupos C e F encontram-se
encontram se mais casos de não aplicação de tarifas ou o
surgimento destas com a criação da empresa (situação em que existe um novo serviço, com uma
nova tarifa).
B) Avalie a taxa de crescimento anual da rede de serviços ou infra-estruturas
infra estruturas da empresa
A opção 6 correspondente à rede não aumentar desde a criação das EM’s foi a mais respondida
pelass empresas (29% das respostas). Esta é a situação verificada em todos os sectores excepto no
cluster A em que os casos referentes à opção 1 (toda a rede actualmente existente foi constituída
pela EM) e à opção 2 (a rede cresce anualmente a um ritmo cerca de
de 10% superior ao que se
verificava anteriormente) ganham alguma relevância. As taxas de resposta da pergunta 2.B
encontram-se
se ilustradas na figura 21.
Pergunta B - Geral
30%
20%
10%
0%
1
2
3
4
5
6
7
Figura 21 – Taxas de resposta da pergunta 2.B
Aparentemente e em termos gerais, não se tenta com a criação de uma EM dinamizar uma actividade
ou serviço já existente, tenta-se
se isso sim criar um novo serviço ou geri-lo
geri lo de forma distinta.
C) Avalie a taxa de crescimento anual de clientes/utentes
No que toca ao número de usufrutuários
usufrutuários do serviço prestado (ver figura 22), 36% das empresas
concordam em afirmar que este cresce a um ritmo muito superior ao verificado antes da criação das
EM’s (opção 1). Tendo em conta que também 23% das empresas afirmam que esta taxa se manteve
depois da criação das EM’s (opção 2), daqui se retira que em mais de 50% dos casos o mercado não
se retraiu, mesmo tendo em conta alguns aumentos de custos para os munícipes.
Pergunta C - Geral
40%
30%
20%
10%
0%
1
2
3
4
5
6
Figura 22 – Taxas de resposta da pergunta 2.C
43
Na parte final do questionário, existia um espaço onde os gestores das EM’s podiam deixar a sua
opinião pessoal, consubstanciada com a experiência, acerca dos pontos fortes e pontos fracos
associados a este modelo de gestão, bem como a performance real das empresas. Em traços gerais,
foram estes os pontos destacados pelos administradores (quadro 6):
Quadro 6 – Opinião dos gestores: pontos fortes versus pontos fracos do modelo de EM
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Pontos fortes
Aspectos a melhorar
Agilidade
Eficiência de recursos
Eficiência operacional
Especialização
Estrutura pessoal ligeira
Flexibilidade na gestão
Gestão da mudança mais eficiente
Gestão por objectivos
Inovação e dinamismo
Maior capacidade de Marketing
Maior conhecimento das necessidades
dos utentes
Maximização de resolução de problemas
Menor custo económico
Menor interferência política
comparativamente aos Serviços
Municipalizados
Negociação com fornecedores mais
célere e mais eficiente sob o ponto de
vista dos custos
Proximidade
Recrutamento de quadros mais aptos
Resposta pronta e eficaz às solicitações
Retenção de custos com o pessoal
Serviço ao cliente
Sinergias
Tomada de decisão mais independente e
consequentemente mais racional sob o
ponto de vista da protecção dos
interesses da empresa
• Articulação com os restantes serviços
camarários
• Capacidade financeira
• Conflitos sociais existentes devido à
existência de diferentes regimes laborais
nas empresas
• Equilíbrio geral nas remunerações
auferidas
• Excessiva dependência da decisão do
Presidente da Câmara
• Forte dependência dos accionistas
• Imagem pública destas empresas
• Infra-estruturas e equipamentos
• Instabilidade/ciclos eleitorais
• Intercomunicação entre Empresas
Municipais
• Legislação desadequada aos objectivos
iniciais
• Maior simplificação dos procedimentos
usando uma gestão "privada"
• Melhoria de condições aos trabalhadores
• Melhoria de procedimentos e métodos
• Necessidade de clarificar cabalmente
custos de operação vs custos sociais
(custos políticos), os quais devem ser
assumidos integralmente pelos
municípios
• Níveis competência técnica
• Procedimentos para aquisições
• Relacionamento com os clientes, devido
aos preços praticados
• Transparência e comunicação
Tal como era expectável, as principais vantagens das EM’s, na perspectiva dos seus gestores,
prendem-se essencialmente com um maior dinamismo e diferenciação no atendimento que,
obviamente, decorrem do acto de se estabelecer um organismo próprio, criado com um determinado
propósito específico em vista. Por outro lado, praticamente todos os gestores que decidiram comentar
a actuação destes organismos, afirmam que o maior problema associado às EM’s tem a ver com a
sua instrumentalização política. De facto, subsiste a ideia que a racionalidade da gestão empresarial
perde-se por força das imposições camarárias. Estes e outros assuntos que se relacionam
directamente com a viabilidade deste modelo de gestão, são discutidos adiante com maior detalhe (4ª
44
), onde se faz uma interpretação conclusiva de todos os dados recolhidos ao longo da
d
Capítulo),
investigação.
As informações que aqui foram apresentadas, têm origem nos questionários preenchidos pelos
responsáveis das EM’s seleccionadas, por esta razão, beneficiam da presunção de verdade, sendo
as conclusões da análise, baseadas nessas informações. Todavia, há que ter em conta que neste
tipo de análises (com base em questionários),
questionários existe sempre o risco de ocorrer algum enviesamento.
Isto porque é admissível que apenas as empresas com melhores performances tenham respondido
ao questionário (contudo, neste caso concreto,
conc
este fenómeno não tem grande relevância).
relevância
3.3 Análise SWOT ao modelo de empresa municipal
Falar de forças competitivas do mercado no sector empresarial local não faz à partida muito sentido.
De facto, a ausência desse ambiente competitivo poderá ser, em si mesmo, um factor justificativo de
alguma falta de produtividade observada no seio destas organizações. DizDiz-se, por vezes, das
empresas públicas, que estas não possuem instinto de sobrevivência.
O facto de estas empresas operarem em sectores normalmente monopolistas, e portanto sem os
adequados estímulos para a inovação, procura de excelência e outros, normalmente impostos pela
competição, não significa que não possa ser efectuada uma análise de cenário, avaliando-se
avaliando
ao nível
estratégico as características
ticas destas instituições que poderão viabilizar o seu modelo.
A utilização de instrumentos de apoio à tomada de decisão poderá explicitar, quer os pontos fracos
do modelo de EM, permitindo a formulação de medidas correctivas, quer os pontos fortes que
viabilizam
bilizam esta forma de prestação de serviços públicos locais e regionais. Um dos instrumentos mais
utilizados para a percepção das características internas (organizacionais) e externas (ambientais) é a
análise SWOT (Strengths,
Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats).
). Este modelo, combinando as
forças e fraquezas das organizações com as oportunidades e ameaças do mercado, permite, quando
efectuado com espírito crítico e auxílio de outras ferramentas e modelos de análise estratégica, traçar
um rumo ou uma eficiente
ente estratégia de negócio (ver figura 23).
Figura 23 – Matriz SWOT
45
De entre as características deste modelo de diagnóstico, destacam-se as seguintes:
•
Processo simples, facilmente implementável;
•
Identifica os elementos chave para a gestão da empresa, permitindo estabelecer prioridades;
•
Faz o adequado contraponto entre as características intrínsecas à organização e as
características do mercado ou meio em que esta se insere.
Como se pode ver na figura 23, é usual enumerar os vários aspectos da empresa de forma gráfica,
com o auxílio de uma matriz que divide os factores internos da empresa (Forças e Fraquezas) dos
factores externos à empresa (Oportunidades e Ameaças). Este quadro evidencia também quais
destes factores são benéficos para o alcance dos objectivos (Forças e Oportunidades) e quais são
prejudiciais (Fraquezas e Ameaças). Como é evidente, a predominância de factores negativos
denuncia a inviabilidade da organização, ou a sua falta de capacidade para atingir os objectivos
propostos. Por oposição, a predominância de pontos fortes implicaria o contrário.
A análise SWOT a executar no âmbito deste estudo, tem obrigatoriamente características distintas
das comummente elaboradas. Em primeiro lugar, cada empresa ou organização terá a sua matriz
SWOT, isto é, a missão e os objectivos de cada unidade organizacional condicionam a análise a
efectuar, uma vez que as conclusões dependem obrigatoriamente das premissas estipuladas. Por
exemplo, um aspecto que representa uma fraqueza para determinado objectivo poderá ser uma força
para outro objectivo distinto. É inclusivamente admissível conceber que diferentes conselhos de
administração de uma mesma empresa tenham visões empresariais diversas, o que resulta em
análises SWOT variadas. Posto isto, como executar então uma análise SWOT às EM, existindo
tantas entidades distintas a funcionar em sectores diferentes? A resposta passa por fazer uma
análise ao próprio modelo institucional de EM, referindo os aspectos genéricos e os factores
transversais a todas as empresas. Isto é possível porque a análise SWOT representa um instrumento
bastante flexível, que permite avaliar uma unidade de negócio, uma proposta ou até uma ideia.
Etapas da análise
1. Definição do objectivo:
É crucial identificar claramente qual o objectivo da análise SWOT, uma vez que este condiciona todo
o processo e permite identificar concretamente, qual o propósito da avaliação SWOT e suas
implicações. Uma análise SWOT sem um objectivo específico e claro não terá utilidade.
O objectivo desta análise passa então por identificar “Quais as vantagens do modelo institucional
de EM em relação aos restantes”.
2. Análise externa:
Nesta etapa, importa identificar os focos de oportunidades e ameaças que o meio envolvente às EM
proporciona. O ambiente institucional é, como já foi referido, essencialmente caracterizado pela falta
de competição empresarial. Tratando-se de empresas que se inserem no sector público, e mais
46
especificamente, no sector empresarial local, estas têm de respeitar alguns condicionalismos, que
podem ir desde a estrutura empresarial até à própria actividade. Em adição a isto, certos sectores
onde se inserem estas empresas, são ainda regulados. Ou seja, por um lado, o ambiente externo
proporciona uma posição privilegiada a estas empresas, por outro lado, esse mesmo ambiente impõe
grandes restrições comportamentais às EM.
Geralmente, uma análise deste género é composta por diversos factores. Os factores económicos e
demográficos que afectam todas as empresas (variação do PIB, da taxa de inflação e outros para os
económicos e taxa de natalidade, mortalidade, migrações e outros. para os demográficos) são regra
geral mais desfavoráveis para as empresas instaladas no interior, para o caso de Portugal. A
desertificação do interior é obviamente uma ameaça para todas as empresas aí sediadas. No entanto
um boa “rede” de serviços públicos poderá ser uma arma para combater esta tendência. Os factores
tecnológicos (existência de mão-de-obra qualificada, acessibilidade a novas tecnologias, etc.) vão no
seguimento do que foi dito para os económicos e demográficos, mas estes mercados rurais
13
(do
interior) são novos mercados ou mercados emergentes, que podem ser vistos como uma
oportunidade para este modelo de prestação de serviços públicos, em vez de uma ameaça. Os
factores político-legais e sócio-culturais, encontram-se ambos estipulados na legislação em vigor e
foram alvo constante de análise ao longo deste estudo. O facto de, apenas muito recentemente, ter
entrado em vigor a nova legislação (RJSEL), permite perspectivar alguns anos de estabilidade no
sector, o que atenua potenciais ameaças por imprevisibilidade neste aspecto. Quanto às novas
tendências de avaliação de desempenho no sector público, devem ser vistas como oportunidades de
melhoria contínua, que podem tornar estas empresas como uma boa aposta de futuro. Por fim, os
novos modelos de contratação pública poderão fornecer melhores mecanismos de resposta aos
mercados públicos, conseguindo-se sistemas mais transparentes e mais rápidos.
Tendo em conta o objectivo de análise estipulado, há que identificar então, quais os concorrentes
directos das EM, isto é, quais os modelos de prestação de serviços alternativos. Como já vimos,
actualmente essas alternativas poderão ser os serviços municipais, os serviços municipalizados e os
serviços concessionados. Na análise a efectuar, há que referir as forças e fraquezas do modelo de
EM em relação a estes modelos.
3. Análise interna:
Nesta etapa, importa identificar as forças e fraquezas de que o modelo institucional de EM dispõe
(ambiente interno), para fazer face às solicitações do ambiente externo e que caracterizam a
instituição num determinado momento. Como foi já observado, o ambiente externo às EM enfrenta
potenciais mudanças (novos mercados, avaliação de desempenho, etc.), interessando, por isso, aferir
se estas organizações têm as competências necessárias para se adaptarem a essas mudanças,
13
Como mercados rurais emergentes, podem referir-se alguns exemplos tais como a agricultura biológica, o
turismo rural e outros que, no entanto, exigirão capacidade para inovar e explorar estes nichos.
47
enfrentando as ameaças e aproveitando as oportunidades. Neste ponto, torna-se
torna se evidente que tanto
o ambiente externo como o interno devem ser permanentemente monitorizados.
É precisamente sobre as características intrínsecas ao modelo de EM que recai o grosso desta
dest
investigação, atentando-se
se no seu decorrer a diversos pormenores da estrutura e funcionamento
destas entidades.
des. Numa tentativa de sistematizar toda essa informação, na etapa seguinte da análise
são apresentadas algumas das principais características das EM que poderão diferenciar este
modelo dos restantes. Essas características são divididas em pontos fortes, que
q
devem ser
promovidos, mantidos e melhorados, pois representam as vantagens competitivas deste modelo, e
em pontos fracos, sobre os quais devem ser tomadas medidas correctivas.
4. Matriz SWOT e conclusões:
- Preocupações sociais
- Know-how
- Boa gestão da informação
- Visão empresarial do “negócio”
- Contratualização dos serviços e
posteriores negociações facilitadas pela
proximidade com o poder político
- Possibilidade de revisão ou extinção do
contrato de prestação de serviços em
caso de mau desempenho
empenho ou alteração
da conjuntura
- Boa capacidade creditícia, tendo em
conta o accionista (CM)
- Filosofia e valores empresariais
apropriados e de, certa forma,
forma
enquadrados pela legislação
- Fraca sustentabilidade económica
- Grande dependência do poder político
local
- Indefinições no tipo de contratos dos
trabalhadores da empresa
- Restrições orçamentais podem dificultar a
contratação de quadros qualificados
- Fraca capacidade para inovar
- Pouca motivação para a melhoria
continua
- Mercados emergentes nos meios rurais
- Novos métodos de contratação pública
- Alguma resistência por parte da
sociedade, no estabelecimento de uma
cultura puramente capitalista
- Nova cultura da avaliação do
desempenho pode tornar estas
empresas mais eficientes
- Legislação
egislação recente indiciará, em
princípio, alguma estabilidade a este
nível
- Fraca reputação perante a opinião pública
- Falta de um ambiente competitivo
- Instabilidade originada pelos ciclos
eleitorais
- Certas decisões políticas poderão, a
qualquer momento, mudar
completamente o modelo organizativo
das regiões (por exemplo,
exemplo a
Regionalização)
- Verificando-se
se a falta de viabilidade
económica das EM a solução das
concessões pode ganhar força
Figura 24 – Matriz SWOT aplicada ao modelo das EM’s
Importa mais uma vez relembrar, que a matriz da figura 24
2 não foi preenchida nem do ponto de vista
dos gestores das EM’s, nem do ponto de vista do accionista ou concedente (Câmara
(
Municipal).
Tenta-se,
se, por outro lado, com a análise efectuada,
efectuada, estudar o problema como um todo e procurar os
factores que importam à sociedade. Isto é, aqueles que têm influência,
influência na melhor ou pior forma,
forma como
48
se tratam os dinheiros públicos. De seguida, explicitam-se alguns aspectos presentes na matriz
elaborada e conclusões que daí se podem retirar.
No espaço dedicado aos pontos fortes das EM’s, referem-se as preocupações sociais que,
obviamente, estas entidades possuem, e também o know-how que provém do facto de estas
empresas frequentemente evoluírem de estruturas que já asseguravam esses serviços (serviços
municipais e serviços municipalizados) ou de terem nos seus quadros pessoas que estariam, de certa
forma, relacionadas com essas actividades e transitaram para a empresa. Estes dois aspectos podem
servir como elemento de diferenciação em relação às entidades concessionárias. Por outro lado, a
visão empresarial e a boa gestão da informação distanciam as EM dos serviços municipais e
municipalizados. A forte ligação com a edilidade tem bons e maus aspectos, sendo que o lado
positivo se relaciona na facilidade de negociação entre os dois intervenientes (EM e Câmara
Municipal), sendo inclusivamente possível a extinção da empresa por decisão da Assembleia
Municipal.
Os fracos resultados económicos que várias destas entidades apresentam, bem como a excessiva
dependência do accionista, são fraquezas já referidas neste estudo. Existe no seio destas empresas
uma grande variedade de tipos de trabalhadores, isto é, muitas vezes quando se cria uma EM
tentam-se transferir os trabalhadores pertencentes à Câmara Municipal para a nova empresa. Ora,
este processo não é fácil tendo em conta os benefícios do estatuto de funcionário público. Assim,
muitas vezes os quadros das empresas apresentam um misto de trabalhadores próprios e
pertencentes à edilidade, o que pode ser foco de injustiças, falta de motivação dos trabalhadores, etc.
Para conseguirem aproveitar as oportunidades existentes as EM’s terão de se ajustar, pois, por
exemplo, no caso dos mercados rurais emergentes, será exigida uma forte capacidade para inovar, a
par de um grande dinamismo empresarial. Quer as tendências para a avaliação de desempenho (que
podem, por exemplo, resultar no prestigio das empresas eficientes e na extinção das ineficientes),
quer a habitual resistência dos países europeus para entregarem ao sector privado todos os serviços
públicos, podem ser elementos importantes para a “sobrevivência” deste modelo.
Do conjunto de ameaças enumerado na matriz SWOT, pensa-se que a falta de um ambiente
competitivo será a principal. Existem meios capazes de “simular a competição” entre municípios,
meios estes que devem ser estudados e aplicados. A instabilidade resultante do ciclo eleitoral de 4
anos, seria, sem dúvida, minorada apostando-se numa maior separação entre as Câmaras
Municipais e as EM’s, sabendo-se no entanto, ser muito difícil evitar esta prática comum. A par de
uma correcção das fraquezas, um uso correcto dos pontos fortes destas empresas para fazer frente
às oportunidades e ameaças do ambiente externo, facilmente resultariam numa maior taxa de
aprovação da opinião pública.
Posto isto, a análise efectuada parece mostrar que o modelo de EM possui qualidades suficientes
para ser uma hipótese com viabilidade para o futuro, há no entanto que resolver certos aspectos para
que tal se venha de facto a verificar. Acredita-se que é possível actuar sobre os pontos fracos
característicos destas empresas, revestindo a opção EM de ainda maior viabilidade.
49
Muitas das características presentes na matriz SWOT atrás exposta, não pertencem exclusivamente
ao modelo de EM. Para melhor evidenciar essas semelhanças e diferenças, elaborou-se a partir da
matriz SWOT, o quadro 7 que sintetiza algumas dessas características e ilustra os vários modelos de
prestação de serviços públicos locais.
Quadro 7 – Semelhanças e diferenças entre os vários modelos de prestação de serviços públicos locais
Características
Serviços
municipais
Serviços
municipalizados
Empresas
municipais
Empresas
concessionárias
++
++
++
+
Performance
económica
–
–
–
++
Performance “social”
+
+
+
–
Gestão da informação
––
–
++
++
Liberdade em relação
ao poder político local
––
––
–
++
Visão empresarial
––
–
+
++
++
++
++
––
+
+
–
+
+
+
+
–
––
––
–
+
++
++
++
––
+
+
–
+
Know-how
Facilidade na
contratualização dos
serviços
Credibilidade perante
a opinião pública
Segurança para os
stakeholders
Capacidade para
inovar
Capacidade de
resgate dos bens e
serviços
Pouca atractividade
para corrupção ou
actividades ilícitas
A análise deste quadro dá a ideia que as EM’s e os serviços concessionados apresentam vantagens
em relação aos restantes, por possuírem mais características positivas. Há no entanto que evitar as
generalizações, uma vez que existem casos em que, aspectos como a dimensão do negócio, a sua
natureza, localização geográfica, demografia, etc. influenciam a decisão no que toca ao modelo a
utilizar. Salvo estas excepções, a “competição” entre a EM’s e as concessões demonstra-se renhida.
Os serviços concessionados ganham em 6 dos 12 tópicos, enquanto as EM’s ganham em 5 deles.
Evidentemente, nem todas estas características valem o mesmo para os decisores, variando os
critérios de executivo para executivo. O domínio das EM’s em Portugal, pode ser justificado pela
habitual preferência dos autarcas para tópicos como a “performance social”, a “facilidade na
contratualização dos serviços” e a sua “capacidade de resgate”.
Não se pode deixar de referir que uma análise SWOT é um método algo subjectivo e condicionado à
interpretação do autor. Todavia, o método organiza a informação de uma forma lógica que auxilía a
compreensão, apresentação, discussão e tomada de decisão, indo bastante além da simples análise
de prós e contras. Todas as organizações beneficiam com a elaboração da sua análise SWOT, bem
como da dos seus competidores.
50
4º CAPÍTULO – A PRODUTIVIDADE DOS SERVIÇOS
4.1 Produtividade total dos factores
A produtividade é definida como o rácio entre os outputs produzidos e os inputs utilizados. O conceito
de produtividade diverge do conceito de eficiência pois depende do ambiente operacional, bem como
da efectiva escala de operação (apresenta natureza dinâmica). Naturalmente, a determinação da
produtividade de uma qualquer organização é trivial estando-se na presença de um único input e um
único output, sendo que a situação ganha maior complexidade quando existe uma grande quantidade
destes dados. Nos dias que correm, o conceito de produtividade total dos factores (PTF) encontra-se
generalizado entre aqueles que agregam as múltiplas variáveis em causa e permitem determinar uma
medida para a produtividade. Tradicionalmente, a PTF tem sido enunciada como o crescimento real
dos produtos (outputs) não explicado pelo crescimento dos factores (inputs) (Marques, 2008).
Os estudos sobre a PTF podem ser orientados segundo diversos objectivos, de entre os quais se
destacam os seguintes:
•
Identificar as organizações que devem servir como referência para o sector como exemplo de
“boas práticas”, normalmente caracterizadas como as mais inovadoras e melhor geridas;
•
Criar uma espécie de ambiente competitivo virtual entre organizações que actuem em regime
do monopólio natural (podem nem ser do mesmo sector);
•
Utilizar a PTF como base da regulação económica, empregando métodos de incentivo ao
desempenho e à produtividade;
•
Analisar a estrutura de mercado de um determinado sector, no que diz respeito à dimensão
das empresas, sua propriedade e organização.
A PTF representa uma ferramenta muito mais poderosa que as medidas parciais de produtividade, os
habituais indicadores de desempenho (ID) que se baseiam num único input e/ou output. Entenda-se
que os simples ID são proveitosos (sobretudo ao nível operacional), sendo de cálculo bastante
simples e de leitura relativamente transparente. No entanto, pelo seu carácter parcial, podem fornecer
indicações erróneas quando considerados isoladamente. As metodologias de aferição devem ser
globais, isto é, devem recolher toda a informação relevante para o cálculo da produtividade.
De facto, como dizem Coelli et al. (2005):
A total factor productivity (TFP) index measures change in total output relative to the
change in the usage of all inputs. A TFP index is preferred over partial productivity
measures, such as output per unit of labour, since partial measures can provide a
misleading picture of performance.
51
Para incluir todos os factores de produção e todos os produtos, a PTF define-se como o rácio entre o
somatório de todos os outputs ponderados (y) e o somatório de todos os inputs ponderados (x), tal
como se encontra expresso na seguinte equação:
PTF =
∑
∑
(1)
Na equação 1, M e N representam, respectivamente, o número total de outputs e de inputs e os
parâmetros ai e bj constituem as ponderações dos outputs e dos inputs.
A PTF tem sido utilizada nos mais variados sectores de actividade, tais como os transportes,
agricultura, banca, saúde, educação e os serviços de infra-estruturas urbanas. Nestes últimos, só
muito recentemente o conceito começou, de facto, a ser implementado, situação que se relaciona
com a entrada dos privados na prestação destas actividades. Este procedimento permite determinar
as alterações em todos os outputs, relativas às alterações na utilização de todos os inputs, para um
certo período e organização. Seguindo então a teoria dos números índices, na vertente quantidade, a
variação da PTF, no período de tempo entre t e t+1, para uma unidade organizacional (UO) que
consuma um único input (x) e produza um único output (y) seria:
PTF, =
PTF ⁄
=
PTF
⁄
(2)
Para a situação normal de uma UO com múltiplos inputs e outputs, a variação da PTF obtém-se do
quociente entre um índice de outputs e um índice de inputs. Estes índices serão função dos preços
(receitas e custos) e das quantidades em jogo no período em análise. Posto isto, a generalização da
equação 2 será da seguinte forma:
PTF, =
PTF Y( , , , )
=
PTF
X( , , , )
(3)
onde pt+1, pt, wt+1 e wt são os preços e yt+1, yt, xt+1 e xt são as quantidades, respectivamente dos inputs
e dos outputs.
Numa rápida observação da equação 3, facilmente se percebe que se o índice de outputs Y cresce
mais rapidamente do que o índice de inputs X, a variação da PTF é positiva (isto é, superior a 1) o
que significa que ocorre progresso. Evidentemente, acontecendo o contrário (variação da PTF inferior
a 1) regista-se uma regressão. Por fim, se o quociente da relação estabelecida pela equação 3 for
igual à unidade, não há variação de produtividade.
No plano teórico, a variação da PTF é comummente dividida em três parcelas, designadamente a
variação da eficiência técnica, da tecnologia de produção e da eficiência de escala. Ou seja, qualquer
mudança num destes domínios, para determinado intervalo de tempo, resultará imediatamente numa
52
variação da produtividade (PTFt,t+1≠1). Em casos de múltiplos inputs e outputs, a eficiência alocativa
também poderá ser relevante, podendo ser confundida com a variação da PTF.
Para além destas parcelas, que provocam a variação da PTF, existem no mundo real muitos outros
factores que podem influenciar a oscilação da produtividade percebida. Os elementos que modificam
o ambiente operacional onde as UO actuam, tais como alterações na regulação, falta de competição
e capacidade de utilização, não têm a ver com a verdadeira produtividade, mas provocam a variação
dos índices da PTF. O facto desta variação poder dever-se a hipóteses obscuras, levou Abramovitz
(1956) a afirmar que a PTF é uma “measure of our ignorance”.
Como se pode ver no esquema da figura 25, existem diversas metodologias com vista à
determinação da PTF. Cada um dos métodos apresenta vantagens e desvantagens, sendo que as
principais diferenças no que toca a resultados, resumem-se no seguinte: nas metodologias
paramétricas há uma estimação explícita de funções que definem a tecnologia de produção, não
acontecendo o mesmo para as não paramétricas. Os métodos fronteira permitem a determinação da
eficiência técnica (parcela da PTF), enquanto os não fronteira assumem que as UO são tecnicamente
eficientes.
Metodologias
Paramétricas
Não
paramétricas
Fronteira
Não fronteira
Fronteira
Não fronteira
Ex:
SFA
Ex:
Regressão
Ex:
DEA Malmquist
Números
índices
Figura 25 – Metodologias de determinação da PTF
A técnica utilizada no estudo que à frente se expõe, é a dos números índices, essencialmente porque
é esta, entre todas, a metodologia que requer menor quantidade de dados disponíveis, envolvendo
também um reduzido esforço de cálculo. De facto, seria complicado empregar qualquer uma das
restantes técnicas aos casos de estudo, uma vez que as informações disponíveis são bastante
limitadas.
53
4.2 Números índices
Tal como foi dito, fazendo parte das técnicas não paramétricas não fronteira, os números índices
ignoram a ineficiência técnica (e também a ineficiência alocativa), tendo como contrapartidas a
simplicidade de cálculo e menor exigência quanto aos requisitos dos dados.
Coelli et al. (2005) definem os números índices da seguinte maneira:
An index number is defined as a real number that measures changes in a set of related
variables. Conceptually, index numbers may be used for comparisons over time or space
or both. Index numbers are used to measure price and quantity changes over time, as
well as to measure differences in the levels across firms, industries, regions or countries.
Um número índice (ou simplesmente índice) define, então, a relação entre dois estados de uma
grandeza susceptível de variar no tempo e/ou no espaço. Os índices permitem medir preços e
quantidades ao longo do tempo, bem como contabilizar as suas diferenças entre firmas, indústrias,
regiões ou países (UO). Em termos temporais, a data para a qual o índice é calculado designa-se por
data actual. Esse índice representará a intensidade de um determinado fenómeno em relação àquela
que se verificou no período ou data de referência, designada por data base. A classificação dos
números índices pode ser observada na figura 26:
Índices
Simples
Sintéticos
Compostos
Complexos
Os índices simples representam a medida
entre um único input e um único output e sua
evolução, os sintéticos englobam múltiplos
dados
Os índices serão compostos se as
intensidades dos fenómenos do conjunto se
exprimirem na mesma unidade e complexos
se se exprimirem em unidades diferentes
Figura 26 – Classificação dos números índices
Na maior parte das vezes (e também neste trabalho) utilizam-se índices sintéticos. De facto, no caso
da PTF, os números índices estimam a produtividade através do rácio entre um índice de outputs
(que integra todos os produtos) e um índice de inputs (que integra todos os factores de produção).
Praticamente todas as UO possuem uma grande quantidade de inputs e outputs que é necessário
agregar para se obter um único índice de outputs e um único índice de inputs (os índices sintéticos).
Esta agregação é feita através de índices que são o somatório ponderado de inputs e outputs
individuais. Para os índices de quantidades, os pesos ou coeficientes de ponderação serão relativos
aos preços, isto é, às receitas para o caso dos produtos (outputs) e aos custos para o caso dos
54
factores de produção (inputs). No caso de índices de preços, utilizar-se-ia, obviamente, as
quantidades como coeficientes de ponderação.
Entre os números índices mais utilizados, destacam-se os índices de Laspeyres, de Paasche, de
Fisher e de Törnqvist. Todos estes índices podem ser de preços ou quantidades (consoante se
pretenda avaliar a variação de um ou outro no tempo ou no espaço). Podem também ser índices de
inputs ou de outputs, consoante seja a variação dos preços ou quantidades, de uns ou de outros, que
se pretende medir.
14
Os índices podem ser calculados segundo duas abordagens distintas, designadamente a indirecta
onde se determina a partir de um índice (de preços ou quantidades) o seu “dual” (de quantidades ou
de preços) através da sua relação com a mudança de valor (ver equação 4) e a directa onde se
calculam os índices através da contabilização das variações das quantidades ou dos preços dos bens
ou serviços, sendo esta a abordagem adoptada no presente estudo.
Adopta-se, daqui em diante, a seguinte notação. Seja pij e qij o preço e a quantidade do bem ou do
serviço i (i=1, 2, … M) na data ou na UO j (j=1, 2).
A expressão que permite calcular a já referida mudança de valor (V) será:
V =
∑M
p q = P × Q
∑M
p q (4)
Esta expressão demonstra a possibilidade de calcular indirectamente, por exemplo, o índice de
quantidades (Q12) a partir do índice de preços (P12) e da mudança de valor (V12).
a) Índice de Laspeyres
15
O índice de Laspeyres , criado no final do século XIX na Finlândia, utiliza as quantidades da data
base ou os preços da data base como coeficientes de ponderação, consoante se trate,
respectivamente, do índice de preços ou do índice de quantidades.
L
16
A expressão que permite calcular o índice de quantidades de Laspeyres (Q ) é a seguinte :
14
As vantagens e inconvenientes da abordagem indirecta podem ser revistas na literatura especializada tal como
Allen et al. (1981), Diewert (1976, 1983), Caves et al. (1982) e Balk (1997). De referir que a “verdadeira
dualidade” só ocorre quando os índices cumprem o teste da reversibilidade, situação que de entre aqueles que
aqui se tratam, apenas acontece com os índices de Fisher.
15
Este índice é utilizado em Portugal por exemplo para o cálculo do Índice de Preços no Consumidor (IPC).
16
Aqui, tal como nas próximas páginas, apenas se apresentam os índices de quantidades (Qij), por serem estes
os utilizados nos casos de estudo. No entanto, para obter as expressões dos mesmos índices na vertente preços
(Pij), basta trocar os “q” pelos “p” nas expressões apresentadas, tendo em conta a notação adoptada.
55
QL
∑M
q p q = M
=$
× w
q ∑
p q M
onde wi1 é o peso do bem ou serviço i na data base, ou seja,
b) Índice de Paasche
(5)
p q ⁄∑M
p q O índice de Paasche é também muito utilizado, ainda que seja menos conhecido que o de Laspeyres.
A principal diferença entre estes dois números índice, reside no facto do índice de Paasche,
contrariamente ao de Laspeyres, utilizar as quantidades da data actual ou os preços da data actual
como coeficientes de ponderação.
P
A expressão que permite calcular o índice de quantidades de Paasche (Q ) é a seguinte:
QP =
∑M
1
p q =
M
q
∑
p q ∑M × w
q
(6)
onde wi2 é o valor relativo do bem ou serviço i na data 2 (“actual”), ou seja,
p q ⁄∑M
p q Os índices de Laspeyres e Paasche serão iguais apenas na circunstância das quantidades relativas
(ou preços relativos para os índices de preços) serem idênticas em ambas as datas, divergindo tanto
mais quanto maior for a sua variação. De referir ainda que estes dois índices fornecem limites,
constituindo um majorante e um minorante, para os restantes índices determinados, sendo que o
índice “verdadeiro” estará nesse intervalo.
c) Índice de Fisher
A diferença de valores normalmente verificada entre os índices de Laspeyres e de Paasche, bem
17
como algumas limitações das suas propriedades teóricas (matemáticas e económicas ), levaram à
definição do índice de Fisher. Este índice, embora menos intuitivo que os anteriores, apresenta
excelentes propriedades, sendo por esta razão frequentemente denominado de índice ideal de
Fisher.
F
A expressão que permite calcular o índice de quantidades de Fisher (Q ) é a seguinte:
QF
17
=
*QL× QP
∑M p q ∑M
q 1
p q = + × M
= ,$
× w ×
M
q
q ∑
p q ∑
p q ∑M
q × w
M
(7)
Acerca das propriedades axiomáticas dos números índices consulte-se, por exemplo, Eichorn et al. (1976)
56
d) Índice de Törnqvist
O índice de quantidades de Törnqvist é muitas vezes utilizado em estudos onde se efectua a
determinação da PTF. Este índice não é tão expedito quanto os anteriores, no entanto, possui
propriedades importantes que fazem com que este seja frequentemente utilizado como confirmação e
aferição de outros métodos de cálculo da produtividade. O índice de quantidades de Törnqvist
consiste na média geométrica ponderada das quantidades relativas (as ponderações provêm da
média aritmética do peso dos valores nas datas base e actual).
F
A expressão que permite calcular o índice de quantidades de Törnqvist (Q ) é a seguinte:
QT
q = ./ 0
q M
123 124
(8)
ou, para maior simplicidade de cálculo, na forma logarítmica:
ln QT
w + w
= $/
0 × (ln q −ln q )
2
M
(9)
onde wi1 e wi2 têm os significados anteriormente definidos.
A comparação entre preços e quantidades ao longo do tempo, pode ser feita em relação a uma data
base fixa ou, por oposição, em relação a uma data base deslizante que acompanha a evolução
temporal. Neste último caso, a data base será sempre a imediatamente anterior e não a data base
inicial (data para a qual se iniciou o estudo).
Quer uma quer outra opção apresentam vantagens e inconvenientes. Adoptando uma base fixa
simplifica-se a determinação dos índices (pois os pesos não têm de ser revistos em todas as datas),
no entanto os erros são, desta forma, amplificados. Nestas situações as diferenças entre os índices
de Laspeyres e de Paasche amplificam-se, perdendo significado e aumentando a incerteza do
estudo. Para além destes aspectos, a adopção de uma data base inicial fixa pode também ser
comprometedora em situações onde existam mudanças de tecnologia significativas e sistemáticas
(Coelli, et al, 2005). Contudo, existem técnicas que permitem contrariar estes aspectos. Por exemplo,
o Instituto Nacional de Estatística (INE), adopta uma data base fixa que é revista periodicamente
evitando-se assim a propagação de erros. Um maior detalhe acerca das características de uma e
outra opção poderá ser encontrado em Forsyth (1978), Forsyth et al. (1981) e Szulc (1983).
Tendo tudo o que já foi dito em conta, a adopção de uma data base deslizante parece ser uma boa
opção, tendo sido essa a tomada para o estudo apresentado no subcapítulo seguinte. No entanto, há
que referir o problema de nenhum dos índices atrás referidos (Laspeyres, Paasche, Fisher e
Törnqvist) respeitar a propriedade axiomática da transitividade. Esta propriedade é muito importante
57
para que as comparações temporais (uma UO ao longo de determinado período) e multilaterais
(várias UO) sejam consistentes. Esta propriedade é respeitada se e só se qualquer índice satisfazer a
seguinte relação:
I; = I × I;
(10)
Ou seja, em termos temporais, a comparação directa entre duas datas (1 e 3) deveria ser igual à
comparação indirecta através de uma terceira data (1 e 2 e 2 e 3). Ora, tal não acontece porque os
pesos são específicos para cada data.
Existem métodos para transformar índices não transitivos em índices transitivos, de entre os quais se
destaca o método EKS desenvolvido por Elteto e Koves (1964) e Szulc (1964). No entanto, este
processo acarreta também inconvenientes. Na verdade, calculando-se os índices acumulados desde
a data base, verifica-se quase sempre que os resultados finais são semelhantes (ou seja os índices
18
de Fisher e Törnqvist transitivos são idênticos aos índices acumulados não transitivos. )
Já se referiu que os números índices permitem determinar a PTF, representando uma metodologia
muito apta, com resultados transparentes e relativamente fáceis de interpretar. O problema é que
este método não permite a decomposição da produtividade (ou seja, permite identificar variações da
PTF mas não expõe claramente quais foram as parcelas responsáveis) e não tem em conta o
desempenho das restantes entidades inseridas no mesmo sector. Finalmente, esta metodologia,
apesar de ser uma das menos exigentes em termos de dados, precisa ainda assim de diversos
elementos acerca dos preços e quantidades, quer dos inputs quer dos outputs das UO.
Pelas razões acima discutidas, os índices de Törnqvist e de Fisher são os mais adequados para o
cálculo da PTF, sendo que habitualmente se utilizam os primeiros. Em geral, a expressão de cálculo
da PTF é a seguinte:
PTF =
IO
II
(11)
onde IO12 representa o índice de outputs nas datas 1 e 2 e II12 representa o índice de inputs para as
mesmas datas.
Os índices acumulados obtêm-se multiplicando todos os índices binários calculados anteriormente e
até à data em questão, por exemplo:
IO= = IO IO; IO;> IO>=
(12)
18
O que significa que os índices de Fisher e Törnqvist não respeitam a propriedade da transitividade apenas por
uma pequena ordem de aproximação.
58
O objectivo do capítulo que a seguir se apresenta, passa por avaliar que consequência teve a
implementação do modelo de EM na produtividade dos serviços públicos locais em Portugal,
utilizando para tal a teoria dos números índices no cálculo da PTF.
4.3 Aplicação da PTF a casos de estudo
Este estudo pretende determinar a variação da produtividade nos serviços de infra-estruturas urbanas
geridos por EM’s. O facto de se restringir o estudo apenas aos serviços de infra-estruturas
representa, tendo em conta o contexto, uma obrigatoriedade mais do que uma opção. Com efeito,
para que o cálculo da PTF de uma determinada UO seja possível, é fundamental que esta possua
contabilidade própria e proceda à recolha de dados operacionais importantes.
Ora, no caso concreto dos serviços públicos locais, a medição da produtividade dos chamados
serviços municipais
19
fica automaticamente posta de parte, pois as suas contas não são
autonomizadas relativamente às contas da autarquia. Por outro lado, esta análise será, em princípio,
possível para as restantes formas de prestação de serviço locais (a saber, serviços municipalizados,
EM’s e empresas concessionárias).
É então possível comparar a variação da PTF das EM’s quer com a dos serviços municipalizados,
quer com a dos serviços concessionários. Para corresponder da melhor forma aos objectivos
propostos, optou-se por estudar os casos em que se extinguiram os serviços municipalizados, dando
lugar à gestão dos mesmos serviços públicos por EM’s. Desta forma, é possível avaliar com maior
detalhe qual foi a verdadeira evolução do negócio ao longo do tempo, eliminando-se algumas das
“hipóteses obscuras” de que se falou atrás por se tratar exactamente do mesmo âmbito geográfico,
cultural e socioeconómico. O objectivo será então determinar se o modelo de EM apresenta, ou não,
maiores índices de produtividade do que a hipótese alternativa (modelo de serviço municipalizado),
aprovando ou refutando, os argumentos esgrimidos pelos seus defensores.
Historicamente, em Portugal os serviços municipalizados sempre se ocuparam preferencialmente dos
serviços de água e de saneamento de águas residuais. Existem, contudo, alguns casos em que estes
organismos englobavam ainda outras actividades, sendo que, para este estudo, interessa destacar a
recolha de RSU e um ou outro caso pontual de prestação de serviços de transporte urbano. Tendo
então em
conta o espectro de actividades
habitualmente desenvolvidas pelos serviços
municipalizados, torna-se evidente a restrição deste estudo aos serviços de infra-estruturas urbanas
(essencialmente, clusters A e B).
Infelizmente, não foi fácil encontrar casos em que se cumprissem as premissas exigidas,
nomeadamente disponibilidade da informação requerida e correspondência com a situação
pretendida (serviços municipalizados substituídos total ou parcialmente por EM’s). De facto, de entre
19
ver 2º Capítulo, no ponto 2.2 “Tipos de Serviços Públicos Locais e de Organização Empresarial”.
59
as 235 EM’s actualmente existentes, conseguiram-se encontrar apenas 11 empresas que ocuparam o
lugar de serviços municipalizados. Em 9 destes 11 casos, os serviços municipalizados limitavam-se a
prestar SAAR, o que significa que as EM’s que lhes sucederam apenas podem ser comparadas em
relação a estes serviços. Nos restantes 2 casos, para além dos serviços de SAAR, um deles fazia a
recolha de RSU e outro prestava serviços de transporte urbano. Esta informação encontra-se
resumida no quadro 8:
Quadro 8 – Serviços municipalizados total ou parcialmente substituídos por EM’s
Serviço
Municipalizado
Actividade
EM
Actividade
(actual)
SAAR +
Transporte urbano
MOVEAVEIRO
Transporte urbano
SAAR
EMAS
SAAR
SAAR + RSU
AGERE
SAAR + RSU
SM Coimbra
SAAR
Águas de Coimbra
SAAR
SM Covilhã
SAAR
Águas da Covilhã
SAAR + RSU
SM Esposende
SAAR
EAMB
SAAR + RSU
SM Faro
SAAR
FAGAR
SAAR + RSU
SM Guimarães
SAAR
VIMÁGUA
SAAR + RSU
SM Portimão
SAAR
EMARP
SAAR + RSU
SM V. N. de Gaia
SAAR
Águas de Gaia
SAAR
SM Vila Real
SAAR
EMARVR
SAAR + RSU
SM Aveiro
SM Beja
SM Braga
O caso da MOVEAVEIRO era interessante de estudar por ser de um cluster diferente dos restantes.
De facto, a determinação da variação da PTF para este caso chegou a ser equacionada, no entanto,
essa ideia teve de ser abandonada pois os serviços municipalizados de Aveiro, não compilavam nos
seus relatórios de gestão dados operacionais relativos aos serviços de transportes, dados estes que
são cruciais para o cálculo da PTF. Nos relatórios e contas da MOVEAVEIRO constam esses dados
(tais como o combustível consumido para os inputs e os passageiros*veiculos*km para os outputs),
mas os serviços municipalizados registaram nos mesmos apenas informações de carácter financeiro.
Quanto à actividade de recolha de RSU, existia também e em primeira análise, apenas um único caso
de estudo possível, o referente aos serviços municipalizados de Braga. Este tratava-se também de
um caso interessante pois permitiria comparar o desempenho de uma EM numa actividade diferente
dos SAAR. Tal como no caso anterior, também aqui se está na presença da falta de dados
operacionais nos relatórios dos serviços municipalizados. Nesta situação a informação em falta é de
carácter ainda mais simples (refere-se apenas às toneladas de resíduos recolhidas) mas, uma vez
que os serviços municipalizados foram extintos, torna-se muito difícil obter esses dados. Ainda se
tentou consultar as informações disponibilizadas pela empresa BRAVAL, responsável pela recolha
dos resíduos em “alta” no município de Braga (entre outros), no entanto os dados são discordantes
60
dos que constam nos relatórios de gestão da AGERE, entidade gestora actualmente responsável por
esses serviços. Concluindo, só foi possível determinar todos os inputs e outputs para a EM, não para
os serviços municipalizados, deixando de lado a hipótese de avaliar a actividade da AGERE relativa à
recolha de RSU.
Assim, o estudo envolveu 10 entidades gestoras (em bom rigor trata-se de 20 entidades gestoras, 10
serviços municipalizados que deram lugar a 10 EM’s), que correspondem precisamente àquelas que
dispunham da informação requerida e que se encontram na situação pretendida, ou seja, ex-serviços
municipalizados que deram origem a EM’s.
O estudo foi feito para um período de 14 anos, entre 1994 e 2007, período esse que naturalmente
engloba mudanças profundas nos serviços públicos locais, consequência de factores tais como a
produção de nova regulamentação nacional de acordo com as Directivas Comunitárias, bem como
dos fundos da Comunidade Europeia. A escolha do ano de início do estudo tem a ver com a
publicação do Decreto-Lei n.º 226/93, de 22 de Junho, que impôs a contabilidade dos serviços
municipalizados, tendo efeito prático precisamente em 1994. Por fim, os casos de estudo que à frente
se desenvolvem são os constantes no quadro 9:
Quadro 9 – Casos de estudo para o cálculo da PTF
Município
Empresa
Tipo
Sócio privado
Criação
Beja
EMAS
EM
Não
2002
Braga
AGERE
EM
Sim
1999
Coimbra
Águas de Coimbra
EM
Não
2003
Covilhã
Águas da Covilhã
EM
Não
2006
Esposende
EAMB
EM
Não
2005
Faro
FAGAR
EM
Sim
2005
Guimarães
VIMÁGUA
EIM
Sim
2002
Portimão
EMARP
EM
Não
2001
Vila Nova de Gaia
Águas de Gaia
EM
Não
1999
Vila Real
EMARVR
EM
Não
2004
Como se pode ver no quadro e pelo que foi atrás exposto, todos os casos de estudo da variação da
PTF se resumem a serviços de SAAR. De facto eram estas actividades que os serviços
municipalizados documentavam com maior detalhe. Apesar de se perder um pouco a visão holística
do universo de EM’s pela análise de um único sector de actividade, é ainda assim possível retirar
algumas conclusões com significado transversal.
As informações necessárias foram retiradas dos relatórios de contas e de actividades anuais das 10
entidades gestoras, tendo-se consultado os documentos referentes ao período considerado. Estas
informações estão disponíveis no Anexo 4 sob a forma de inputs e outputs, assim como se indicam
os índices acumulados de Fisher e Törnqvist para o período estudado.
61
Como a PTF contabiliza o quociente entre todos os outputs (índice de outputs) e inputs (índice de
inputs) representativos das UO, é necessário definir um modelo de cálculo que os contemple a um
nível de agregação adequado e que caracterize o processo produtivo. Para os SAAR, os outputs
produzidos serão a água facturada, os clientes de água e os clientes de águas residuais, enquanto os
inputs consumidos serão os correspondentes ao capital e à operação e manutenção (não capital). A
figura 27 esquematiza este processo:
Inputs
Produção
Outputs
Água facturada
Capital
Clientes de água
SAAR
Não capital
Clientes de saneamento
(trabalho, materiais, …)
Figura 27 – Processo produtivo dos SAAR
Na avaliação da produtividade, e em particular da PTF, as variáveis de cálculo são quase sempre
contabilizadas em quantidades, dado que a qualidade dos elementos disponíveis e a sua utilização se
tornam mais fiáveis e também mais intuitivas, pelo que será esta a vertente aqui adoptada (Marques,
2008).
No seguimento do trabalho desenvolvido por Marques (2008), adoptam-se para outputs e inputs os
que constam no quadro 10. De facto, estas variáveis englobam todos os inputs e outputs à excepção
da qualidade de serviço prestado.
Quadro 10 – Inputs e outputs adoptados para o cálculo da PTF
Inputs
Outputs
a) Número de funcionários
a) Volume de água facturado
b) Capital
b) Número de clientes de água (SAA)
c) Outras quantidades de O/M
c) Número de cliente de águas residuais (SAR)
Os inputs, medidos em quantidades, são ponderados pelos custos respectivos. O input funcionários
(que integra o n.º de funcionários no fim de cada ano) é ponderado pelo quociente entre os custos de
pessoal e o número de funcionários. A ponderação do input capital
20
(medido pelo activo líquido
imobilizado) é estabelecida pelo custo de capital (somatório das amortizações com os custos
financeiros, expresso em percentagem do activo líquido imobilizado). Por fim, o custo do input outras
quantidades de O/M
21
(obtido subtraindo aos custos de operação e manutenção os custos com o
20
Capital Expenditure (CAPEX).
21
Operational Expenditure (OPEX), neste caso, sem os custos com pessoal.
62
pessoal) é feito por meio de um índice de preços deflacionário que reflecte o IPC. Estes dois últimos
inputs são medidos em unidades monetárias a preços de referência de 2007.
Os outputs são ponderados pelas receitas correspondentes a cada um (proveitos da venda da água,
proveitos do aluguer de contadores e restantes prestações dos SAA, e proveitos da prestação dos
SAR). Na primeira coluna do quadro 11 podem-se consultar as referidas variáveis de cálculo, bem
como as suas unidades. Nas restantes colunas do quadro, pode observar-se que tanto os outputs
como os inputs cresceram substancialmente em quantidades e em preços no período estudado. O
aumento brutal dos inputs capital e outras quantidades de O/M é justificado, essencialmente, com a
melhoria da qualidade de serviço (grandes investimentos efectuados neste período).
Quadro 11 – Valores médios das variáveis de cálculo para os anos 1994 e 2007
1994
2007
Quantidades Preços Quantidades
Variação (%)
Preços Quantidades
Preços
Outputs
Água facturada (m3); (€/m3)
5156976
0,487
6261667
0,872
21,4
79,2
Clientes do SAA (n.º); [€/(n.º×ano)]
32236
18,13
50707
50,79
57,3
180,2
Clientes do SAR (n.º); [€/(n.º×ano)]
16483
31,88
43929
81,66
166,5
156,1
Inputs
Funcionários (n.º); [€/(n.º×ano)]
162
8993
172
20307
6,5
125,8
Outras quantidades de O/M (103€) *; (-)
1556
0,681
5987
1,000
284,7
46,9
20568
0,065
55286
0,070
168,8
8,3
3
Capital (10 €) *; (-)
* actualizado a preços de 2007
Em seguida, apresentam-se os gráficos da variação acumulada dos índices de inputs, outputs e da
PTF para cada UO. Os índices utilizados para o traçado dos gráficos foram os de Törnqvist. Será
sempre feita uma pequena análise individual, e por fim uma análise global com as conclusões mais
importantes a retirar deste estudo. É importante relembrar que interessa aqui estudar o modelo de
genérico de EM, mais do que o sector dos SAAR em particular.
Como se pode ver na figura 28, no caso do município de Beja, dois anos após a criação da EM houve
uma ligeira queda nos outputs. Apesar disso, continuou a assistir-se a um crescimento sustentado de
inputs, o que obviamente resultou num fraco índice de PTF. De facto, a PTF registada em 2007
corresponde a uma diminuição de aproximadamente 50% em relação a 1994. Este valor é
inclusivamente inferior ao que se registava no momento de criação da EM, situação que levanta
dúvidas quanto aos verdadeiros benefícios retirados da instituição da empresa.
Contudo, interessa referir que, quanto aos factores de contexto, foi precisamente em 2005 que o país,
e em especial esta região, registou um período de seca extrema que teve consequências, quer ao
nível dos custos (com investimentos imprevistos) quer ao nível das receitas (diminuição do consumo,
consequência também das campanhas efectuadas no sentido de alertar os clientes do carácter
precioso e escasso da água).
63
EMAS - EM
2,00
Criação da
EM
Inputs
1,50
1,00
Outputs
0,50
PTF
0,00
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Figura 28 – Variação acumulada dos índices de inputs, de outputs e da PTF para o município de Beja
Em Braga (ver figura 29), desde que foi criada a EM, nunca mais se conseguiu aproximar
devidamente o nível de consumo de inputs ao nível de produção de outputs. Apesar disto, a taxa de
crescimento de uns e outros manteve-se em média aproximada, ou seja, apesar de se estar na
presença de um maior número de factores de produção para a obtenção dos mesmos produtos, a
PTF tem-se mantido mais ou menos constante, ainda que num nível inferior ao verificado no passado.
De facto, foi em 1997 que se originou essa tendência, podendo a criação da EM em 1999 ter sido
uma resposta à situação que se vinha a verificar entre esse período. Essa opção não veio melhorar
os índices de produtividade, no entanto permitiu estabilizar a situação. Em boa verdade, julga-se que
no caso concreto da AGERE, a diferença entre a produtividade registada em 1994 e a registada em
2007, se deve fundamentalmente à melhoria dos níveis de qualidade do serviço prestado. Como se
sabe, a melhoria da qualidade não é tida em conta no cálculo da PTF neste exemplo, situação que
pode prejudicar as entidades que prestam um melhor serviço em relação às que prestam um serviço
medíocre, mas com bons índices de rentabilidade.
AGERE - EM
2,50
1,50
Criação da
EM
Inputs
1,00
Outputs
0,50
PTF
2,00
0,00
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Figura 29 – Variação acumulada dos índices de inputs, de outputs e da PTF para o município de Braga
A situação presente no gráfico da figura 30 é um exemplo clássico do que, infelizmente, acontece
frequentemente com a criação de uma EM, no intuito de que esta desenvolva as actividades até
então da responsabilidade dos serviços municipalizados. Antes da criação da empresa Águas de
64
Coimbra em 2003, a PTF mantinha-se constante com os inputs a acompanhar o ritmo de crescimento
dos outputs. Passados apenas 2 anos os inputs cresceram de forma incongruente, aumentando
bastante sem que se verificasse o mesmo para os outputs (de facto, estes permaneceram
praticamente constantes a partir de 2003). Assim, a quebra da produtividade parece ser quase uma
consequência da criação da EM.
Para além das eventuais melhorias na qualidade de serviço, situação já referida e que pode servir de
argumento para todas as entidades, existem muitas outras razões que, com maior ou menor
sustentabilidade, podem ser apontadas como justificativas da degradação da PTF. Uma das razões
que foi possível constatar no decorrer desta pesquisa, prende-se com o situação recorrente das EM’s
não se cingirem ao seu core business. A Câmara Municipal delega nas EM's cada vez mais
responsabilidades o que resulta numa dispersão de meios, exactamente o que se pretendia evitar
com a sua criação. Convém salientar que, por vezes, essa delegação de actividades pode fazer todo
o sentido, como por exemplo juntar a responsabilidade de recolha de RSU às empresas que prestem
SAAR, tirando-se partido de economias de escala e gama (repare-se que são actividades englobadas
no mesmo cluster no subcapítulo 2.5). A prestação de serviços de RSU é, no entanto, bastante
onerosa sem que se retirem grandes proveitos dessa actividade. O modelo de cálculo da PTF
utilizado tem em conta este facto, subtraindo-se quer aos custos quer às receitas (bem como ao
número de funcionários) a componente afecta aos RSU. O problema reside por vezes noutras
actividades, completamente desconexas das missões e objectivos das empresas. Veja-se a título
exemplificativo, o caso da Águas de Coimbra que a partir de 2007 ficou com a responsabilidade de
gestão do Museu da Água daquela cidade (situação que gerou novos encargos para a EM).
Águas de Coimbra - EM
2,50
2,00
1,50
Criação da
EM
Inputs
1,00
Outputs
0,50
PTF
0,00
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Figura 30 – Variação acumulada dos índices de inputs, de outputs e da PTF para o município de Coimbra
Mais uma vez, no município da Covilhã, à criação da EM seguiu-se um decréscimo da PTF, sendo
que, neste caso particular e como se pode ver na figura 31, o rácio entre outputs e inputs já não vinha
apresentando bons resultados desde 1998. Apesar disso, em 2006 registou-se um aumento brusco
do índice de inputs principalmente devido aos custos com o capital (investimentos em equipamento,
propriedades e/ou imóveis). Quanto aos outputs, estes aumentaram muito pouco ao longo dos anos.
O caso da Covilhã foi que registou a pior variação acumulada da PTF de todas as UO estudadas,
ficando-se pelos 0,4089.
65
Evidentemente, é necessário ter em conta que a Águas da Covilhã é uma empresa jovem, ainda
detentora do benefício da dúvida. No entanto, situações destas com uma queda tão clara de
produtividade, não são benéficas para a imagem que a opinião pública tem destas empresas. Os
investimentos devem ser faseados e sustentados com resultados operacionais positivos.
3,50
Águas da Covilhã - EM
3,00
2,00
Criação da
EM
Inputs
1,50
Outputs
1,00
PTF
2,50
0,50
0,00
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Figura 31 – Variação acumulada dos índices de inputs, de outputs e da PTF para o município da Covilhã
Do grupo de empresas estudadas, a EAMB foi a única EM que apresentou variação da produtividade
positiva, relativamente ao que observava com os serviços municipalizados (ver figura 32). Para além
da manutenção da tendência crescente do índice de outputs, com a criação da EM observou-se
inclusivamente a diminuição dos inputs, resultando numa muito boa variação da PTF, chegando ao
valor acumulado de 1,4076 (Törnqvist).
A diminuição dos inputs foi conseguida através da ligeira diminuição do número de funcionários bem
como de uma maior contenção nos investimentos (input capital). De facto, os gestores desta empresa
souberam aproveitar os investimentos racionais efectuados pelos serviços municipalizados até 2005,
tendo conseguido efectuar alguns cortes nos custos. Como é evidente, o problema dos investimentos
racionalizados é facilitado se, como neste caso, existir procura capaz de absorver a capacidade
produtiva da empresa, permitindo o aumento dos outputs. Ainda assim, com o exemplo de
Esposende, a agilização de processos com a criação de uma EM parece dar finalmente frutos.
EAMB - EM
3,00
2,00
Criação da
EM
Inputs
1,50
Outputs
2,50
1,00
PTF
0,50
0,00
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Figura 32 – Variação acumulada dos índices de inputs, de outputs e da PTF para o município de
Esposende
66
No gráfico da figura 33 (e também no da figura 34) constata-se que no ano da criação da EM se
verificou uma diminuição dos inputs. Posteriormente, regista-se um forte aumento dos mesmos sem
consequências visíveis ao nível dos outputs e, consequentemente, a diminuição da PTF. No caso
concreto dos SAAR de Faro, no período que antecede a FAGAR os serviços municipalizados iam
apresentando sinais de convergência dos índices de inputs e outputs, a partir de 2005 com a gestão
da EM, entrou-se novamente para uma situação de divergência. Todavia, é evidente que muitas
acções das empresas só têm resultados a médio e longo prazo.
FAGAR - EM
2,50
1,50
Criação da
EM
Inputs
1,00
Outputs
0,50
PTF
2,00
0,00
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Figura 33 – Variação acumulada dos índices de inputs, de outputs e da PTF para o município de Faro
A situação da VIMÁGUA (figura 34) é semelhante à da FAGAR. No ano da criação também diminui
momentaneamente o índice de inputs, sendo que o seu aumento posterior é ligeiramente mais suave.
A variação da produtividade é, neste caso, semelhante para os dois modelos (EM e serviço
municipalizado). Interessa referir que a VIMÁGUA é um EIM, abrangendo para além de Guimarães
também o município de Vizela.
VIMÁGUA - EIM
2,50
1,50
Criação da
EIM
Inputs
1,00
Outputs
0,50
PTF
2,00
0,00
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Figura 34 – Variação acumulada dos índices de inputs, de outputs e da PTF para o município de
Guimarães
Como se pode ver no gráfico da figura 35, também no caso de Portimão a criação de um EM originou
um nível de inputs superior àquele que se verificava anteriormente. Simplesmente esse nível
67
manteve-se mais ou menos constante desde 2001, ao passo que os outputs têm vindo a aumentar
persistentemente. É admissível que num futuro próximo exista um equilíbrio entre os dois índices
levando a que a PTF volte aos valores observados anteriormente (até 1999). É possível que a actual
diferença registada entre os índices se deva a um incremento da qualidade de serviço. No entanto, se
assim for, conclui-se que não existem grandes diferenças na produtividade de um e outro modelo (o
modelo de EM seria de facto melhor se apresentasse um valor de PTF semelhante ou superior e,
adicionalmente, com maior qualidade percepcionada).
EMARP - EM
2,50
1,50
Criação da
EM
Inputs
1,00
Outputs
0,50
PTF
2,00
0,00
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Figura 35 – Variação acumulada dos índices de inputs, de outputs e da PTF para o município de Portimão
A situação da empresa Águas de Gaia é a “prova viva” de que avaliações baseadas exclusivamente
na interpretação de indicadores de desempenho (medidas parciais), podem resultar em conclusões
enviesadas. De facto, esta empresa (considerada das maiores, se não mesmo a maior da EM’s, quer
pelo seu capital social quer pelo volume de vendas) apresenta anualmente estatísticas e dados muito
animadores acerca da actividade empresarial que desenvolve. No entanto, como se pode ver pela
análise da PTF feita para esta empresa (ver figura 36), conclui-se que a realidade poderá ser outra.
O real crescimento dos outputs, de facto bastante positivo, foi feito à custa de um brutal aumento dos
inputs. Com efeito, o investimento inicial foi de tal forma, que a PTF caiu para cerca de metade do
que se verificava até 1999. Esta situação não ocorre apenas no município de Vila Nova de Gaia, é
comum observarem-se situações em que logo no início são efectuados grandes investimentos que
são difíceis de recuperar, levam muito tempo a serem rentabilizados e prejudicam os índices de
produtividade das empresas.
Apesar de tudo isto, nos últimos anos de actividade da EM o índice de inputs tem permanecido
constante, o que é positivo e sugere uma política de sustentabilidade. A longo prazo, com a subida do
índice de outputs a variação da PTF poderia voltar a ser positiva. O problema é que o gráfico sugere
que também os outputs têm tendência a estabilizar. De facto, a situação ideal será que a variação
acumulada dos inputs seja inferior à dos outputs, ou que, no limite, a acompanhe de forma
semelhante e sustentada.
68
Águas de Gaia - EM
2,50
1,50
Criação da
EM
Inputs
1,00
Outputs
0,50
PTF
2,00
0,00
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Figura 36 – Variação acumulada dos índices de inputs, de outputs e da PTF para o município de Vila Nova
de Gaia
Por fim, como se pode ver na figura 37, com a criação da EMARVR em 2004 a linha que representa o
índice de inputs passou imediatamente acima da linha dos outputs. Depois de um pequeno período
de adaptação inicial, o crescimento dos inputs parece, contudo, fazer-se paralelamente ao
crescimento dos outputs. A variação acumulada da PTF ficou-se pelos 0,8981, valor que não é dos
mais comprometedores, e onde mais uma vez a questão da qualidade pode ser levantada.
EMARVR - EM
2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
Criação da
EM
Inputs
Outputs
PTF
0,00
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Figura 37 – Variação acumulada dos índices de inputs, de outputs e da PTF para o município de Vila Real
A figura 38 ilustra o valor acumulado da PTF por entidade gestora no período 1994-2007. A queda da
produtividade pode explicar-se por diversas causas que são de seguida analisadas.
69
1,6
1,4
PTF (valor
acumulado)
1,2
Média
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Figura 38 – Valor acumulado da PTF por entidade gestora
Fazendo uma análise global aos valores determinados, no período 19994-2007, para a variação
acumulada da PTF das UO estudadas, conclui-se que os resultados são muito negativos para o
modelo de EM. A PTF oscilou entre um mínimo de 0,4089 para a Águas da Covilhã e um máximo de
1,4076 para a EAMB (ou entre um mínimo de 0,4062 e um máximo de 1,4097 para os índices de
Fisher, ver anexo 4). Como se pode ver no quadro 12, apenas uma das treze UO apresentou valor
positivo. No quadro 13 podem consultar-se os principais parâmetros estatísticos. O valor médio de
queda de produtividade foi de, aproximadamente, 1,56% por ano. Os índices de Törnqvist e de Fisher
são muito semelhantes e sempre compreendidos entre os limites dados pelos índices de Laspeyres e
Paasche (como seria de esperar).
Quadro 12 – Distribuição das entidades gestoras por gama de produtividade
Intervalo
UO
<0,5
Águas da Covilhã
0,5 – 0,6
–
0,6 – 0,7
EMAS; Águas de Coimbra; Águas de Gaia
0,7 – 0,8
AGERE; FAGAR; EMARP
0,8 – 0,9
VIMÁGUA; EMARVR
0,9 – 1
–
>1
EAMB
Quadro 13 – Caracterização estatística dos resultados
Média
Desvio padrão
Mediana
Mínimo
Máximo
0,7816
0,2599
0,7775
0,4089
1,4076
Existem, à partida, duas questões fundamentais no que toca à análise da evolução da PTF para as
UO estudadas. O já referido facto de a determinação da PTF não integrar a qualidade de serviço
prestado directamente, pode levantar a suspeitas no sentido de anteriormente os serviços
70
municipalizados apresentarem PTF elevadas à custa da deterioração da qualidade de serviço
fornecido (por oposição às EM’s evidenciarem PTF reduzidas em virtude da melhoria de qualidade).
Por outro lado, na comparação do valor acumulado da PTF entre diferentes EM’s, há que ter em
conta que o ponto de partida não é o mesmo para todas. Isto é, as margens de crescimento são
distintas e individuais para cada UO, o que significa que, por exemplo, a melhoria de 1% na PTF em
cada UO pode exigir níveis de esforços diferentes (Marques, 2008).
O maior agravamento do índice de inputs em relação ao índice de outputs deveu-se a vários aspectos
(o índice de outputs aumentou menos, mas ainda assim de forma expressiva): apesar de, como é
possível observar no quadro 11, o input funcionários ter variado muito pouco em quantidades, o facto
é que em termos de custos o incremento foi enorme, inclusivamente superior à inflação. Ou seja,
apesar de não se ter contratado muito pessoal (contrariando, em princípio, a ideia destas EM’s em
particular funcionarem como “agências de emprego”) o facto é que os salários aumentaram
substancialmente. Não se constatou que houvesse um claro aumento de actividades de outsourcing,
o que faria, em princípio sentido até porque, pela empresarialização dos serviços, estes
procedimentos seriam facilitados. O grande investimento em novas infra-estruturas e equipamentos
(e maiores custos de consumíveis), consequência da mudança de atitude dos utilizadores que
reclamam e exigem melhores serviços, levou ao agravamento dos restantes inputs. A questão é que,
de facto, este incremento na qualidade dos SIG tratou-se de uma imposição e foi generalizado, ou
seja, os padrões de qualidade subiram não só para os serviços prestados pelas EM’s.
22
É um facto
que, independentemente do modelo utilizado, a qualidade dos serviços em 2007 é bastante superior
à que se verificava em 1994, o que retira um pouco a legitimidade de justificar as reduzidas PTF das
EM com o incremento da qualidade. Fica por saber se, com a manutenção dos serviços
municipalizados, se obteriam melhores PTF com os mesmos níveis de qualidade.
Com efeito, até pelo que está estipulado no RJSEL, a qualidade, equidade e acessibilidade dos
serviços não são as únicas obrigações das EM’s, estas também têm fortes responsabilidades no que
toca à sustentabilidade económica dos serviços, especialmente se se estiver a falar de SIEG.
Tendo em linha de conta o facto de o número de entidades para as quais se determinou a PTF ser
relativamente reduzida (a avaliação efectuada foi a possível tendo em conta os objectivos e a
restrições impostas ao estudo), bem como o facto de o método apresentar limitações e os factores
explanatórios terem um peso importante, o estudo é ainda assim conclusivo. Sendo que em dez EM’s
nove apresentam PTF inferiores à unidade, a expressividade de resultados negativos torna-se clara.
Conclui-se que, contra o que seriam as previsões teóricas iniciais, as EM’s possuem uma
produtividade inferior à que caracterizava os serviços municipalizados.
22
Os serviços públicos locais têm vindo a subir de qualidade de forma generalizada. É uma imposição social,
não tanto um mérito do modelo EM.
71
Outro dado importante que interessa aqui discutir, tem a ver com o facto de desta vez não se entrar
no domínio da discussão entre os modelos público e privado. Isto é, neste estudo concreto, não
existe esse dualismo pois, em última análise, ambos os modelos são de carácter público (apesar das
EM’s se poderem reger pelo direito privado), o que leva a concluir que não é admissível afirmar que
uma forma de prestação de serviços tem maiores preocupações sociais que a outra. Este argumento
seria apenas válido numa comparação ente EM’s e empresas concessionárias (ou serviços
municipalizados e empresas concessionárias), estudo este que também seria interessante, sempre
acompanhado de uma análise detalhada dos factores de contexto.
Posto isto, deixam-se aqui algumas considerações que, ao serem verdadeiras, poderiam mudar
consideravelmente o tipo de conclusões a retirar da análise à PTF efectuada. Os resultados são, de
facto, muito negativos do ponto de vista das EM’s. No entanto poderá acontecer que os investimentos
nas redes e nos equipamentos sejam só efectuados quando há a mudança do modelo de gestão,
estando os serviços municipalizados “à espera” da mudança para se proceder à renovação dos
sistemas. Este cenário poderá fazer sentido se os executivos camarários entenderem que as EM’s
permitem escapar mais facilmente a burocracias e acelerar os procedimentos. Como é evidente,
neste caso a PTF das EM’s estaria “condenada” a níveis inferiores mais por imposição ou capricho
político, do que por falta de adequabilidade do modelo (como se disse os investimentos devem ser
graduais e a acompanhar o crescimento do negócio, ao contrário de bruscamente e com longos
períodos em falta).
O argumento de que com a manutenção dos serviços municipalizados, os municípios não conseguem
“chegar a todo o lado”, isto é, não conseguem dar uma resposta suficientemente eficiente à procura,
carece de confirmação. Nesse ponto de vista (o esgotamento dos serviços municipalizados), as
únicas alternativas seriam a criação de EM’s ou empresas concessionárias, sendo que cada solução
apresenta vantagens e desvantagens.
O facto de as EM’s estarem nas mãos do poder local e dos executivos delegarem cada vez mais
tarefas, muitas vezes desconexas, nas mesmas, também não permite retirar conclusões soberanas
quanto ao modelo de EM no seu estado “puro”.
Finalmente, a desfavor dos serviços municipalizados, refira-se que a falta de empresarialização
relativamente ao que se observa nas EM’s é patente nos relatórios de contas das diferentes
entidades. Os serviços municipalizados, apesar de terem autonomia contabilística, não possuem
procedimentos que lhes permitam elaborar relatórios de gestão tão detalhados e informativos como
as EM’s (vejam-se os casos referidos dos RSU e dos transportes urbanos). Com a disponibilização
de dados operacionais pertinentes permite-se outros tipos de análise mais completa, contribuindo-se
para melhorias dos modelos de gestão.
72
5º CAPÍTULO – CONCLUSÕES
5.1 Crítica ao sistema inerente a estas empresas
O modelo institucional das EM’s encerra em si bons princípios que devem ser incentivados. No
entanto, problemas relacionados com a falta de independência destas entidades face ao poder
político e a sobreposição de funções entre as EM’s e os municípios resultam em ineficiências e perda
para o erário público. Devem ser tomadas medidas de promoção da concorrência e mecanismos de
incentivo ao desempenho de fácil aplicação e controlo.
As empresas do sector empresarial local que aqui se investigam são, em geral, empresas maduras,
não inovadoras. A tradição é que estas empresas sejam muito grandes e intensivas em capital,
factores que levam a uma certa inércia por parte destes organismos do poder local. Objectivamente
falando, sabe-se que, muitas vezes, o problema está em encontrar uma forma em que estas
empresas possam “ir beber” ao de que melhor se faz no sector privado, revestir as E.M.’s de
dinamismo, ambição, vontade de inovar, sendo que para isso é necessário obter quadros
qualificados, criando-se um sistema de compensação de bom desempenho, da competência e
dedicação. O sector público não pode deixar de investir no capital intelectual (mas investir de facto,
não ceder a pressões ou favores políticos).
No relatório da auditoria temática efectuada pelo TC aos vencimentos dos gestores das EM’s para o
período 2003-2004 (Tribunal de Contas, 2007b) apontaram-se diversas irregularidades, de entre as
quais se destacam as seguintes:
•
Em diversas empresas não se comprova que os estatutos remuneratórios dos membros do
conselho de administração (fixados pelas câmaras municipais) tenham sido aprovados pelas
respectivas assembleias municipais;
•
Por vezes são abonadas senhas de presença, bem como seguros de saúde e outras regalias
aos gestores, sem que tal esteja previsto nos estatutos remuneratórios;
•
Descobriram-se alguns casos em que foram abonados vencimentos base e despesas de
representação a membros dos conselhos de administração que excederam os valores fixados
por lei.
O mesmo relatório dizia ainda que, em regra, não são definidos previamente quaisquer requisitos de
recrutamento e selecção dos gestores das EM’s, nem são explicitados em nenhuma instância os
critérios que presidem às nomeações.
Apesar das grandes melhorias imposta pela nova lei e da sua maior adequabilidade às necessidades,
quer dos municípios quer dos próprios munícipes (principais stakeholders), ficou omissa no RJSEL
regulamentação que defina a relação entre a dimensão da empresa e a dimensão (e capacidade) do
município.
73
Assegurando-se a absoluta autonomia do poder local em relação à administração central, cabe às
autarquias (entenda-se, neste caso, municípios) escolher o modelo de gestão de serviços públicos
locais que melhor se adequa a cada situação. Isto é, tendo em conta o lote variado de aspectos que
influenciam a decisão, tais como a demografia, geografia, tipo de serviço, questões culturais, sociais
e muitos outros, determinada autarquia deve escolher a forma de prestação de serviços que lhe
fornece mais garantias. Estas garantias têm a ver com o adequado aproveitamento das estruturas e
recursos disponíveis, bem como a completa satisfação das necessidades dos munícipes.
Como já foi referido, a decisão é livre e poderá ser de diversas modalidades, já referidas neste
documento (e.g. gestão directa ou indirecta, pública, privada ou mista). De facto, as possibilidades
são tantas que acaba por reinar uma certa desordem no sector, observando-se estratégias
completamente antagónicas, sem, no entanto, se chegar à conclusão de qual é a melhor. Ainda
assim, em Portugal, a decisão preferencial parece ser a implementação de EM’s.
As EM’s representam uma solução para os autarcas que não querem abrir mão do controlo e gestão
dos serviços, e que, todavia, pretendem ser mais abrangentes e “ir mais longe” do que é possível
através dos habituais mecanismos municipais.
5.2 Controlo da actividade
Um dos principais problemas do modelo de gestão pública associado às EM’s em Portugal tem a ver
com o controlo da sua actividade. O TC tem os meios para monitorizar a actividade das EM’s e fá-lo a
nível individual através da aprovação dos relatórios de contas. Mas a análise do panorama geral foge
das suas responsabilidades. Por outro lado, é difícil constituir uma entidade que possa efectivamente
ter algum poder de intervenção e regulação das EM’s sem ferir as atribuições dos municípios. O
papel do fiscal único, que obriga à apresentação periódica de relatórios a órgão executivo municipal
(imposição do RJSEL) é importante, mas manifestamente insuficiente.
Para melhor caracterizar o problema, veja-se a quantidade de organismos existentes ao nível
nacional, cujas competências visam de certa maneira monitorizar a actividade do Estado e das
autarquias (e portanto, supostamente, também das EM’s). De facto, existem quatro grandes
organizações de natureza mais ou menos inspectiva a funcionar em Portugal, que se relacionam
directamente com a administração autárquica, são elas a DGAL, o TC, a Inspecção Geral da
Administração Local (IGAL) e a Inspecção-Geral de Finanças (IGF).
A DGAL é um serviço central do Estado, integrado na Presidência de Conselho de Ministros,
responsável pela concepção, execução e coordenação de medidas de apoio à Administração
Autárquica e pela gestão da cooperação técnica e financeira entre a Administração Central e a
Administração Autárquica. Este organismo deve contribuir para a sustentabilidade económica da
administração local, fazendo a análise do sistema financeiro das autarquias e coordenando os novos
instrumentos de gestão autárquica, como é o caso da aplicação do Plano Oficial de Contabilidade das
Autarquias Locais (POCAL). No entanto, como já foi possível constatar neste estudo, no que toca ao
74
controlo, quer da criação quer da gestão das EM’s no nosso país, este serviço não tem tido uma
actuação exemplar. Compreende-se, contudo, que a DGAL tem em mãos muitas responsabilidades
revestidas de grande complexidade.
O TC é definido como verdadeiro Tribunal, a ele se aplicando os princípios gerais constitucionalmente
23
estabelecidos para os Tribunais.
Esta instituição é o “órgão supremo de fiscalização da legalidade
das despesas públicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe” e trata-se também
de um órgão constitucional do Estado, independente, não inserido na Administração Pública. O TC
concretiza um sistema de controlo externo dos dinheiros e valores públicos, assegurando a
legalidade, regularidade e boa gestão dos mesmos. O controlo destes recursos é efectuado onde
quer que estes se encontrem, isto é, independentemente da natureza das entidades que os têm à sua
guarda. Para além do controlo da conformidade do exercício da actividade de administração dos
recursos públicos, o TC julga a responsabilidade financeira inerente, exercendo assim dois tipos de
poderes, a saber: o poder de controlo financeiro e o poder jurisdicional. De todas as instituições
referidas, pode dizer-se que o TC é das que mais tem feito para tornar públicos muitos dos problemas
que têm existido na gestão dos serviços públicos locais por intermédio de EM’s. De facto, com o
auxílio dos media este tribunal tem exposto diversas irregularidades na gestão das EM’s, em acções
que têm contribuído para um maior cuidado nas decisões dos autarcas e gestores, abrindo caminho
para a maior viabilidade deste modelo. Contudo, trata-se de um controlo curto, isto é, fiscalizando de
forma mais ou menos aleatória, entidades isoladas em momentos isolados, perde-se a visão do todo,
ocorrendo também situações em que nem todas as deliberações do tribunal são efectivamente postas
em prática.
A IGAL (antiga IGAT) tem por missão assegurar, no âmbito das competências legalmente cometidas
ao Governo, o exercício da tutela administrativa e financeira, a que se encontram constitucionalmente
sujeitas as autarquias locais.
Finalmente, a IGF deve assegurar o controlo estratégico da administração financeira do Estado,
compreendendo o controlo da legalidade e a auditoria financeira e de gestão, bem como a avaliação
de serviços e organismos, actividades e programas.
A verdade é que apesar desta grande quantidade de organismos, o Estado continua a desconhecer a
realidade, apesar dos últimos Governos tentarem, sem sucesso, conhecer os seus reais contornos.
Verifica-se que, muitas vezes, os necessários estudos técnicos, nomeadamente o plano do projecto,
na óptica do investimento, da exploração e do financiamento, que demonstram a viabilidade
económica e financeira das unidades, ou não são efectuados, ou carecem de maior desenvolvimento
e competência técnica.
23
Dos quais se destacam o princípio da independência e da exclusiva sujeição à lei, o direito à coadjuvação das
outras entidades, os princípios da fundamentação, da obrigatoriedade e da prevalência das decisões e o
princípio da publicidade (Tribunal de Contas, 2008).
75
É necessário promover a competição entre municípios, criando uma espécie de ranking que traduza a
performance económica e “social” dos serviços prestados aos munícipes, sejam eles providos por
E.M.’s, serviços municipalizados, concessões ou outros. A classificação deverá ser relativamente
simples e publicitada, de forma a ter impacto na opinião pública, e portanto, nas decisões do poder
local.
5.3 Viabilidade e considerações finais
É difícil determinar qual o modelo perfeito, possivelmente este nem sequer existirá e, de qualquer
forma, será diferente de país para país (ou até de região para região). Desta dificuldade resulta uma
grande variedade de estratégias e políticas. Veja-se, por exemplo, o caso do sector das águas a nível
europeu. Em Inglaterra optou-se pela privatização total destes serviços, outros países optam
exactamente pelo oposto, outros ainda, como França e Portugal, optam por vezes, apenas pela
privatização da gestão.
Seja qual for o modelo adoptado, um sistema de avaliação de desempenho será, em última análise,
sempre benéfico. No entanto, qualquer sistema de avaliação será também sempre perverso, o que se
traduz numa falta de consenso entre os intervenientes, pois é impossível moldar o sistema a todas as
situações pontuais ou excepcionais, o que o torna injusto. Consequentemente, a aplicação de um
sistema deste género obriga a coragem política. No entanto, constata-se que este tem sido aplicado
de forma generalizada por toda a Europa e mundo desenvolvido.
Um dos principais contributos deste trabalho acabou por ser a explicitação do panorama actual das
EM’s em Portugal. Não existem ainda a nível nacional, tanto quanto foi possível apurar, empresas
municipais gestoras de concessões ou empresas metropolitanas (EMT ou EEMT). Por outro lado,
existem inúmeros casos de empresas municipais criadas ao abrigo da Lei n.º 58/98 que ainda não
adaptaram os seus estatutos ao RJSEL (prazo termina a 1 de Janeiro de 2009). Finalmente, o nível
de colaboração demonstrado e efectivamente prestado pelas EM’s a nível nacional foi pouco
satisfatório.
Este estudo leva-nos a concluir que as EM’s (gestão indirecta) apresentam piores resultados que as
soluções de gestão directa por parte dos municípios, em particular os serviços municipalizados.
Sendo que, em geral, se obtêm novos serviços ou de maior qualidade com a instituição de EM’s, a
verdade é que isto sucede à custa de um grande aumento de inputs (recursos consumidos) e também
do custo final para os utilizadores. Esta decisão é tomada sem a consulta prévia destes utilizadores,
não existindo, portanto, certezas quanto à disponibilidade dos munícipes para pagar mais pelos
serviços.
Tendo sido explicitadas diversas vantagens teóricas do modelo de gestão indirecta associado às
EM’s ao longo deste estudo, como se explicam então os resultados negativos na prática? A verdade
é que muitas das EM’s criadas não têm sentido de existir, apresentando clara inviabilidade. Os fracos
resultados das “más” empresas prejudicam as “boas”, inclusivamente perante a opinião pública.
76
A possibilidade de criação destas empresas deve ser vista como uma oportunidade de, com certeza,
efectuar um maior e melhor serviço à sociedade, mas também como uma forma de evitar o
despesismo público.
As PPP nas EM’s parecem fazer sentido, nem que seja pelo facto de, em situação de prejuízo, o
sócio privado ter de assumir responsabilidades financeiras na percentagem correspondente à sua
participação no capital. Ora o sector privado prima por evitar estas situações a todo o custo, o que
pode contrabalançar os impulsos naturais do sector público.
O modelo de EM faz sentido, deve ser defendido e melhorado. A tenra idade da fórmula, bem como
do regime jurídico a ela associado, traz esperança quanto ao aperfeiçoamento que se sabe ter um
longo percurso pela frente. No entanto, é necessário incutir uma maior exigência nos estudos prévios
de viabilidade económico-financeira, bem como no efectivo controlo de actividade para que esta
solução possa sobreviver.
As EM’s são, portanto, um bom instrumento que tem sido mal utilizado. As principais dificuldades
prendem-se com o regime contratual dos trabalhadores (pelas assimetrias), com a politização da
actuação das empresas e pelo carácter de longo prazo dos resultados a que as boas medidas levam.
Um ponto que pode ser considerado a favor do modelo de EM tem a ver com o princípio do utilizadorpagador. Nas formas de gestão directa, os serviços são quase totalmente financiados por impostos.
Atentando-se à óptica empresarial das EM’s, esta circunstância poderia facilmente mudar, optando-se
pela diminuição da carga fiscal e o aumento das tarifas dos serviços públicos.
No que toca à problemática da Regionalização, e considerando-se esse eventual cenário, parece
evidente que existiriam potenciais economias de escala na presença de “empresas regionais”. Estas
poderiam funcionar num regime semelhante ao que actualmente fazem as EIM.
5.4 Linhas de investigação futuras
Como recomendações para estudos futuros, sugere-se a comparação detalhada entre os modelos de
prestação de serviços públicos locais de gestão indirecta pública (EM’s) e privada (concessões). Esta
comparação deve ser pluridisciplinar, atentando tanto às dimensões económico-financeiras como às
de carácter social.
O estudo das vantagens da implementação de PPP do tipo institucionalizado nos serviços públicos
locais fará sentido num futuro próximo, assim como a determinação dos problemas associados a
estes mecanismos, enumerando-se também quais as soluções e boas práticas a seguir.
Por fim, a questão da variação da PTF deve ser alargada a outros clusters de EM’s, de forma a se
perceber como funcionam as empresas que não se cingem unicamente aos serviços de infraestruturas urbanas.
77
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80
A.1 – LISTAGEM DAS EM’S EXISTENTES EM PORTUGAL
E.M.
ABRANPOLIS - EMPRESA DE DESENVOLVIMENTO, E.M.
TERRA DE PAIXÃO, E.E.M.
ALFANDEGATUR - EMPRESA DE DESENVOLVIMENTO TURÍSTICO DE ALFÂNDEGA DA FÉ, EM
EDEAF - EMPRESA MUNICIPAL DE DESENVOLVIMENTO DE ALFÂNDEGA DA FÉ
ECALMA - EMPRESA MUNICIPAL DE ESTACIONAMENTO E CIRCULAÇÃO DE ALMADA, EM
ALMEIDA MUNICÍPIA - GESTÃO DE EQUIPAMENTOS SOCIAIS DESPORTIVOS, EM
ECOLEZÍRIA - EMPRESA INTERMUNICIPAL PARA O TRATAMENTO DE RESÍDUOS SÓLIDOS, E.I.M.
ESCOLA INTERCULTURAL DAS PROFISSÕES E DO DESPORTO DA AMADORA, E.M.
CULTURANGRA, EEM
VALICOM, GESTÃO DE INFRAESTRUTURAS DE TELECOMUNICAÇÕES, EIM
GESRUDA - GESTÃO DE EQUIPAMENTOS MUNICIPAIS E PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS, E.M.
AVEIRO - EXPO - PARQUE DE EXPOSIÇÕES, E. M.
E.M.A. - ESTÁDIO MUNICIPAL DE AVEIRO, E.M.
MOVEAVEIRO - EMPRESA MUNICIPAL DE MOBILIDADE, E.M.
PDA - PARQUE DESPORTIVO DE AVEIRO, EM
TEMA - TEATRO MUNICIPAL DE AVEIRO, EM
EMIA - EMPRESA MUNICIPAL DE INFRA-ESTRUTURAS DA AZAMBUJA, EM
EMPRESA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO E CULTURA DE BARCELOS, E.M.
EMPRESA MUNICIPAL DE DESPORTOS DE BARCELOS, E.M.
ISERBATALHA - GESTÃO DE EQUIPAMENTOS URBANOS, CULTURAL E INSERÇÃO, E.M.
GRÁFICA DA AMDB, E.I.M.
EMAS - EMPRESA MUNICIPAL DE ÁGUA E SANEAMENTO DE BEJA, E.M.
EXPOBEJA - EMPRESA DE GESTÃO DO PARQUE DE FEIRAS E EXPOSIÇÕES DE BEJA, EM
RESIALENTEJO - TRATAMENTO E VALORIZAÇÃO DE RESÍDUOS EIM
ÁGUAS DO ALENTEJO SUL - EIM
EMPRESA MUNICIPAL DE PROMOÇÃO E DESENVOLVIMENTO SOCIAL DO CONCELHO DE BELMONTE, E.M.
AGERE - EMPRESA DE ÁGUAS, EFLUENTES E RESÍDUOS DE BRAGA, E.M.
TUB - EMPRESA DE TRANSPORTES URBANOS DE BRAGA, E.M.
BRAGAHABIT - EMPRESA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DE BRAGA, E.M.
PEB - EMPRESA PARQUES DE EXPOSIÇÕES DE BRAGA, E.M.
EMUNIBASTO - EMPRESA DE SERVIÇOS PARA A EDUCAÇÃO, FORMAÇÃO, CULTURA, DESPORTO, TEMPOS LIVRES E TURISMO, EM
GESCADAVAL -GETÃO DE INSTALAÇÕES E EQUIPAMENTOS DE DESPORTO, CULTURA E LAZER, EM
CAMPOMAYOR XXI - EMPRESA MUNICIPAL
INOVA - EMPRESA DE DESENVOLVIMENTO ECONÓMICO E SOCIAL DE CANTANHEDE, EM
RUMO 2020, EM
ESUC - EMPRESA DE SERVIÇOS URBANOS DE CASCAIS, E.M.
DTCE - SOCIEDADE DE DESENVOLVIMENTO TURISTICO DA COSTA DO ESTORIL, EM
LEMO - LABORATÓRIO DE ENSAIO DE MATERIAIS DE OBRAS, EIM
EMAC - EMPRESA DE AMBIENTE DE CASCAIS, EM
FORTALEZA DE CASCAIS, EM
EMGHA - EMPRESA DE GESTÃO DO PARQUE HABITACIONAL DO MUNICÍPIO DE CASCAIS, E.M.
ARCASCAIS - EMPRESA GESTORA DO AERÓDROMO DE CASCAIS, E.M.
TRATOLIXO - TRATAMENTOS DE RESÍDUOS SÓLIDOS, E.I.M.
PRAZILÂNDIA, TURISMO E AMBIENTE, E.M.
ALBIGEC - EMPRESA DE GESTÃO DE EQUIPAMENTOS CULTURAIS, DESPORTIVOS E DE LAZER, EM
NATURTEJO - EMPRESA DE TURISMO EIM
EMPRESA MUNICIPAL CELORICENSE - GESTÃO DE ESPAÇOS CULTURAIS E SOCIAIS, E.M.
QUALIDADE DE BASTO, EM
GESTÃO DE EQUIPAMENTOS DO MUNICÍPIO DE CHAVES, E.M.
AC, ÁGUAS DE COIMBRA, E.M.
Município
Abrantes
Alcobaça
Alfândega da Fé
Alfândega da Fé
Almada
Almeida
Almeirim
Amadora
Angra do Heroísmo
Arcos de Valdevez
Arruda dos Vinhos
Aveiro
Aveiro
Aveiro
Aveiro
Aveiro
Azambuja
Barcelos
Barcelos
Batalha
Beja
Beja
Beja
Beja
Beja
Belmonte
Braga
Braga
Braga
Braga
Cabeceiras de Basto
Cadaval
Campo Maior
Cantanhede
Cartaxo
Cascais
Cascais
Cascais
Cascais
Cascais
Cascais
Cascais
Cascais
Castanheira de Pera
Castelo Branco
Castelo Branco
Celorico da Beira
Celorico de Basto
Chaves
Coimbra
Criação
2001
2008
2002
2004
2004
2005
2005
2000
2007
2008
2001
2005
2001
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2005
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2004
2000
2000
2000
2005
2002
2004
2004
2006
2004
1999
1999
1999
1999
2003
2002
2007
2002
2007
2004
2000
1995
2005
2005
1999
2005
1990
2003
2001
2004
2000
1999
2004
2003
CAE
75140
84123C
7484
74140
63210
92610
90010
80421
75123
61100C
74872
74871
74872
60211
92610
92311
45230
80102
92620
1410
22240
41000
74871
90003
41000
93050
41000
60211
70110
74871
74872
92610
75123
74140
74140
45230
70110
74300
90030
92311
92520
92620
90020
74872
74140
74872
92311
80421
92610
41000
Sector
F
F
F
F
B
D
A
E
F
D
D
D
D
B
D
D
F
E
E
D
G
A
D
A
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A
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C
D
E
D
F
F
F
F
F
G
A
D
C
B
A
D
D
D
D
F
D
A
81
E.M.
TC - TURISMO DE COIMBRA EM
ADC - ÁGUAS DA COVILHÃ, EM
NOVA COVILHÃ, SRU - SOCIEDADE DE REABILITAÇÃO URBANA EM
EAMB - ESPOSENDE AMBIENTE, E. M.
ESPOSENDE 2000 - ACTIVIDADES DESPORTIVAS E RECREATIVAS, EM
SITEE - SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTES E ESTACIONAMENTO DE ÉVORA, E.M.
HABEVORA - GESTÃO HABITACIONAL, EM
GESAMB - GESTÃO AMBIENTAL E DE RESÍDUOS, EIM
ÉVORA VIVA, SRU - SOCIEDADE DE REABILITAÇÃO URBANA EM
FAGAR - FARO, GESTÃO DE ÁGUAS E RESIDUOS, EM
T.M.F. - TEATRO MUNICIPAL DE FARO - EM
AMBIFARO - AGENCIA PARA O DESENVOLVIMENTO ECONOMICO DE FARO S.A.
ACLEM - ARTE, CULTURA E LAZER EMPRESA MUNICIPAL, EM
EMAFEL - EMPRESA PÚBLICA MUNICIPAL DE AMBIENTE DE FELGUEIRAS, E.M.
MOBITRAL - MOBILIAS TRADICIONAIS ALENTEJANAS, EM
F.G.T.-FIGUEIRA GRANDE TURISMO, E.M.
FIGUEIRA DOMUS - EMPRESA MUNICIPAL DE GESTÃO DE HABITAÇÃO DA FIGUEIRA DA FOZ, E.M.
FIGUEIRA PARQUES - EMPRESA PÚBLICA MUNICIPAL DE ESTACIONAMENTO DA FIGUEIRA DA FOZ, EM
FIGUEIRA VERDE - AGRICULTURA E INDÚSTRIAS AGRO-ALIMENTARES, E.M.
FIGUEIRA CULTURA E TEMPOS LIVRES, EM
FRONTEIRA EXPANSÃO - GESTÃO DE ESPAÇOS DESPORTIVOS E TURISMO EM
SÓCIOHABITAFUNCHAL - EMPRESA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO, EM
FRENTE MARFUNCHAL - GESTÃO E EXPLORAÇÃO DE ESPAÇOS PÚBLICOS, EM
PROMOVICENTE - GESTÃO, PARTICIPAÇÕES, PROMOÇÃO E DIVULGAÇÃO CULTURAL, EM
FUNCHAL 500 ANOS - EMPRESA MUNICIPAL PROMOTORA DAS COMEMORAÇÕES DOS 500 ANOS DA CIDADE DO FUNCHAL, EM
EIMRAM - EMPRESA INTERMUNICIPAL DA REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA - INVESTIMENTOS E SERVIÇOS INTERMUNICIPAIS, E.I.M.
FUNDAOVERDE - ESPAÇOS VERDES, EM
FTM - FUNDAOTURISMO EM
GONDOMAR, CORAÇÃO DE OURO EM
DLCG - DESPORTO, LAZER E CULTURA DE GOUVEIA, E.M.
INFRATROIA - EMPRESA MUNICIPAL DE INFRA-ESTRUTURAS DE TROIA
REGI - PLANEAMENTO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL EIM
CULTURGUARDA, GESTÃO DA SALA DE ESPECTÁCULOS E ACTIVIDADES CULTURAIS, E.M
GUARDA CIDADE DESPORTO, E.M.
VIMÁGUA - EMPRESA DE ÁGUA E SANEAMENTO DE GUIMARÃES E VIZELA, E.I.M.
CASFIG - COORDENAÇÃO DE ÂMBITO SOCIAL E FINANCEIRO DAS HABITAÇÕES SOCIAIS DE GUIMARÃES, E.M.
HORTALUDUS, GESTÃO E EXPLORAÇÃO DE EQUIPAMENTOS, EM
URBHORTA, CONSTRUÇÃO, GESTÃO E EXPLORAÇÃO DE PROJECTOS DE DESENVOLVIMENTO EMPRESARIAL, EM
EML - EMPRESA MUNICIPAL DE URBANIZAÇÃO, REQUALIFICAÇÃO URBANA E AMBIENTAL E HABITAÇÃO SOCIAL DE LAGOA EM
FUTURLAGOS - EMPRESA MUNICIPAL PARA O DESENVOLVIMENTO, EM
LAGOS-EM-FORMA, GESTÃO DESPORTIVA, EM
OCIDENTALMAIS - EMPRESA PÚBLICA MUNICIPAL DE GESTÃO E EQUIPAMENTOS ECONÓMICOS, CULTURAIS, DESPORTIVOS E DE LAZER, EM
CULTURPICO, EQUIPAMENTOS E PROJECTOS PARA O DESENVOLVIMENTO DO MUNICÍPIO DAS LAJES DO PICO, EM
LAMEGO CONVIDA - GESTÃO DE EQUIPAMENTOS MUNICIPAIS, E.M.
LEIRISPORT - DESPORTO, LAZER E TURISMO, E.M.
LISBOA OCIDENTAL, SRU - SOCIEDADE DE REABILITAÇÃO URBANA, EM
EMEL - EMPRESA PÚBLICA MUNICIPAL DE ESTACIONAMENTO DE LISBOA, EM
GEBALIS - GESTÃO DOS BAIRROS MUNICIPAIS DE LISBOA, E.M.
EMARLIS - EMPRESA MUNICIPAL DE ÁGUAS RESIDUAIS DE LISBOA, EP
EGEAC - EMPRESA DE GESTÃO DE EQUIPAMENTOS E ANIMAÇÃO CULTURAL, EM
EPUL - EMPRESA PÚBLICA DE URBANIZAÇÃO DE LISBOA
Município
Coimbra
Covilhã
Covilhã
Esposende
Esposende
Évora
Évora
Évora
Évora
Faro
Faro
Faro
Felgueiras
Felgueiras
Ferreira do Alentejo
Figueira da Foz
Figueira da Foz
Figueira da Foz
Figueira de Castelo Rodrigo
Figueira de Castelo Rodrigo
Fronteira
Funchal
Funchal
Funchal
Funchal
Funchal
Fundão
Fundão
Gondomar
Gouveia
Grândola
Grândola
Guarda
Guarda
Guimarães
Guimarães
Horta
Horta
Lagoa (Açores)
Lagos
Lagos
Lajes das Flores
Lajes do Pico
Lamego
Leiria
Lisboa
Lisboa
Lisboa
Lisboa
Lisboa
Lisboa
Criação
2005
2006
2005
2005
1996
2006
2004
2004
2007
2005
2005
1996
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2002
2000
2000
2005
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2000
2005
2005
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1999
2004
2003
2007
2005
2002
2005
2005
1999
2002
1999
2003
2007
2007
2006
2006
2006
2007
2006
2002
2004
1994
1995
1996
2004
1971
CAE
91331
41000
45212
41000
92610
60230
75130
90020
45212
41000
70320
74140
92312
90030
36141
74401
85324
74140
74872
92311
92610
70110
70320
74140
74872
90030
01410
74872
74871
92720
74140
74140
75113
92610
41000
91333
92311
45211
74900C
45212
51473
74140
75123
92320
92610
45211
63210
7511
90010
92520
500020
Sector
F
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C
A
D
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C
A
C
A
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F
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D
F
D
D
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C
D
C
C
F
D
D
D
D
D
C
B
C
A
D
C
82
E.M.
BAIXA POMBALINA SRU - SOCIEDADE DE REABILITAÇÃO URBANA EM
SRU ORIENTAL - SOCIEDADE DE REABILITAÇÃO URBANA EM
INFRAQUINTA - EMPRESA DE INFRA-ESTRUTURAS DA QUINTA DO LAGO, E.M.
INFRAMOURA - EMPRESA DE INFRA-ESTRUTURAS DE VILAMOURA, E.M.
SOCIEDADE DE CONCEPÇÃO, EXECUÇÃO E GESTÃO DO PARQUE DAS CIDADES LOULÉ/FARO - EMPRESA INTERMUNICIPAL, E.I.M.
INFRALOBO - EMPRESA DE INFRA-ESTRUTURAS DE VALE DO LOBO, E.M.
LOURES PARQUE - EMPRESA MUNICIPAL DE ESTACIONAMENTO, E.M.
GESLOURES - GESTÃO DE EQUIPAMENTOS SOCIAIS, E.M.
LOUSADA SÉCULO XXI - ACTIVIDADES DESPORTIVAS E RECREATIVAS, E.M.
AMBISOUSA - EMPRESA INTERMUNICIPAL DE TRATAMENTO E GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS EIM
MADALENA PROGRESSO, EM
PAVIMAFRA - INFRAESTRUTURASE RODOVIAS, EM
MAFRATLÂNTICO - VIAS RODOVIÁRIAS, EM
GIATUL - EMPRESA MUNICIPAL PARA GESTÃO DE INFRAESTRUTURAS EM ACTIVIDADES TURÍSTICAS, EM
TUM - EMPRESA MUNICIPAL DE TRANSPORTES DA MAIA, EM
EMPRESA METROPOLITANA DE ESTACIONAMENTO DA MAIA, E.M.
EMPRESA ESPAÇO MUNICIPAL - RENOVAÇÃO URBANA E GESTÃO DO PATRIMÓNIO, EM
MAIAMBIENTE - EMPRESA MUNICIPAL DE AMBIENTE, E.M.
ACADEMIA DAS ARTES DA MAIA - PRODUÇÕES CULTURAIS, E.M.
TUMG - EMPRESA MUNICIPAL DE TRANSPORTES DA MARINHA GRANDE
MATOSINHOSHABIT - EMPRESA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DE MATOSINHOS, E.M.
MS - MATOSINHOS SPORT - EMPRESA MUNICIPAL DE GESTÃO DE EQUIPAMENTOS DESPORTIVOS E DE LAZER, EM
NOVA MEDA - EQUIPAMENTOS MUNICIPAIS, EM
ADL - ÁGUAS DE LONGROIVA- EXPLORAÇÃO E GESTÃO DE ÁGUAS TERMAIS, EM
MELSPORT - MELGAÇO, DESPORTO E LAZER, E.M.
MERTURIS - EMPRESA MUNICIPAL DE TURISMO, EM
MIRANDA / CULTURAL E RURAL, EM
RESÍDUOS DO NORDESTE, EIM
MATADOURO REGIONAL DE MONÇÃO, EM
BARROSANA - ADMINISTRAÇÃO E GESTÃO DO PATRIMÓNIO DO MUNÍCIPIO, E.M.
MONDEMOR - EMPRESA DE DESENVOLVIMENTO ECONÓMICO E SOCIAL DE MONTEMOR-O-VELHO, EM
FLUVIÁRIO DE MORA - EMPRESA PÚBLICA MUNICIPAL, EM
NAZARÉ QUALIFICA, EM
TERNISA - TERMAS DA FADAGOSA DE NISA, E.M.
H.S.N. - EMPRESA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO SOCIAL DO CONCELHO DE NORDESTE, EM
NORDESTE ACTIVO - EMPRESA MUNICIPAL DE ACTIVIDADES DESPORTIVAS, RECREATIVAS E TURÍSTICAS, ÁGUAS E RESÍDUOS EM
ÓBIDOS REQUALIFICA, EM
ÓBIDOS PATRIMONIUM - EVENTOS FESTIVOS, TURISTICOS E CULTURAIS, EM
MUNICIPÁLIA - GESTÃO DE EQUIPAMENTOS E PATRIMÓNIO DO MUNICÍPIO DE ODIVELAS EM
OEIRAS VIVA - GESTÃO DE EQUIPAMENTOS SÓCIO - CULTURAIS E DESPORTIVOS EM
PARQUES TEJO - PARQUEAMENTOS DE OEIRAS E.M.
SATU - OEIRAS - SISTEMA AUTOMÁTICO DE TRANSPORTE URBANO E.M.
MERCADOS DE OLHÃO, E.M.
FESNIMA - EMPRESA PÚBLICA DE ANIMAÇÃO DE OLHÃO, E.M.
AMBIOURÉM - GESTÃO E MANUTENÇÃO DE ESPAÇOS VERDES E INSERÇÃO, E.M.
SRU - SOCIEDADE DE REABILITAÇÃO URBANA DA COVA DA IRIA, EM
VEROURÉM - EMPRESA MUNICIPAL DE COMUNICAÇÃO EM
OVARFORMA - EMPRESA MUNICIPAL PARA O ENSINO E FORMAÇÃO, E.M.
GESPAÇOS - GESTÃO DE EQUIPAMENTOS DESPORTIVOS, EM
PFR INVEST, SOCIEDADE DE GESTÃO URBANA, E.M.
PALMELA DESPORTO, EMPRESA MUNICIPAL DE GESTÃO DE ESPAÇOS E EQUIPAMENTOS DESPORTIVOS MUNICIPAIS, E.M.
Município
Lisboa
Lisboa
Loulé
Loulé
Loulé
Loulé
Loures
Loures
Lousada
Lousada
Madalena
Mafra
Mafra
Mafra
Maia
Maia
Maia
Maia
Maia
Marinha Grande
Matosinhos
Matosinhos
Mêda
Mêda
Melgaço
Mértola
Miranda do Douro
Mirandela
Monção
Montalegre
Montemor-o-Velho
Mora
Nazaré
Nisa
Nordeste
Nordeste
Óbidos
Óbidos
Odivelas
Oeiras
Oeiras
Oeiras
Olhão
Olhão
Ourém
Ourém
Ourém
Ovar
Paços de Ferreira
Paços de Ferreira
Palmela
Criação
2004
2005
1996
2001
2000
2000
1999
1992
1999
2002
2006
2001
2003
2004
2003
2000
2001
2001
2000
2002
2001
2002
2001
2002
2002
2004
2005
2003
2001
2001
2006
2006
2005
2001
2005
2005
2005
2004
2007
2001
1999
2002
1999
2000
2002
2006
2001
1999
2002
2007
2000
CAE
Sector
45211
C
45211
C
45211
A
45212
A
45212
C
90030
A
45211
B
92610
D
92620
D
41000
A
75123
F
45212
B
45230
B
92720
D
60230
B
63210
B
70110
C
90030
A
91331
D
60211
B
70110
C
92610
D
92610
D
93041
E
92620
D
85324
F
92720
F
9000
A
15110
G
91(…)
D
75123
F
92720
D
82300C
F
93041+74872
E
70320
C
92610
D
45211
C
92720
F
92312
D
74140
D
45230
B
60211
B
74140
F
91331
F
1410
C
75113
C
58140C
G
80421
E
92610
D
84130C
D
92610
D
83
E.M.
PENAPARQUE2 - GESTÃO E PROMOÇÃO DE EQUIPAMENTOS MUNICIPAS EM PENACOVA, EM
PENAFIEL ACTIVA, EM
PENAFIEL VERDE EM
FALCÃO CULTURA, TURISMO E TEMPOS LIVRES, EM
POMBAL VIVA - GESTÃO E EXPLORAÇÃO DE EQUIPAMENTOS MUNICIPAIS E PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS, EM
PMU-POMBAL, MANUTENÇÃO URBANA EM
ACÇÃO PDL - EMPRESA MUNICIPAL DE URBANIZAÇÃO, REQUALIFICAÇÃO URBANA E AMBIENTAL E HABITAÇÃO EM
ANIMA CULTURA - SOCIEDADE DE CONCEPÇÃO E GESTÃO DE PROJECTOS DE ANIMAÇÃO E DESENVOLVIMENTO SÓCIO-TURÍSTICO
PONTA DELGADA SOCIAL - CONSTRUÇÃO, EXPLORAÇÃO E GESTÃO DE EQUIPAMENTOS SOCIAIS, SOCIEDADE UNIPESSOAL LDA
EMARP - EMPRESA MUNICIPAL DE ÁGUAS E RESÍDUOS DE PORTIMÃO, E.M.
EXPO ARADE - ANIMAÇÃO E GESTÃO DO PARQUE DE FEIRAS E EXPOSIÇÕES DE PORTIMÃO, E.M.
CMPH - DOMUSSOCIAL - EMPRESA DE HABITAÇÃO E MANUTENÇÃO DO MUNICÍPIO DO PORTO EM
GESTÃO DE OBRAS PÚBLICAS DA CÂMARA MUNICIPAL DO PORTO EM
CMPEA - EMPRESA DE ÁGUAS DO MUNICÍPIO DO PORTO, EM
CMPL - PORTO LAZER - EMPRESA DE DESPORTO E LAZER DO MUNICÍPIO DO PORTO, EM
PORTO SANTO VERDE - RESÍDUOS SÓLIDOS E LIMPEZA, E.M.
AREAL DOURADO - EVENTOS, E. M.
VARZIM LAZER - EMPRESA MUNICIPAL DE GESTÃO DE EQUIPAMENTOS DESPORTIVOS E DE LAZER, E.M.
POVOAINVEST - EMPRESA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO SOCIAL, EM
ESPAÇO POVOAÇÃO - EMPRESA MUNICIPAL DE ACTIVIDADES DESPORTIVAS, RECREATIVAS E TURÍTICAS, EM
PRAIA AMBIENTE, EM
PROENÇATUR - EMPRESA DE TURISMO DE PROENÇA, EM
RIBEIRA GRANDE MAIS - EMPRESA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO SOCIAL, REQUALIFICAÇÃO URBANA E AMBIENTAL, EM
MUSAMI - OPERAÇÕES MUNICIPAIS DO AMBIENTE EIM
DESMOR - EMPRESA PÚBLICA MUNICIPAL DE GESTÃO DESPORTIVA DE RIO MAIOR, E.M.
SABUGAL - EMPRESA MUNICIPAL DE GESTÃO ESPAÇOS CULTURAIS, DESPORTIVOS, TURÍSTICOS E DE LAZER, EM
COMBANIMA - ESPAÇOS MUNICIPAIS, EM
SANTA CRUZ XXI - GESTÃO DE EQUIPAMENTOS MUNICIPAIS E PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS EM
FEIRA VIVA, CULTURA E DESPORTO, EM
SCALABISPORT - GESTÃO DE EQUIPAMENTOS E ACTIVIDADES DESPORTIVAS
A.S. - EMPRESA DAS ÁGUAS DE SANTARÉM - EM, S.A.
AMBILITAL - INVESTIMENTOS AMBIENTAIS NO ALENTEJO, E.I.M.
HABITAR S. JOÃO - EMPRESA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO, E.M.
TERMALISTUR-TERMAS DE SÃO PEDRO DO SUL, EM
CAIS INVEST, EMPRESA PARA O DESENVOLVIMENTO DO MUNICÍPIO DE SÃO ROQUE DO PICO, EM
EMCR DE SEIA - EMPRESA MUNICIPAL DE CULTURA E RECREIO DE SEIA, E.M.
SERPOBRA - SRU - SOCIEDADE DE REABILITAÇÃO URBANA EM
VOUGAPARK - PARQUE TECNOLÓGICO E DE INOVAÇÃO DO VOUGA EM
EPMES - EMPRESA PÚBLICA MUNICIPAL DE ESTACIONAMENTO DE SINTRA, E.M.
EDUCA - EMPRESA MUNICIPAL DE GESTÃO E MANUTENÇÃO DE EQUIPAMENTOS EDUCATIVOS DE SINTRA, E.M.
HPEM - HIGIENE PÚBLICA, E.M.
SINTRA QUORUM - GESTÃO DE EQUIPAMENTOS CULTURAIS E TURÍSTICOS, EM
MONTEGES - GESTÃO DE EQUIPAMENTOS SOCIAIS, E.M.
TAVIRAVERDE - EMPRESA MUNICIPAL DE AMBIENTE, EM
EMPET - PARQUES EMPRESARIAIS DE TAVIRA, EM
PISOESTE - PARQUE DE INERTES E SERVIÇOS DO OESTE, E.I.M.
PROMOTORRES - PROMOÇÃO DE EVENTOS E GESTÃO DE EQUIPAMENTOS, EM
TEGEC - TRANCOSO EVENTOS, EMPRESA MUNICIPAL DE GESTÃO DE EQUIPAMENTOS CULTURAIS E DE LAZER, E.M.
TROFÁGUAS- SERVIÇOS AMBIENTAIS,EM
TROFAPARK, EM
INTERMINHO - SOCIEDADE GESTORA DE PARQUES EMPRESARIAIS, E.M.
Município
Penacova
Penafiel
Penafiel
Pinhel
Pombal
Pombal
Ponta Delgada
Ponta Delgada
Ponta Delgada
Portimão
Portimão
Porto
Porto
Porto
Porto
Porto Santo
Porto Santo
Póvoa de Varzim
Povoação
Povoação
Praia da Vitória
Proença-a-Nova
Ribeira Grande
Ribeira Grande
Rio Maior
Sabugal
Santa Comba Dão
Santa Cruz
Santa Maria da Feira
Santarem
Santarem
Santiago do Cacém
São João da Madeira
São Pedro do Sul
São Roque do Pico
Seia
Serpa
Sever do Vouga
Sintra
Sintra
Sintra
Sintra
Sobral de Monte Agraço
Tavira
Tavira
Torres Vedras
Torres Vedras
Trancoso
Trofa
Trofa
Valença
Criação
2005
2006
2006
2006
2003
2004
2005
2003
2005
2001
2001
2001
2001
2006
2006
2001
2006
2000
2005
2005
2006
2001
2005
2007
2000
2003
2007
2006
2001
2003
2008
2001
2003
2004
2006
2000
2005
2006
2000
2000
2000
2000
2001
2005
2003
2002
2004
2001
2004
2004
2000
CAE
Sector
70320
D
74140+91333
D
41000
A
91331
F
74140
D
92311
A
74201
C
93050
F
85314
D
41000
A
74871
D
74140
C
74140
F
41000
A
92610
F
90030
A
92342
F
92610
D
74140
C
92610
F
74140
A
55114
F
75123
C
90020
A
92610
D
92610
D
74872
D
75123
D
74872
F
92610
D
36001C
A
74140
F
70320
C
93041
E
75123
F
92620
F
45211
C
80421
F
63210
B
74140
D
74700
A
92311
D
74140
D
41000
A
70110
F
26630
G
92720
F
74140
D
41000
A
75130
F
70110
F
84
E.M.
MINHOCOM, GESTÃO DE INFRAESTRUTURAS DE TELECOMUNICAÇÕES, EIM
VALLIS HABITA - EMPRESA MUNICIPAL DE GESTÃO DE EMPREENDIMENTOS HABITACIONAIS DO CONCELHO VALONGO, E.M.
VELASFUTURO - EMPRESA PÚBLICA MUNICIPAL DE GESTÃO DE EQUIPAMENTOS CULTURAIS, DESPORTIVOS, ECONÓMICOS E DE LAZER, EM
EPMAR - EMPRESA PÚBLICA MUNICIPAL DE ÁGUAS E RESÍDUOS, E.M.
VIEIRA - CULTURA E TURISMO, E.M.
GEODESIS TURIS - PROMOÇÃO E GESTÃO TURÍSTICA DE VILA DO REI
MARIENSEGEST - GESTÃO, EXPLORAÇÃO E PROMOÇÃO DE ACTIVIDADES CULTURAIS, DESPORTIVAS E DE LAZER DE VILA DO PORTO EM
MARINA DA VILA - INDÚSTRIAS DE MARINAS E RECREIO, EM
VILA SOLIDÁRIA - EMPRESA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO SOCIAL, E.M.
VFC EMPREENDIMENTOS - EMPRESA MUNICIPAL DE ACTIVIDADES DESPORTIVAS, RECREATIVAS E TURISTICAS DE VILA FRANCA DO CAMPO
FOZCOAINVEST - ENERGIA, TURISMO E SERVIÇOS, EM
FOZCOACTIVA - GESTÃO DE EQUIPAMENTOS DESPORTIVOS E CULTURAIS, EM
ÁGUAS DE GAIA, E.M.
GAIASOCIAL - EMPRESA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO EM
GAIURB, GESTÃO URBANÍSTICA E DA PAISAGEM URBANA DE GAIA, EM
PARQUE BIOLÓGICO DE GAIA, E.M.
GAIANIMA - EQUIPAMENTOS MUNICIPAIS, E.M.
AMIGAIA - AGÊNCIA MUNICIPAL DE INVESTIMENTO DE VILA NOVA DE GAIA, E.M.
CIDADEGAIA - SOCIEDADE DE REABILITAÇÃO URBANA, EEM
VITAGUIAR - APOIO AO DESENVOLVIMENTO AGRO-INDUSTRIAL EM
EMARVR - EMPRESA MUNICIPAL DE ÁGUA E RESÍDUOS DE VILA REAL, E. M.
VILA REAL SOCIAL - HABITAÇÃO E TRANSPORTE, EM
MERVAL - EMPRESA MUNICIPAL DE GESTÃO DE MERCADOS E DE PROMOÇÃO DE PROJECTOS DE DESENVOLVIMENTO LOCAL, EM
CULTURVAL - GESTÃO DE EQUIPAMENTOS CULTURAIS DE VILA REAL, E.M.
DOURONORTE AMBIENTE - EMPRESA INTERMUNICIPAL DE GESTÃO AMBIENTAL DO VALE DO DOURO-NORTE, EIM
VRSA, SOCIEDADE DE GESTÃO URBANA, EM S.A.
VRSA, SRU - SOCIEDADE DE REABILITAÇÃO URBANA, EM S.A.
PROVIVER E.M.
VIMIOSO 2003 - ACTIVIDADES ARTESANAIS E TURÍSTICAS DE VIMIOSO, EM
PRORURIS - EMPRESA MUNICIPAL DE DESENVOLVIMENTO RURAL DE VINHAIS, EEM
TURIMONTESINHO - EMPRESA MUNICIPAL DE PROMOÇÃO TURÍSTICA, EEM
HABISOLVIS - EMPRESA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO SOCIAL DE VISEU, EM
Município
Valença
Valongo
Velas
Vieira do Minho
Vieira do Minho
Vila de Rei
Vila do Porto
Vila Franca do Campo
Vila Franca do Campo
Vila Franca do Campo
Vila Nova de Foz Côa
Vila Nova de Foz Côa
Vila Nova de Gaia
Vila Nova de Gaia
Vila Nova de Gaia
Vila Nova de Gaia
Vila Nova de Gaia
Vila Nova de Gaia
Vila Nova de Gaia
Vila Pouca de Aguiar
Vila Real
Vila Real
Vila Real
Vila Real
Vila Real
Vila Real de Santo António
Vila Real de Santo António
Vila Verde
Vimioso
Vinhais
Vinhais
Viseu
Criação
2008
1998
2007
2000
2000
2005
2005
2004
2005
2005
1994
2003
1999
2000
2002
2000
2001
2007
2007
2006
2003
2003
2001
2003
2007
2007
2007
2006
2004
2008
2007
2004
CAE
61100C
70200
45212
41000
74872
55111
75123
51190
74140
92610
40110
92320
41000
70320
74140
74140
92610
74872
45212
74140
41000
45211
74872
92320
90020
74140
74140
93050
93050
74872
92720
74140
Sector
D
C
D
A
F
F
F
D
C
F
G
D
A
C
C
D
D
F
C
F
A
C
F
D
A
C
C
D
F
F
F
C
85
A.2 – QUESTIONÁRIO ENVIADO ÀS EM’S
QUESTIONÁRIO: “VIABILIDADE DAS EMPRESAS MUNICIPAIS NA
PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE INFRA-ESTRUTURAS URBANAS”
O presente questionário pretende contribuir para o desenvolvimento de uma dissertação de mestrado no Instituto
Superior Técnico. A recente entrada em vigor de uma nova lei que define o regime jurídico para o sector
empresarial local, bem como a crescente noção de que os modelos de nova gestão pública apresentam grandes
vantagens em relação ao modelo burocrático que caracterizava o nosso sector público, torna este assunto num
tema pertinente e actual. Aliado a estas circunstâncias, interessa ainda estudar outros factores e contabilizá-los,
de forma a descobrir quais são os que têm contribuído em maior escala para a crescente proliferação destas
empresas desde 1998. A dissertação a realizar, pressupõe um estudo do contexto socioeconómico que rodeia
estas empresas municipais, estudo este que ficará, sem dúvida, enriquecido com a colaboração das próprias
empresas. É portanto numa tentativa de melhor retratar a realidade que este questionário lhe é enviado.
Agradecemos desde já o tempo dispendido.
Notas:
•
Por favor preencha as questões abaixo, utilizando as linhas de referência do questionário sempre que tal
seja aplicável;
•
Se tiver alguma questão, por favor contacte, Nuno Cruz (proponente) pelo telefone 963975200 ou por email: [email protected] ou ainda Prof. Rui Cunha Marques pelo telefone 969076504 ou e-mail
[email protected]. Ficaremos satisfeitos por atender a qualquer questão ou comentário que queira
fazer acerca do questionário;
•
Pretende-se utilizar a informação fornecida apenas no enquadramento do estudo em causa. Assume-se
que somos apenas autorizados a utilizá-la para este objectivo específico, pelo que a confidencialidade
será garantida;
•
Os resultados deste estudo serão posteriormente enviados à empresa, se for essa a vontade dos
responsáveis. Ficaremos muito satisfeitos se assim o for.
Elementos do questionário:
Número de perguntas:
20 perguntas
Prazo limite de submissão do questionário:
15 de Fevereiro
Tempo estimado de resposta:
15 minutos
O questionário foi preenchido por:
Nome:
Cargo:
Contactos:
(tel.)
(e-mail)
86
Por favor envie o questionário completo por e-mail, FAX ou carta para:
Contacto aluno:
Coordenador:
Contactos adicionais:
Prof. Rui Cunha Marques
Nuno Ferreira da Cruz
Instituto Superior Técnico
Email: [email protected]
Telemóvel: 963975200
Centro de Sistemas Urbanos e Regionais
Instituto Superior Técnico
Universidade Técnica de Lisboa
Av. Rovisco Pais 1049-001 Lisboa
Tel: 218418319 (IST)
Fax: 218409884
Telemóvel: 969076504
Email: [email protected]
MUITO OBRIGADO PELA SUA COLABORAÇÃO!
87
Perfil da Empresa Municipal
a) Informações acerca da filosofia da empresa
Missão da empresa:
Objectivo da empresa:
Por que razão foi criada a empresa:
b) Informações acerca do modelo físico da empresa
Data de criação da empresa:
Duração dos mandatos do Conselho de Administração:
N.º de elementos do Conselho de Administração:
N.º de trabalhadores da empresa (discriminando os que se encontram em regime de transição e que pertencem
aos quadros da Câmara Municipal):
Se a empresa detiver participações noutras entidades empresariais, por favor enumere-as:
Abrangência actual da rede (ex: n.º de utentes; n.º de clientes; km de rede; m2; etc. consoante o tipo de empresa):
1. Informação qualitativa geral
A) Que benefícios se esperavam trazer com a criação da EM?
Redução de custos de produção de serviço
Melhorar a qualidade do serviço prestado aos clientes/utentes
Redução dos encargos para os clientes/utentes
Outros: _______________________________________________________________________
88
B) Que benefícios se verificaram efectivamente?
Todos os esperados
Alguns dos esperados
Quais e por que razão? ____________________________________________________________
____________________________________________________________
Nenhum dos esperados
Outros: _______________________________________________________________________
C) O desempenho da empresa é avaliado? Por quem?
O desempenho da empresa não é avaliado
O desempenho da empresa é avaliado internamente
Que indicadores utilizam? _________________________________________________________
_________________________________________________________
_________________________________________________________
O desempenho da empresa é avaliado pela Câmara Municipal
Na apresentação do Relatório de Actividades e Contas
Em esquema de auditoria ocasional
Fornecendo indicadores periodicamente. Quais e com que periodicidade? _________________
______________________________________________________________________________
Outros: _______________________________________________________________________
D) Classifique o nível de acompanhamento dado pela Câmara Municipal
A Câmara Municipal interfere o mínimo possível com a Empresa Municipal, não existe
acompanhamento
A Câmara Municipal não interage frequentemente com a empresa, existe apenas avaliação dos
resultados no fim de cada exercício
A Câmara Municipal contacta ocasionalmente com a empresa, com vista a saber unicamente se as
actividades empresariais estão a decorrer convenientemente
A Câmara Municipal monitoriza todas as actividades da Empresa Municipal
Outros: _______________________________________________________________________
89
E) Existem dados na empresa que representem o grau de satisfação do cliente/utente?
Sim, existe recolha de dados a esse nível e o serviço prestado é considerado:
Excelente
Bom
Médio
Mau
Medíocre
Não existe recolha de dados
Esta avaliação não é aplicável
F) Os clientes/utentes tiveram a percepção da mudança com a criação da empresa?
Sim,
por publicidade da empresa
por publicidade da Câmara Municipal
por diferenças claras no serviço prestado
pelo impacto que essa mudança teve na vida das pessoas
por outras razões: _____________________________________________________________
Não, a maioria das pessoas não se dão conta que estão a ser servidas por uma empresa municipal
G) Existem pessoas do Conselho de Administração que acumulam funções?
Sim,
noutras Empresas Municipais
na Câmara Municipal
noutras Empresas Públicas
noutras empresas privadas
Não
90
G) Os elementos do Conselho de Administração têm filiação política?
Sim, a grande maioria têm:
a mesma filiação política do actual executivo camarário
diferente filiação política do actual executivo camarário
Não
2. Informação quantitativa geral
A) Tendo em conta uma análise em preços constantes, a empresa pratica tarifas:
Bastante superiores às praticadas antes da criação da empresa
Ligeiramente superiores às praticadas antes da criação da empresa
Semelhantes às praticadas antes da criação da empresa
Ligeiramente inferiores às praticadas antes da criação da empresa
Bastante inferiores às praticadas antes da criação da empresa
Comentários: _____________________________________________________________________
______________________________________________________________________
B) Avalie a taxa de crescimento anual da rede de serviços ou infra-estruturas da empresa
Toda a rede actualmente existente foi constituída pela EM
A rede cresce por ano a um ritmo de cerca de 10% maior que o anterior à existência da EM
A rede cresce a um ritmo maior que o anterior à existência da EM, mas inferior a 10%
A rede cresce a um ritmo semelhante ao que existia antes da existência da EM
A rede cresce a um ritmo inferior ao que existia antes da existência da EM
A rede não aumentou desde a criação da EM
Comentários: ______________________________________________________________________
______________________________________________________________________
91
C) Avalie a taxa de crescimento anual de clientes/utentes
O número de pessoas usufrutuárias do serviço prestado aumenta a um ritmo muito superior ao
verificado antes da criação da EM
O número de pessoas usufrutuárias do serviço prestado aumenta a um ritmo semelhante ao verificado
antes da criação da EM
O número de pessoas usufrutuárias do serviço prestado aumenta a um ritmo inferior ao verificado
antes da criação da EM
O número de pessoas usufrutuárias do serviço prestado não aumentou depois da criação da EM
Não aplicável
Comentários: ______________________________________________________________________
______________________________________________________________________
No que toca à restante informação quantitativa, informação esta importantíssima para a realização de
um trabalho bem sustentado, julga-se ser mais conveniente solicitar a inclusão em anexo dos seguintes
documentos:
•
Relatórios de Actividade e Contas relativos aos últimos 3 anos de actividade da
empresa;
•
Balanço Social.
92
No caso de ser impossível reunir todos estes documentos em anexo, por favor indique onde se
encontram disponíveis (endereço na internet, etc.) ou as datas de publicação destas informações (e
outras que considere relevantes) em Diário da República:
Endereço internet
Documento
ou
Data de publicação em DR
Relatório de Actividade e Contas
Balanço Social
Comentário final
Como gostaria de avaliar a performance das Empresas Municipais em geral, e o modelo de gestão a
elas associado, na prestação de serviços urbanos?
Pontos fortes
Aspectos a melhorar
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
O objectivo será tratar estes dados estatisticamente e dessa análise retirar algumas conclusões
importantes. Não podemos deixar de agradecer, uma vez mais, pelo apoio prestado. Espera-se
poder retribuir com a execução de um bom trabalho.
93
No caso de persistirem questões ou sugestões, por favor não hesite em contactar:
O proponente:
Nuno Miguel Ferreira da Cruz
Aluno de Mestrado Integrado em Eng. Civil
Universidade Técnica de Lisboa
Fax: 218409884
Telemóvel: 963975200
Email: [email protected]
O orientador:
Prof. Rui Cunha Marques
Centro de Sistemas Urbanos e Regionais
Universidade Técnica de Lisboa
Telefone: 218418319
Fax: 218409884
Telemóvel: 969076504
Email: [email protected]
CESUR, DECivil
Instituto Superior Técnico
Universidade Técnica de Lisboa
Av. Rovisco Pais
1049-001 Lisboa
Portugal
Temos a perfeita noção de que não é possível compreender o todo da questão e os aspectos
mais detalhados com um questionário standardizado. Por isto mesmo, estaremos sempre
disponíveis para depois de uma primeira análise dos questionários recebidos, validar as nossas
conclusões no futuro com outros contactos adicionais.
Muito obrigado pela sua colaboração!
94
A.3 – TAXAS DE RESPOSTA ÀS PERGUNTAS DO QUESTIONÁRIO
Taxa de resposta: Geral
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 5 1 2 3 1 2 1 2 1 2 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 7 1 2 3 4 5 6
A
B
C
D
E
F
G
H
A
B
C
Taxas de resposta: Sector A
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 5 1 2 3 1 2 1 2 1 2 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 7 1 2 3 4 5 6
A
B
C
D
E
F
G
H
A
B
C
Taxas de resposta: Sector B
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 5 1 2 3 1 2 1 2 1 2 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 7 1 2 3 4 5 6
A
B
C
D
E
F
G
H
A
B
C
Taxas de resposta: Sector C
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 5 1 2 3 1 2 1 2 1 2 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 7 1 2 3 4 5 6
A
B
C
D
E
F
G
H
A
B
C
Taxas de resposta:Sector F
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 5 1 2 3 1 2 1 2 1 2 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 7 1 2 3 4 5 6
A
B
C
D
E
F
G
H
A
B
C
95
A.4 – INPUT E OUTPUT DATA E ÍNDICES DE FISHER E DE TÖRNQVIST ACUMULADOS PARA O PERÍODO ESTUDADO
Ano
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Ano
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
x1
87
84
81
83
92
95
99
105
101
97
93
94
101
107
x1
227
234
250
263
262
276
291
313
318
309
323
321
317
309
custo
x1
8,39
8,88
9,38
9,56
9,52
10,80
10,01
10,59
12,24
14,01
15,19
16,10
16,19
17,09
INPUT data
custo
x2
x2
893
0,681
887
0,709
961
0,731
1100
0,748
1190
0,769
1316
0,787
1494
0,809
1213
0,845
1406
0,874
1589
0,903
1510
0,925
1679
0,946
1682
0,976
1582
1,000
custo
x1
8,79
9,76
9,34
10,70
12,10
12,72
12,55
14,00
14,63
15,94
16,37
16,69
17,47
18,60
INPUT data
custo
x2
x2
1630
0,681
1743
0,709
1851
0,731
2310
0,748
2594
0,769
2873
0,787
2974
0,809
3253
0,845
3072
0,874
3018
0,903
3546
0,925
3640
0,946
3827
0,976
4360
1,000
x3
5046
4769
4489
4388
4445
5257
5695
5627
6729
7767
7723
7380
7722
8649
x3
15537
17376
18140
23430
28051
32549
39775
43531
40106
44368
49456
57237
60192
60274
custo
x3
0,076
0,100
0,110
0,113
0,117
0,107
0,104
0,107
0,092
0,081
0,079
0,088
0,080
0,076
custo
x3
0,051
0,061
0,062
0,066
0,088
0,065
0,064
0,072
0,052
0,048
0,043
0,043
0,052
0,065
y1
custo y1
2744054
2583146
2013796
1937890
2055486
2143044
2097178
2086473
2249153
2411833
2428346
2162699
2111384
2154931
0,0004
0,0004
0,0006
0,0006
0,0006
0,0007
0,0007
0,0007
0,0007
0,0007
0,0008
0,0009
0,0010
0,0012
EMAS
OUTPUt data
custo
y2
y2
16086
0,016
16305
0,012
16683
0,012
16860
0,014
17279
0,019
17656
0,024
18042
0,024
18584
0,021
18883
0,028
19181
0,035
19377
0,038
19674
0,043
19802
0,045
19985
0,046
custo
y1
0,0004
0,0004
0,0004
0,0005
0,0004
0,0006
0,0005
0,0005
0,0006
0,0006
0,0006
0,0006
0,0006
0,0007
AGERE
OUTPUt data
custo
y2
y2
45637
0,021
48422
0,022
51230
0,023
53437
0,025
54375
0,027
61019
0,026
63814
0,027
66267
0,029
68078
0,030
69820
0,032
71344
0,033
73199
0,034
76278
0,035
78008
0,036
y1
7211116
7536912
7703008
7578484
8344265
6182376
8375716
8711703
9134713
9514380
9317013
9631215
9986041
9922453
y3
12869
13044
13346
13488
13823
14125
14434
14867
15106
15345
15502
15739
15842
15988
y3
23404
26969
30738
34734
38063
40679
43510
44178
45863
49212
49750
51128
54796
56038
custo
y3
0,025
0,029
0,027
0,026
0,031
0,039
0,040
0,039
0,039
0,040
0,043
0,043
0,043
0,049
custo
y3
0,063
0,053
0,075
0,057
0,054
0,052
0,049
0,052
0,051
0,052
0,063
0,060
0,066
0,120
INPUT
Fisher
OUTPUT
Fisher
TFP
Fisher
1,0000
0,9702
0,9682
1,0224
1,0993
1,2018
1,3082
1,2268
1,3277
1,4118
1,3576
1,4138
1,4681
1,4955
1,0000
0,9664
0,8284
0,8104
0,8493
0,8788
0,8748
0,8822
0,9289
0,9739
0,9820
0,9243
0,9142
0,9288
1,0000
0,9960
0,8556
0,7926
0,7726
0,7313
0,6687
0,7191
0,6996
0,6899
0,7233
0,6538
0,6228
0,6211
INPUT
Fisher
OUTPUT
Fisher
1,0000
1,0600
1,1247
1,3065
1,4166
1,5583
1,7028
1,8498
1,7947
1,8000
1,9749
2,0448
2,0904
2,1512
1,0000
1,0753
1,1414
1,1855
1,2831
1,1474
1,3807
1,4265
1,4854
1,5533
1,5485
1,5954
1,6718
1,6876
INPUT
OUTPUT
TFP
Tornqvist Tornqvist Tornqvist
1,0000
0,9702
0,9682
1,0224
1,0994
1,2018
1,3082
1,2268
1,3277
1,4118
1,3576
1,4138
1,4681
1,4955
1,0000
0,9664
0,8281
0,8101
0,8490
0,8785
0,8745
0,8819
0,9286
0,9736
0,9816
0,9240
0,9139
0,9285
1,0000
0,9960
0,8553
0,7923
0,7723
0,7310
0,6685
0,7189
0,6994
0,6896
0,7231
0,6535
0,6225
0,6209
TFP
Fisher
INPUT
Tornqvist
OUTPUT
Tornqvist
TFP
Tornqvist
1,0000
1,0145
1,0149
0,9074
0,9057
0,7363
0,8108
0,7711
0,8276
0,8630
0,7841
0,7802
0,7998
0,7845
1,0000
1,0600
1,1247
1,3065
1,4168
1,5584
1,7030
1,8500
1,7949
1,8000
1,9750
2,0450
2,0905
2,1513
1,0000
1,0753
1,1415
1,1854
1,2830
1,1473
1,3806
1,4263
1,4852
1,5532
1,5484
1,5953
1,6717
1,6875
1,0000
1,0144
1,0149
0,9073
0,9056
0,7362
0,8107
0,7710
0,8275
0,8629
0,7840
0,7801
0,7996
0,7844
96
Ano
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Ano
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
377
384
371
373
366
372
380
404
custo
x1
9,77
9,60
10,24
10,26
10,57
11,79
11,38
12,42
392
375
358
349
320
314
14,85
15,07
15,31
16,42
17,97
18,49
x1
117
122
126
130
134
137
136
131
custo
x1
8,89
9,08
10,06
10,68
11,12
12,10
14,46
13,21
176
161
145
130
115
110
11,58
14,93
19,44
25,59
23,57
21,52
x1
INPUT data
custo
x2
x2
2620
0,681
3013
0,709
3239
0,731
3194
0,748
3264
0,769
3532
0,787
3780
0,809
3876
0,845
0,874
4007
0,903
4181
0,925
4379
0,946
8787
0,976
12735
1,000
12794
INPUT data
custo
x2
x2
849
0,681
915
0,709
794
0,731
791
0,748
831
0,769
1373
0,787
1713
0,809
2180
0,845
0,874
2147
0,903
2229
0,925
2445
0,946
2793
0,976
3733
1,000
4426
32332
34369
38322
44433
50573
55962
61670
64311
custo
x3
0,058
0,050
0,048
0,044
0,038
0,036
0,038
0,051
9379765
9866398
9565611
10379483
10760400
11125086
11289495
11273420
Águas de Coimbra
OUTPUt data
custo
custo
y2
y1
y2
0,0005
65741
0,019
0,0006
67123
0,021
0,0006
68438
0,029
0,0006
69782
0,029
0,0006
71199
0,029
0,0006
72563
0,030
0,0006
74811
0,030
0,0006
75092
0,028
67583
71142
79248
77286
80585
83772
0,070
0,082
0,087
0,097
0,106
0,123
11257368
12320000
12150000
11560000
10950000
11560000
0,0006
0,0006
0,0007
0,0008
0,0008
0,0008
x3
y1
8426
9512
10237
10945
12152
16075
19662
18936
custo
x3
0,079
0,065
0,075
0,068
0,067
0,059
0,049
0,050
2226302
2308921
2218360
2388460
2388842
2446831
2472034
2480413
custo
y1
0,0005
0,0005
0,0006
0,0006
0,0007
0,0008
0,0007
0,0008
21327
24077
27421
31259
75625
70267
0,055
0,060
0,066
0,072
0,034
0,022
2573423
2570582
2570582
2570582
2562060
2575743
0,0010
0,0013
0,0017
0,0022
0,0009
0,0010
x3
y1
76347
76959
78032
79052
80097
80783
0,027
0,030
0,033
0,035
0,040
0,044
Águas da Covilhã
OUTPUt data
custo
y2
y2
20967
0,013
21366
0,014
22304
0,014
22861
0,019
23637
0,024
24049
0,030
24541
0,028
24761
0,021
25113
25470
25832
26199
27241
27563
0,022
0,024
0,026
0,027
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